Sentenza n. 99/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 16 ottobre 1990, depositato in Cancelleria il 25 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito:

a) del decreto del Pretore di Cantù n. 33234 dell'11 agosto

1990 recante il divieto di procedere alla costruzione della discarica

per rifiuti solidi urbani autorizzata dalla Giunta regionale con

delibera n. 54490 del 18 maggio 1990;

b) dell'ordinanza del Vice Pretore di Cantù del 31 agosto 1990

confermativa della precedente, ed iscritto al n. 34 del registro

conflitti 1990.

Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Udito l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 16 ottobre 1990, la Regione

Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione, nei confronti del

Presidente del Consiglio dei ministri, avverso il provvedimento

d'urgenza ex art. 700 c.p.c. emesso dal Pretore di Cantù con decreto

11 agosto 1990, confermato con ordinanza 31 agosto 1990, con il quale

si vieta alla Gesam S.p.a. di dare inizio ai lavori per la

costruzione di una discarica di rifiuti solidi urbani, approvata ed

autorizzata dalla Giunta regionale con deliberazione 3 agosto 1990,

fino alla pronuncia del T.a.r. sull'istanza di sospensiva.

Premette la ricorrente che, con deliberazione 18 maggio 1990, la

Giunta regionale della Lombardia aveva approvato il progetto per la

costruzione di una discarica per rifiuti solidi urbani presentato

dalla società Gesam s.p.a., da realizzarsi in Comune di Carimate.

Successivamente, con deliberazione 3 agosto 1990, la Giunta

regionale aveva definitivamente approvato il progetto, unitamente

allo schema di convenzione da stipulare con la società interessata

per l'esecuzione dei lavori di costruzione.

Avverso i provvedimenti deliberativi il Comune di Carimate aveva

proposto separati ricorsi al T.a.r. Lombardia, chiedendo la

sospensione cautelare degli atti impugnati. In relazione alla

deliberazione del 18 maggio 1990 l'istanza di sospensione veniva

respinta.

Nelle more della decisione del secondo ricorso, il Comune di

Carimate proponeva ricorso ex art. 700 al Pretore di Cantù, con il

quale si chiedeva di inibire alla Gesam l'inizio dei lavori con la

finalità "di evitare, in attesa della decisione del T.a.r., che

l'immediato inizio dei lavori possa determinare una situazione di

pericolo per la popolazione".

Il Pretore di Cantù, con decreto 11 agosto 1990, accoglieva il

ricorso.

Una volta appresa l'emanazione di tale provvedimento, la Regione

Lombardia interveniva nel procedimento d'urgenza pendente avanti al

Pretore di Cantù, chiedendo la revoca dell'ordinanza stessa.

Con ordinanza 31.8.1990, il Pretore respingeva le richieste

regionali e confermava il provvedimento inibitorio sino al 5

settembre 1990, data della discussione avanti al T.a.r. Lombardia

dell'istanza cautelare formulata nel secondo ricorso proposto dal

comune.

Anche tale istanza veniva respinta dal giudice amministrativo

adito.

Osserva la ricorrente che con i provvedimenti impugnati il Pretore

di Cantù ha vietato l'esecuzione di un atto amministrativo

pienamente legittimo ed ha impedito l'attuazione del progetto

approvato dalla giunta regionale, in tal modo esorbitando dalle le

proprie attribuzioni giurisdizionali e ingerendosi indebitamente

nella sfera di competenza costituzionalmente riservata alla autorità

amministrativa.

In particolare, la regione denuncia violazione degli artt. 97,

primo e secondo comma, 102, primo comma, 104, primo comma, e 113,

ultimo comma, della Costituzione. Il Pretore avrebbe infatti impedito

l'esecuzione di un atto dell'amministrazione, in sé immediatamente

efficace e vincolante, ingerendosi nella scelta delle modalità e dei

tempi di intervento operata dalla amministrazione.Ma tale

provvedimento sembra in contrasto con le disposizioni costituzionali

che disciplinano la ripartizione delle competenze fra funzione

amministrativa e giurisdizionale. Esso si concreta, infatti, in

un'indebita sovrapposizione della valutazione di un organo

giudiziario a quella già operata dall'Amministrazione nell'esercizio

di proprie potestà discrezionali, risultando invasivo della sfera di

attribuzioni costituzionalmente riservata alla P.A.

Nel sistema costituzionale vigente - sostiene la ricorrente - la

funzione amministrativa e quella giurisdizionale sono invero

concepite e devono svolgersi in posizione di reciproca separazione,

come emerge con chiarezza dall'art. 97, commi primo e secondo, della

Costituzione, là dove si evidenzia la rilevanza delle attribuzioni

riservate alla P.A., e dagli artt. 102, comma primo, e 104, comma

primo, della Costituzione, che sottolineano l'autonomia della

funzione giurisdizionale rispetto agli ambiti riservati

all'esecutivo. Correlata a tale separazione fra gli ambiti di

operatività della P.A. e del potere giurisdizionale è, del resto,

la previsione di cui all'art. 113, ultimo comma, della Costituzione.

2. - Non vi è stata costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione

Lombardia nei confronti dello Stato ora all'esame concerne il

provvedimento con il quale il Pretore di Cantù, nella forma di

decreto successivamente confermato con ordinanza, ha, in riferimento

all'art. 700 c.p.c., su istanza del Comune di Carimate, inibito alla

S.p.a. GESAM l'inizio dei lavori di costruzione di una discarica di

rifiuti nel territorio del detto Comune, lavori da eseguire in

attuazione di due deliberazioni della Giunta regionale - di

approvazione del progetto dell'opera e dello schema di convenzione

con la GESAM per la realizzazione di essa - fino alla pronuncia del

Tribunale amministrativo regionale sull'istanza di sospensiva

avanzata dal detto Comune contro le deliberazioni stesse.

Con il provvedimento impugnato il Pretore, premesso che la

costruzione dell'opera presentava pericolo di inquinamento di una

falda idrica, ha ritenuto di avere giurisdizione in ordine alla

chiesta misura cautelare sia in relazione alla configurabilità della

situazione giuridica fatta valere quale diritto soggettivo (diritto

alla salute) - e quindi in relazione alla propria giurisdizione anche

sul merito - sia, in ogni caso, in relazione alla configurabilità di

un autonomo diritto della parte alla tutela cautelare interinale.

Secondo la Regione ricorrente il Pretore avrebbe provveduto in

contrasto con le disposizioni che disciplinano la ripartizione delle

competenze tra funzione giurisdizionale e funzione amministrativa e

sanciscono la reciproca separazione fra tali funzioni - artt. 97,

primo e secondo comma, 102, primo comma, 104, primo comma, e 113,

ultimo comma, della Costituzione - per avere sospeso un atto

amministrativo al di fuori di una specifica previsione che ne

attribuisse il potere al giudice ordinario, e così sovrapposto

indebitamente la valutazione di un organo giudiziario a quella già

operata dalla Pubblica Amministrazione.

2. - La giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 66 del 1964,

81 del 1975, 75 del 1977) ha da tempo ammesso il conflitto di

attribuzione fra Regione e Stato (ai sensi degli artt. 134 della

Costituzione e 39, primo comma, seconda parte, della l. 11 marzo

1953, n. 87, in relazione all'art. 134 della Costituzione) per la

tutela dell'autonomia regionale nei confronti dello Stato, oltre che

in relazione ad atti o a comportamenti delle autorità del potere

esecutivo (o dell'amministrazione statale), in relazione ad atti

delle autorità del potere giurisdizionale, addebitati in tal modo

allo Stato stesso.

L'indirizzo presuppone l'inadeguatezza del conflitto fra poteri

dello Stato alla tutela delle attribuzioni costituzionalmente

garantite della Regione. E ciò sia in relazione alla tradizionale

concezione di tale conflitto come intercorrente, almeno di regola,

fra poteri riferiti allo Stato-persona, sia, posta quella concezione,

per la ravvisata incompatibilità con l'autonomia decisionale della

Regione e con le molteplicità dei suoi poteri (amministrativi, di

governo o indirizzo e di legislazione) di una surrogazione rispetto

ad essa, nei conflitti contro il potere giurisdizionale, di un potere

statale, neppur se individuato in quel più ampio potere di indirizzo

politico e amministrativo, che nel nostro sistema s'incentra nel

Governo (e, per esso, nel Presidente del Consiglio dei ministri).

L'impiego del conflitto di attribuzione fra Stato e Regione in

relazione ad atti del potere giurisdizionale risponde a esigenze di

integrazione della tutela dell'autonomia regionale contro tutte le

invasività statali. Finisce col rispondere a tale esigenza, con

riguardo alle invasività della legislazione statale, anche il

rimedio dell'impugnazione in via principale ex art. 2, primo comma,

della Legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, rimedio la cui

funzione risente peraltro della sua strutturazione come giudizio di

legittimità costituzionale della legge; mentre a esigenze di

integrazione della tutela stessa per la protezione contro le

invasività della giurisdizione di tutte le attribuzioni regionali

risponde l'impiego dello strumento del conflitto a difesa della

legislazione regionale (cfr. specificamente sentenza n. 285 del

1990).

Ad analoghi fini di integrazione della tutela dell'autonomia

regionale, stavolta contro tutte le invasività del potere

giurisdizionale, in considerazione del carattere diffuso di questo,

il conflitto di attribuzione fra Stato e Regione è dato, al pari del

conflitto fra poteri dello Stato, contro gli atti di qualsiasi

giudice indipendentemente dalla definitività di essi. Ma in tal caso

la Regione, quando agisce a protezione della propria competenza

amministrativa, stanti i precetti espressi dagli artt. 24, primo

comma, e 113, primo comma, della Costituzione, sulla tutela

giurisdizionale (anche) contro gli atti della Pubblica

amministrazione, può, al pari del potere esecutivo statale, far

valere le sole esorbitanze degli organi del potere giurisdizionale

che siano obbiettivamente e sostanzialmente non riconducibili

all'esercizio delle attribuzioni di esso. In ogni caso la Regione, al

pari del potere esecutivo statale, non può far valere gli errori di

giudizio commessi dal giudice, né le invasioni da parte del giudice

stesso della competenza o della giurisdizione di altro giudice.

È significativa in tal senso, per i conflitti di attribuzione fra

poteri, la disciplina che ne detta l'art. 37 della legge 11 marzo

1953, n. 87, nel punto (secondo comma) in cui dispone che "restano

ferme le norme vigenti per le questioni di giurisdizione". Ma non lo

è meno, per entrambi i tipi di conflitto, la giurisprudenza di

questa Corte, la quale, decidendo su conflitti sollevati contro

provvedimenti del giudice ordinario sia dal Presidente del Consiglio

dei ministri (nn. 150 del 1981 e 283 del 1986) che dalle Regioni (n.

70 del 1985), ha avuto cura di sottolineare come con i conflitti si

assumesse, e fondatamente, che il giudice aveva preteso, di volta in

volta, esercitare un potere regolamentare del Governo o di un

Ministro (n. 150 del 1981), o una funzione di indirizzo della

legislazione o dell'amministrazione regionale (n. 70 del 1985), o un

potere di ordinanza di necessità (n. 283 del 1986), vale a dire un

potere o una funzione non riconducibile all'esercizio della

giurisdizione come funzione di tutela giurisdizionale.

Ma allo stesso principio si inspira la recisa affermazione,

contenuta nella sentenza di questa Corte n. 289 del 1974 e nelle

recenti ordinanze (nn. 244, 245, 246 del 1988), tutte pronunciate su

conflitti di attribuzione sollevati contro lo Stato in relazione a

provvedimenti del giudice amministrativo, che il conflitto è

ammissibile solo quando la Regione contesti radicalmente il potere

giurisdizionale che si pretende esercitato.

Tutto ciò, a ben vedere, mostra che l'atto o il comportamento

invasivo denunciabile con l'uno o l'altro tipo di conflitto non può

consistere nella mera sospensione o nel mero annullamento di un atto

amministrativo (si tratta di misure che, se non rientrano, salva

specifica attribuzione da parte della legge, nei poteri del giudice

ordinario, rientrano in quelli del giudice amministrativo, e quindi

sono riconducibili all'esercizio delle attribuzioni del potere

giurisdizionale unitariamente considerato); ma deve concretare

mediante atti non consentiti ad alcun giudice una interferenza

nell'azione amministrativa idonea a condizionare l'attribuzione che

in quell'azione si esprime e si svolge.

Orbene, nel caso la ricorrente lamenta che il Pretore abbia

sospeso l'esecuzione di un atto amministrativo. Lamenta, cioè,

l'esercizio da parte del giudice ordinario di un potere spettante - e

la Regione non lo disconosce - al giudice amministrativo: esercizio

che era stato separatamente postulato davanti al TAR e che il Pretore

si è limitato a porre in essere in via interinale, e cioè fino alla

decisione da parte del TAR sulla istanza di sospensione.

In tal modo non è prospettato il compimento da parte del giudice

di un atto assolutamente non riconducibile all'esercizio di

attribuzioni proprie del potere giurisdizionale. È prospettato,

invece, con riferimento al contenuto dell'atto impugnato, un mero

errore di giudizio, per avere il giudice ritenuto configurabile un

autonomo diritto alla tutela cautelare interinale non riconosciuto

come tale dalla legge, o una carenza di giurisdizione del giudice

ordinario nei confronti del giudice amministrativo, per avere il

primo somministrato una tutela cautelare rientrante nei poteri del

secondo, da ritenere investito di giurisdizione sul merito in

relazione alla non configurabilità della situazione dedotta come

diritto soggettivo.

In relazione a tale (alternativa) prospettazione il conflitto di

attribuzione sollevato è inammissibile.