Sentenza n. 98/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, lettera p)

della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale) e dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992,

n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) come modificato

dall'art. 6 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517 (Modificazioni al

d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della disciplina in

materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421), promosso con ordinanza emessa il 28 marzo 1996 dal tribunale

amministrativo regionale per il Veneto sui ricorsi riuniti proposti

dal comune di Arzergrande ed altri contro la regione Veneto ed altre

iscritta al n. 737 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale,

dell'anno 1996;

Visti gli atti di costituzione del comune di Arzergrande, del

comune di Campodarsego, del comune di Venezia e dell'azienda ULSS n.

14 della regione Veneto nonché l'atto di intervento del Presidente

del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 1997 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per i comuni di Arzergrande e di

Campodarsego, Maria Maddalena Morino per il comune di Venezia, Luigi

Manzi per l'azienda ULSS n. 14 della regione Veneto e l'avvocato

dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di più giudizi riuniti - promossi da alcuni comuni

per l'annullamento di talune delibere della Giunta regionale del

Veneto, con le quali erano stati trasferiti alle Unità sanitarie

locali, oltreché i beni divenuti comunali, con vincolo di

destinazione alle USL, a seguito della soppressione degli enti

mutualistici ed ospedalieri, anche i beni mobili e immobili, già di

proprietà comunale, privi del medesimo vincolo ma di fatto

utilizzati a fini di igiene pubblica e di sanità - il tribunale

amministrativo regionale del Veneto con ordinanza del 28 marzo 1996

ha sollevato, in riferimento agli artt. 32 e 97 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, lettera p),

della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la

razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di

sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza

territoriale) e dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.

502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come sostituito

dall'art. 6 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517 (Modificazioni al

d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della disciplina in

materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421), "nella parte in cui non prevedono - previa conferenza di

servizi, da attivarsi a cura della regione - una disciplina di

trasferimento alle Unità sanitarie locali dei beni già di

proprietà comunale ed utilizzati a fini di igiene pubblica e di

sanità ancor prima dell'entrata in vigore della legge 23 dicembre

1978, n. 833".

Il giudice rimettente ricorda che, dall'art. 10 della legge 23

dicembre 1978, n. 833 sul servizio sanitario nazionale, la unità

sanitaria locale veniva indicata quale "modulo organizzatorio" di

funzioni attribuite ai comuni, in cui confluivano presidii, uffici e

servizi di varie amministrazioni disciolte (enti ospedalieri, casse

ed enti mutualistici, consorzi sanitari) o non più di pertinenza

degli enti originari (servizi di assistenza psichiatrica svolti dalle

province), e che, non potendosi configurare una capacità

patrimoniale propria di detto "modulo", in quanto privo di

soggettività giuridica, era stato previsto il trasferimento al

patrimonio dei comuni, con vincolo di destinazione alle stesse unità

sanitarie locali, dei beni mobili, immobili e delle attrezzature: a)

prevalentemente destinati ai servizi sanitari ed appartenenti agli

enti mutualistici, casse mutue e gestioni sanitarie soppresse (art.

65, primo comma, della legge n. 833 del 1978); b) appartenenti alle

province o a consorzi di enti locali e destinati ai servizi

igienico-sanitari (art. 66, primo comma, lettera a) della legge n.

833); c) nonché di quelli degli enti ospedalieri, degli ospedali

psichiatrici e neuropsichiatrici e dei centri di igiene mentale,

dipendenti dalle province o dai consorzi delle stesse o dalle IPAB, e

di quelli degli istituti di prevenzione e cura e dei presidii

sanitari extraospedalieri dipendenti dalle province o da consorzi di

enti locali (art. 66, primo comma, lettera b)). Nessun

"trasferimento", invece, veniva all'epoca prefigurato per i beni

originariamente di proprietà comunale e adibiti ai servizi

igienico-sanitari.

Successivamente la legge 23 ottobre 1992, n. 421, nel conferire al

Governo la delega per la razionalizzazione e la revisione delle

discipline in materia di sanità, ha previsto (art. 1, direttiva d)),

che siano fissati "i principi organizzativi delle USL come aziende

infraregionali con personalità giuridica, articolate secondo i

principi della legge 8 giugno 1990, n. 142", e, in ottemperanza a

tale direttiva, l'USL è stata definita, in un primo tempo (d.lgs.

30 dicembre 1992, n. 502 - art. 3, comma 1), come "azienda" che "si

configura come ente strumentale della regione, dotato di personalità

giuridica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale,

contabile, gestionale e tecnica", e poi, per effetto delle modifiche

introdotte dall'art. 4 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, sempre

come "azienda", ma non più ente strumentale della regione, ferme per

il resto la personalità giuridica pubblica e le diverse specie di

autonomia (amministrativa, contabile, ecc.).

Nell'ordinanza si afferma che, nonostante che in questo nuovo

contesto legislativo non sussistano ostacoli affinché il nuovo ente

sia dotato di un proprio patrimonio ed anzi il termine di "azienda"

sembri avvalorare la considerazione delle esigenze "patrimoniali"

intese come prima garanzia della effettività delle prestazioni

sanitarie, la direttiva p) dell'art. 1 della legge delega n. 421 -

nel prevedere il trasferimento, in favore delle neo-istituite aziende

sanitarie, limitato ai soli beni delle cessate amministrazioni

ospedaliere e mutualistiche, già trasferiti al patrimonio comunale

con vincolo di destinazione alle USL - non avrebbe considerato la

sorte dei beni comunali che, prima della legge n. 833 del 1978, erano

già destinati a servizi sanitari e di igiene, e che proprio in

ragione di ciò non erano stati assoggettati alla disciplina

vincolistica in favore delle USL, disposta dall'art. 66 della legge

n. 833 del 1978.

Parimenti sarebbe avvenuto per effetto della norma delegata (art.

5, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 502 del 1992, come

sostituito dall'art. 6 del decreto legislativo n. 517 del 1993), la

quale peraltro avrebbe anche ecceduto dai limiti della direttiva

della delega, perché non si è limitata a circoscrivere il

trasferimento ai beni dei disciolti enti ospedalieri e mutualistici

contemplati dall'art. 65, primo comma, della legge n. 833 del 1978,

ma lo ha esteso a tutti i beni facenti parte del patrimonio comunale

con vincolo di destinazione alle USL.

Pur con tale estensione, l'assetto della materia che ne è derivato

non sarebbe, ad avviso del giudice rimettente, conforme al dettato

costituzionale, perché non consentirebbe l'effettiva costituzione

dell'"azienda" e cioè del complesso di beni atto a garantire

l'effettiva autonomia patrimoniale del nuovo ente. Sarebbe perciò

violato l'art. 97 Cost., che prescrive il buon andamento dell'azione

amministrativa, perché si priverebbe il nuovo soggetto del diritto

di proprietà su alcuni dei beni che comunque erano assoggettati a

uno specifico vincolo di destinazione a garanzia dell'effettività

delle prestazioni sanitarie e quindi della tutela della salute, che,

a sua volta, l'art. 32 della Costituzione considera un "fondamentale

diritto dell'individuo e interesse della collettività".

Ne deriverebbe l'illegittimità della "mancata previsione,

nell'ambito della norma delegante - e, quindi, nella sua attuale

formulazione, anche della norma delegata - di una disciplina relativa

al trasferimento dei beni di proprietà comunale, non resi oggetto di

vincolo di destinazione a favore delle USL ai sensi dell'art. 65 o

dell'art. 66 della legge n. 833 del 1978, in quanto già utilizzati

dal comune stesso a fini di sanità e di igiene pubblica nell'assetto

ordinamentale antecedente a tale legge di riforma". E poiché

l'accertamento dell'effettiva utilizzazione a quei fini deve avvenire

caso per caso, nell'ordinanza di rimessione si sostiene che la

invocata disciplina di trasferimento dovrebbe informarsi al criterio

di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni, secondo il

modello collaudato della conferenza dei servizi, ideato per

contemperare i diversi interessi pubblici coinvolti e disciplinato

dall'art. 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241. La norma di delega e

la norma delegata, pertanto, dovrebbero prefigurare un procedimento

nel quale la regione, previa conferenza di servizi indetta con l'USL

e i comuni interessati, determini i beni del patrimonio comunale che

devono essere trasferiti alla USL e quelli che invece rimangono di

proprietà delle amministrazioni comunali.

Quanto alla rilevanza delle questioni, il giudice a quo la ritiene

"indubitabile, trattandosi delle norme in base alle quali è stato...

disposto il contestato trasferimento in proprietà".

2. - Si sono costituiti dinanzi a questa Corte i comuni, ricorrenti

nei giudizi principali, per sostenere l'infondatezza delle questioni

di legittimità costituzionale sollevate, nonché l'azienda USL n.

14 di Chioggia per aderire invece alle motivazioni dell'ordinanza di

rimessione. È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, per contrastare

l'accoglimento delle questioni, riservandosi di illustrare i motivi

di inammissibilità o di infondatezza delle dedotte censure.

3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato

ha depositato una memoria, nella quale illustra la inammissibilità,

sotto più profili, delle proposte questioni di legittimità

costituzionale.

In primo luogo, il tribunale amministrativo regionale sarebbe, nei

giudizi a quibus privo di giurisdizione, dal momento che i

provvedimenti regionali in quella sede impugnati non avrebbero

efficacia costitutiva, ma semplicemente dichiarativa o ricognitiva di

un trasferimento di beni avvenuto ope legis sicché la posizione

soggettiva degli enti interessati sarebbe di diritto soggettivo e non

di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice

ordinario e non di quello amministrativo a conoscere delle relative

controversie.

In secondo luogo, nei giudizi principali i comuni hanno chiesto al

tribunale amministrativo regionale l'annullamento delle delibere

regionali che, in difformità dalla legge, hanno compreso nel

trasferimento alle USL anche i beni che erano di proprietà comunale

prima della riforma sanitaria e non erano stati assoggettati al

vincolo di destinazione alle USL. La domanda quindi tende ad ottenere

l'accertamento circa l'esclusione di tali beni dal disposto dell'art.

6 del decreto legislativo n. 517 del 1993. In subordine, gli stessi

comuni, in caso di ritenuta inclusione di quei beni nella previsione

legislativa, hanno eccepito l'illegittimità costituzionale del

menzionato art. 6 per violazione degli artt. 76 e 42 della

Costituzione.

Il tribunale amministrativo regionale avrebbe invece rovesciato il

thema decidendum e la posizione processuale delle parti, perché

l'oggetto del giudizio non sarebbe più la declaratoria

dell'illegittimità delle delibere regionali perché non conformi

alla legge, "ma la declaratoria della legittimità delle stesse

perché conformi ad una regola non presente nella legge, anzi che

sarebbe tacitamente esclusa dalla stessa, regola che dovrebbe

risultare dopo la declaratoria di incostituzionalità di detta

esclusione". Ma il tribunale amministrativo regionale non potrebbe

emettere una sentenza di tale contenuto, perché violerebbe l'art.

112 cod. proc. civ. Ne deriva l'irrilevanza della questione, per

l'inutilità della pronunzia richiesta a questa Corte.

In terzo luogo, l'inammissibilità delle questioni deriverebbe dal

fatto che, per il tribunale amministrativo regionale, al vuoto

legislativo conseguente alla pronuncia di incostituzionalità

dovrebbe ovviarsi con un procedimento con il quale, previa conferenza

di servizi con le USL e i comuni interessati, la regione determini i

beni del patrimonio comunale da trasferire alle USL e quelli da

mantenere in proprietà dei comuni stessi. Ma in tal modo si

invaderebbe la sfera riservata alla discrezionalità del legislatore,

in ordine alle scelte possibili per soddisfare le evidenziate

esigenze pubbliche.

Nel merito, la difesa dello Stato sostiene la infondatezza delle

questioni, offrendo delle norme impugnate una interpretazione

sistematica in grado di superare i denunciati dubbi di legittimità

costituzionale. L'art. 6 del decreto legislativo n. 517 del 1993,

nell'indicare quale oggetto del trasferimento "tutti i beni, compresi

quelli da reddito, e le attrezzature che... fanno parte del

patrimonio dei comuni o delle province con vincolo di destinazione

alle USL", si riferisce anche ai beni dei comuni affidati in gestione

alle USL ai sensi del terzo comma dell'art. 66 della legge n. 833 del

1978. Poiché, infatti, le USL erano all'epoca le strutture operative

del comune, non v'era bisogno dell'imposizione di un vincolo

specifico di destinazione nel momento in cui venivano loro affidati

beni di proprietà del comune e già destinati a compiti di igiene e

sanità.

Mentre, quindi, per i beni di provenienza esterna (casse mutue,

ospedali, ecc....) era necessario, per evitare la confusione con

altri beni del comune, l'esplicito vincolo di destinazione alle

funzioni sanitarie e quindi alle USL che esercitavano, da allora in

avanti, quelle funzioni, per i beni già di proprietà comunale un

espresso vincolo di destinazione non appariva necessario, in quanto

di fatto già attribuito dai comuni attraverso l'affidamento alle

medesime USL della gestione di quei beni.

In questo senso il riferimento al "vincolo di destinazione alle

unità sanitarie locali", contenuto nella norma delegata pur se non

richiesto da nessuna disposizione della legge delega, deve intendersi

come effettiva destinazione di tutti quei beni, in atto al momento

dell'entrata in vigore del decreto legislativo, alle esigenze del

servizio sanitario nazionale.

Né sarebbe giustificabile altra interpretazione, diretta a

distinguere i beni da trasferire in ragione della loro diversa

provenienza, perché ciò contrasterebbe anche con il principio

desumibile dall'art. 5 del decreto legislativo n. 502 del 1992 che è

quello di dotare le nuove "aziende-persone giuridiche" del patrimonio

e dei mezzi necessari per l'assolvimento delle funzioni pubbliche ad

esse attribuite.

4. - Anche alcuni dei comuni, costituiti nel presente giudizio,

hanno presentato memorie per sostenere l'inammissibilità o,

comunque, l'infondatezza delle censure sollevate dal tribunale

amministrativo regionale del Veneto.

4.1. - In particolare il comune di Campodarsego ha evidenziato che,

contrariamente a quanto afferma l'ordinanza, la norma di delega posta

dall'art. 1, lettera p), della legge n. 421 del 1992, al di là del

suo dettato testuale, è certamente riferita a tutti i beni di cui

agli artt. 65 e 66 della legge n. 833 del 1978, comprendendo, quindi,

"tutti quei beni formalmente "intestati" ai comuni, ma con vincolo

di destinazione alle USL, in quanto provenienti da quei soggetti (in

primis, enti ospedalieri e mutualistici) che in precedenza gestivano

i servizi sanitari". Quindi, correttamente l'art. 5 del decreto

legislativo n. 502 del 1992, come rileva anche il giudice a quo, ha

previsto il trasferimento dei soli beni già sottoposti a vincolo di

destinazione alle USL (ai sensi dei citati artt. 65 e 66 della legge

n. 833 del 1978), mentre non ha ricompreso i beni, pure utilizzati a

fini igienico-sanitari, che erano già di proprietà comunale prima

dell'entrata in vigore della legge n. 833 del 1978; beni che "possono

anche essere stati affidati alla gestione delle USL ai sensi

dell'art. 66, terzo comma, della legge n. 833 e dell'art. 37,

secondo comma, della legge regionale 25 ottobre 1979, n. 78". Non

sussiste, quindi, eccesso di delega: sia la norma di delega sia

quella delegata prevedono il trasferimento alle nuove USL di tutti e

soli i beni in precedenza trasferiti ai comuni ex artt. 65 e 66 della

legge n. 833; al contrario, vi sarebbe eccesso di delega se la norma

delegata fosse intesa nel senso del trasferimento anche dei beni

comunali non vincolati, ma utilizzati per generiche finalità

igienico-sanitarie.

Piuttosto è da rilevare che le censure formulate nell'ordinanza di

rimessione attengono al merito, e non alla legittimità

costituzionale, delle norme in esame, "non essendo dato di capire per

quale ragione le norme sul trasferimento dei beni, solo perché ne

escludono una porzione (invero assai limitata), dovrebbero essere

pregiudizievoli per la "qualità totale" dell'azione amministrativa

e per "l'effettività della stessa tutela della salute" ". Oltre

cheinammissibile, la questione sarebbe anche infondata, non essendovi

ragione per ritenere che la sufficienza delle risorse patrimoniali

delle nuove USL debba coincidere con il necessario trasferimento ad

esse della totalità dei beni comunali utilizzati, magari solo

transitoriamente, a fini igienico-sanitari, ma mai assoggettati a

vincolo di destinazione. Al contrario, se il legislatore avesse

disposto il trasferimento anche di questi beni, sarebbe incorso nella

violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, nonché

dell'autonomia, anche patrimoniale, dei comuni (artt. 3, 97, 5 e 128

Cost.), penalizzando proprio quegli enti che, spontaneamente,

avessero destinato propri beni al servizio delle esigenze

igienico-sanitarie della collettività. Quanto a taluni aspetti

procedimentali, si osserva che la disciplina dell'art. 5 del decreto

legislativo n. 502 del 1992 non impone affatto un "rigido

automatismo" nel trasferimento dei beni alle USL, non discendendo

dalla legge alcun effetto traslativo della proprietà dei beni

stessi: i provvedimenti della regione hanno quindi natura

costitutiva, incidendo autoritativamente sul diritto di proprietà

dei comuni. Essi, pertanto, devono essere impugnati solo di fronte al

giudice amministrativo: da ciò la rilevanza della questione. Nella

memoria si sostiene, infine, che la opportunità di un'intesa tra le

amministrazioni interessate, delineata dal giudice a quo, mentre non

verrebbe in rilievo per i beni non vincolati, il cui trasferimento

dovrebbe essere radicalmente escluso, si porrebbe invece proprio per

il trasferimento di beni già vincolati ex artt. 65 e 66 della legge

n. 833 del 1978, in relazione ai quali la sollevata questione

dovrebbe essere accolta.

4.2. - Il comune di Venezia, nella sua memoria, ha rilevato che

l'azienda USL, per definirsi tale, non deve essere proprietaria di

tutti i beni che utilizza a fini sanitari, ben potendo disporre, agli

stessi fini, di immobili di proprietà comunale. D'altra parte, la

categoria degli immobili comunali a destinazione sanitaria, dei quali

si controverte, non è stata "dimenticata" dal legislatore, che,

all'art. 66, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, ne aveva

previsto l'affidamento della gestione alle USL: gestione, destinata a

durare fintantoché duri l'uso, per cui l'azienda sanitaria può

continuare la gestione di tali beni. Gli immobili in contestazione

non sono mai stati assoggettati ad uno specifico vincolo di

destinazione e, se lo fossero stati, le USL "dovrebbero versare

all'ente proprietario il corrispettivo per l'acquisto della

proprietà di detti immobili", mentre, in caso contrario, si

tratterebbero di una forma di esproprio senza indennizzo.

4.3. - Infine il comune di Arzergrande ha informato che la USL n.

14 del Veneto, a favore della quale era stato disposto il

trasferimento di un singolo locale delle scuole elementari del

comune, ha assunto formale impegno, con nota allegata alla memoria,

di non vantare alcun diritto su tale immobile, chiedendo di poter

procedere alla stipulazione di un atto di transazione. Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale del Veneto dubita della

legittimità costituzionale dell'art. 1, lettera p), della legge 23

ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la

revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico

impiego, di previdenza e di finanza territoriale) e dell'art. 5,

comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della

disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23

ottobre 1992, n. 421), come sostituito dall'art. 6 del d.lgs. 7

dicembre 1993, n. 517 (Modificazioni al d.lgs. 30 dicembre 1992, n.

502, recante riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), "nella parte in

cui non prevedono - previa conferenza dei servizi, da attivarsi a

cura della regione - una disciplina di trasferimento alle Unità

sanitarie locali dei beni già di proprietà comunale e utilizzati a

fini di igiene pubblica e di sanità, prima dell'entrata in vigore

della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio

sanitario nazionale)".

Ad avviso dei giudice rimettente, da tale mancata disciplina, in

vista del trasferimento dei beni suddetti ai patrimonio delle Unità

sanitarie locali, deriva la violazione degli artt. 32 e 97 della

Costituzione, in quanto essa pregiudicherebbe negativamente la tutela

della salute e il buon andamento della pubblica amministrazione,

l'una e l'altro dipendendo dalla dotazione patrimoniale di cui le

unità sanitarie stesse possano disporre.

2. - La difesa del Governo eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità della questione per un triplice ordine di ragioni.

Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, in primo luogo, il

giudice rimettente sarebbe privo di giurisdizione nella causa che ha

dato origine al presente giudizio costituzionale. La posizione

soggettiva fatta valere dai ricorrenti davanti al tribunale

amministrativo sarebbe infatti di diritto soggettivo, stante

l'asserita natura meramente dichiarativa o ricognitiva di un diritto,

e non discrezionale, dell'atto impugnato con il quale il presidente

della regione, a norma dell'art. 5, comma 2, del decreto legislativo

n. 502 del 1992, identifica i beni destinati a essere trasferiti al

patrimonio delle Unità sanitarie locali. Tuttavia, conformemente

alla giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 263 del 1994, 164

del 1993, 439 del 1991, 283 e 102 del 1990, 777 del 1988, 346 del

1987, e ordinanze nn. 348 del 1995 e 274 del 1991), la verifica in

proposito spetterebbe eventualmente a istanze diverse da quella

rappresentata dal giudizio incidentale di legittimità

costituzionale, nel quale la carenza di giurisdizione è rilevabile

esclusivamente quando appaia manifesta, tale cioè da non ammettere

discussione: ciò che non è, nel caso in esame.

In secondo luogo, il giudice rimettente, con la proposta questione

incidentale di costituzionalità, avrebbe rovesciato il thema

decidendum del giudizio innanzi a sé pendente. I comuni ricorrenti

chiedevano l'annullamento del provvedimento regionale in quanto

contrario alla normativa vigente, avendo compreso tra i beni oggetto

di trasferimento anche quelli in contestazione. Il tribunale

amministrativo regionale, con la prospettata questione di

legittimità costituzionale, avrebbe operato in modo di ottenere un

mutamento del quadro normativo, idoneo a respingere i ricorsi. In

disparte la considerazione che non è del tutto pacifico che il

giudice rimettente sollevi la questione al fine di emettere una

pronuncia sfavorevole ai ricorrenti, tuttavia - come ribadito di

recente nella sentenza n. 117 del 1996 - è da osservare che le

questioni incidentali di legittimità costituzionale sono ammissibili

non soltanto quando siano preordinate all'accoglimento della pretesa

fatta valere innanzi al giudice rimettente. Il "senso" degli

ipotetici effetti che potrebbero derivare per le parti in causa da

una pronuncia sulla costituzionalità della legge è totalmente

ininfluente sull'ammissibilità della questione di legittimità

costituzionale, ammissibilità che dipende invece dall'applicabilità

della norma impugnata nel processo d'origine e quindi dalla capacità

della decisione della Corte di determinare effetti sul giudizio

principale.

Infine, la pronuncia auspicata dal tribunale rimettente avrebbe un

contenuto additivo tale da assumere i caratteri di una vera e propria

innovazione legislativa, estranea all'ambito dei poteri propri del

giudice delle leggi. Questo rilievo, tuttavia, avendo riguardo, nel

caso in esame, a un esito dello scrutinio di costituzionalità

eventuale, non impedisce che la questione sia trattata nel merito.

3. - La questione è infondata.

3.1. - La legge 23 dicembre 1978, n. 833, nell'ambito del Servizio

sanitario nazionale, aveva istituito le Unità sanitarie locali quali

strutture organizzative di funzioni comunali, prive di personalità

giuridica e quindi di patrimonio proprio (artt. 10 e 13 della legge

suddetta). In tali unità sanitarie sono venute a confluire le

funzioni in materia di igiene e sanità precedentemente svolte da una

serie di amministrazioni, alcune delle quali disciolte dalla legge

(enti ospedalieri, casse ed enti mutualistici, consorzi sanitari),

altre (come le province) private delle loro precedenti funzioni in

materia. I beni mobili e immobili e le attrezzature di tali

soggetti, non potendo essere intestati alle unità sanitarie locali,

data la loro configurazione giuridica dell'epoca, sono stati

trasferiti al patrimonio dei comuni, con vincolo di destinazione alle

Unità sanitarie medesime (artt. 65 e 66 della legge n. 833 del

1978). Poiché poi anche i comuni esercitavano funzioni in materia

igienico-sanitaria e dunque esistevano beni destinati all'esercizio

di queste già ricompresi nel patrimonio comunale, il terzo comma

dell'art. 66 ne ha previsto l'affidamento alla gestione delle Unità

sanitarie locali.

In questo duplice modo - il vincolo di destinazione e l'affidamento

in gestione - le Unità sanitarie venivano a disporre, per le loro

finalità istituzionali, di beni patrimoniali intestati ai comuni,

titolari delle funzioni.

Con la legge 23 ottobre 1992, n. 421 (art. 1, lettera d)) e con il

d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (art. 3, comma 1), le Unità

sanitarie locali sono venute a differenziarsi giuridicamente

dall'organizzazione dei comuni, essendo state configurate come

aziende dotate di personalità giuridica pubblica, nonché di

autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile,

gestionale e tecnica. A tale nuova definizione seguiva la necessità

della costituzione di un patrimonio di cui esse assumessero la

titolarità.

A questo fine, gli impugnati artt. 1, lettera p) della legge n.

421 e 5 del decreto legislativo n. 502 del 1992 (quest'ultimo nel

testo vigente a seguito delle modifiche apportate dal decreto

legislativo n. 517 del 1993) hanno previsto il trasferimento alle

aziende - il primo - del patrimonio mobiliare e immobiliare, già di

proprietà dei disciolti enti ospedalieri e mutualistici, che alla

data di entrata in vigore della legge facesse parte del patrimonio

dei comuni e - il secondo - di tutti i beni mobili, immobili, ivi

compresi quelli da reddito, e le attrezzature che, alla data di

entrata in vigore del decreto, fossero compresi nel patrimonio dei

comuni e delle province con vincolo di destinazione alle Unità

sanitarie locali. Le disposizioni richiamate lasciano, invece, fuori

dal trasferimento i beni di cui all'art. 66, terzo comma, della legge

n. 833 del 1978, beni appartenenti al patrimonio comunale

anteriormente alla legge istitutiva delle unità sanitarie locali e a

queste affidati in "gestione" dai comuni.

3.2. - L'anzidetto mancato trasferimento da un patrimonio

all'altro dei beni da ultimo indicati è considerato dal giudice

rimettente lesivo degli artt. 97 e 32 della Costituzione. Ma già a

prima vista appare che tra i contenuti dei parametri invocati (il

buon andamento della pubblica amministrazione e il diritto alla

salute) e il contenuto delle norme impugnate (la consistenza del

patrimonio delle Unità sanitarie) esiste un'incolmabile distanza che

impedisce di trarre dai primi conseguenze dirette e

costituzionalmente necessarie rispetto al secondo. Per quanto molto i

principi della Costituzione siano in grado di esprimere per mezzo

dell'interpretazione, in nessun modo si potrebbe dire che la

dotazione patrimoniale di un ente pubblico sia già implicitamente

contenuta nella Costituzione e possa dunque essere determinata

interpretativamente.

I dubbi di costituzionalità sulla normativa impugnata non hanno

dunque ragion d'essere, tanto più se si considera che, secondo

giurisprudenza, il sopra menzionato art. 66, terzo comma, della legge

n. 833 del 1978 è tuttora vigente. Cosicché, allo stato,

l'alternativa che il giudice rimettente implicitamente pone non è

tra l'appartenenza dei beni contestati al patrimonio delle Unità

sanitarie e l'impossibilità di utilizzazione da parte delle stesse

per i loro fini istituzionali. L'alternativa sarebbe infatti solo

quella tra l'ascrizione dei beni contestati a uno o all'altro

patrimonio, ferma restandone la gestione da parte delle Unità

sanitarie affidatarie.