Sentenza n. 98/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 del d.P.R.

26 aprile 1957, n. 818 (norme di attuazione e di coordinamento della

legge 4 aprile 1952, n. 218, in materia di pensioni dell'assicurazione

obbligatoria per l'invalidità e la vecchiaia), promosso con ordinanza

emessa il 23 giugno 1969 dal tribunale di Piacenza nel procedimento

civile vertente tra Guasconi Giovanni e l'Istituto nazionale della

previdenza sociale, iscritta al n. 344 del registro ordinanze 1969 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.269 del 22

ottobre 1969.

Visti gli atti di costituzione di Guasconi Giovanni e d'intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1971 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi l'avv. Franco Agostini, per il Guasconi, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Cesare Soprano, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Guasconi Giovanni, dopo aver ottenuto, dal 1 maggio 1961, la

pensione di invalidità con la consegna del relativo libretto, avanzò

domanda, nel febbraio 1966, di riconoscimento dei contributi figurativi

relativi al servizio militare prestato negli anni 1941-1945 con

interruzione dell'attività lavorativa.

L'Istituto nazionale della previdenza sociale, in accoglimento

della richiesta, effettuò la rivalutazione della pensione come sopra

attribuita, a far tempo dal primo giorno del mese successivo a quello

in cui era stata avanzata la richiesta, cioè dal marzo 1966, a mente

dell'art. 22 d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818, il quale dispone appunto

che, qualora, come nella specie, sia richiesto il riconoscimento di

contributi figurativi dopo la consegna del libretto di pensione

all'interessato, o vengano presentate tessere assicurative o versati

contributi dopo tale termine, la pensione viene riliquidata, ma

l'eventuale aumento decorre dal primo giorno del mese successivo a

quello in cui si è verificato "il tardivo adempimento".

Il Guasconi allora ha convenuto l'INPS avanti al tribunale di

Piacenza per ottenere la retrodatazione della detta rivalutazione al 1

maggio 1961 e l'Istituto, nel resistere alla domanda, ha fatto richiamo

alla disposizione sopra menzionata.

Il tribunale, su conforme richiesta dell'attore, con ordinanza 23

giugno 1969, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

della ripetuta norma, sotto il profilo della violazione dell'art. 76

della Costituzione, per eccesso dai limiti della delega di cui all'art.

37 della legge 4 aprile 1952, n. 218. Il tribunale osserva al riguardo

che, se in nessuna delle leggi concernenti l'accreditamento dei

contributi figurativi vi sono disposizioni espresse che prescrivano la

rivalutazione della pensione dalla data di decorrenza della medesima,

tuttavia non vi sono neppure disposizioni nel senso limitativo di

quella impugnata, mentre anzi gli artt. 56 della legge 4 ottobre 1935,

n. 1827, e 4 della legge 4 aprile 1952, n. 218, deporrebbero a favore

del primo criterio dovendosi ritenere, in base ad essi, che

l'accreditamento dei contributi figurativi e la relativa rivalutazione

della pensione hanno effetto dalla data del pensionamento.

Questo convincimento sarebbe rafforzato dalla legge 18 marzo 1968,

n. 238, e dal successivo decreto presidenziale delegato 27 aprile 1968,

n. 488, con cui si stabilisce espressamente il principio della

rivalutazione "ex tunc" della pensione, anche nel caso di contribuzioni

figurative fatte valere dopo la consegna del certificato di pensione.

La norma impugnata, pertanto, conterrebbe una disciplina del tutto

nuova che non potrebbe qualificarsi né di attuazione né di

coordinamento con le precedenti disposizioni, ed andrebbe pertanto

oltre i limiti fissati con la citata legge di delegazione.

Il Guasconi inizialmente rappresentato e difeso dagli avvocati

Felice Trabacchi e Manlio Donati si è ritualmente costituito avanti a

questa Corte, sostituendo poi l'avv. Franco Agostini all'avv. Donati,

deceduto.

La difesa richiama sia l'art. 56 della citata legge n. 1827 del

1935, il quale dispone che i periodi di contribuzione figurativa "siano

computati utili" "su richiesta dell'interessato", agli effetti della

pensione, sia l'art. 4 della legge 4 aprile 1952, n. 218, che aggiunge

altri periodi di contribuzione figurativa a quelli ammessi in

precedenza, ed il cui computo dovrebbe avvenire d'ufficio,

indipendentemente dalla richiesta dell'interessato.

Dalla interpretazione di queste norme dovrebbe trarsi la

conclusione che l'accertamento dei periodi di contribuzione figurativa

e la rivalutazione della pensione che ne consegue hanno, per legge,

effetto dalla data del pensionamento e la norma impugnata esorbiterebbe

quindi dalla delega, perché subordinerebbe all'adempimento della

formalità della domanda la effettiva decorrenza del beneficio.

Si è anche tempestivamente costituito il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, che, nelle proprie difese, contesta la fondatezza della

questione.

Osserva infatti l'Avvocatura che la fissazione della data di

decorrenza di cui alla norma impugnata sarebbe da considerare in

aderenza con i principi generali del diritto e con quelli particolari

relativi alle liquidazioni delle pensioni INPS. Invero la scelta di una

decorrenza successiva alla domanda si fonderebbe sulla imputabilità al

suo titolare del ritardo nel far valere un diritto, cioè su un

principio universalmente riconosciuto in materia negoziale, e comunque

l'avere fissato la detta decorrenza al primo giorno del mese successivo

a quello in cui si è verificato il tardivo adempimento risponderebbe a

criteri già adottati in precedenti disposizioni in materia. Invero,

l'art. 93 della legge 4 ottobre 1935, n. 1827, stabilirebbe appunto

tale decorrenza per le pensioni liquidate in base a versamenti

facoltativi; l'art. 64 della stessa legge sancirebbe eguale principio

in materia di liquidazione anticipata della pensione, e l'art. 2 della

legge delega riaffermerebbe il riconoscimento del diritto alla pensione

dal primo giorno del mese successivo a quello nel quale è stata

presentata la domanda.

Né potrebbero condividersi le avverse illazioni relative all'art.

56 della legge n. 1827 del 1935 ed all'art. 4 della legge n. 218 del

1952.

La prima norma, invero, si limiterebbe a stabilire quali siano i

periodi utili ai fini del diritto alla pensione o della misura di

questa senza alcun cenno alla decorrenza del relativo beneficio, e la

seconda non farebbe che estendere i criteri dell'art. 56 citato anche

ai periodi di disoccupazione e di degenza sanatoriale, non considerati

in precedenza. Ciò senza pregiudicare in alcun modo la questione

della decorrenza del beneficio in caso di tardiva domanda, e postulando

anzi, con tale silenzio, la necessità del completamento, appunto

effettuato con la norma impugnata, in piena aderenza con la delega di

cui all'art. 37 della legge 1952, comprensiva del coordinamento con i

principi generali del diritto e con le particolari norme specifiche in

materia, e quindi della facoltà di eliminare le lacune contenute in

precedenti disposizioni.

Infine nessun argomento a favore delle tesi della illegittimità

potrebbe trarsi dalla nuova e contraria disciplina di cui alla legge

del 18 marzo 1968, n.238, e del relativo regolamento, poiché, anzi,

con ciò si dimostrerebbe che solo una nuova regolamentazione della

materia poteva sancire l'adozione del principio opposto a quello

precedente.

Chiede pertanto che la questione sia dichiarata infondata.

La difesa del Guasconi ha depositato nei termini una memoria

illustrativa con cui confuta le ragioni svolte nelle deduzioni

dell'Avvocatura ed insiste per la dichiarazione di illegittimità della

norma impugnata.

Sostanzialmente si osserva nella memoria che l'accreditamento di

ufficio dei contributi figurativi per disoccupazione e ricovero in

sanatorio di cui al citato art. 4 della legge 4 aprile 1952, n. 218,

escluderebbe l'applicabilità, in questi casi, del principio di

imputabilità all'avente diritto del ritardo nel farlo valere, dato che

si tratterebbe, in ipotesi, di un ritardo ascrivibile all'Istituto

previdenziale, e non all'interessato.

Tale principio, d'altra parte, non sarebbe comunque applicabile

nella specie perché, secondo la difesa, si finirebbe col confondere

l'esercizio di un diritto con il suo contenuto, ivi compresa, nel caso

delle prestazioni economiche periodiche in esame, la relativa

decorrenza, dovendosi riconoscere che in base al sistema previdenziale,

e segnatamente alla espressa disposizione dell'art. 72 r.d.l. 4 ottobre

1935, n. 1827, il diritto alla pensione sarebbe unitariamente collegato

al verificarsi dell'evento-rischio oggetto dell'assicurazione sociale,

esclusa quindi ogni autonomia del diritto stesso in relazione alla

quota della prestazione relativa ai contributi figurativi. La modifica

di cui all'art.2 della legge 4 aprile 1952, n. 218, che introdusse il

collegamento della decorrenza della pensione di vecchiaia alla

presentazione della domanda, in vista della nuova possibilità

attribuita all'interessato di differire il godimento della pensione

stessa, apparirebbe giustificata solo in quanto effetto di una espressa

disposizione di legge e pertanto, in mancanza di ulteriori specifiche

prescrizioni di tal natura, che distinguano dal resto della pensione

quella parte che attiene ai contributi figurativi e ne fissino una

diversa decorrenza, dovrebbe concludersi che i contributi stessi

influiscono sulla misura della pensione con la decorrenza originaria.

Onde l'art. 22 impugnato si porrebbe in contrasto con i principi

dell'ordinamento giuridico previdenziale ed esorbiterebbe quindi dai

limiti della delega. Considerato in diritto :

1. - La questione di costituzionalità è sottoposta alla Corte nei

seguenti termini: se sia conforme all'art. 76 della Costituzione l'art.

22 del d.P.R. 26 aprile 1957, n. 818 (decreto delegato), nella parte in

cui dispone che - qualora, dopo la consegna all'interessato del

libretto di pensione (di invalidità), sia fatta istanza dallo stesso,

al fine di rivalutazione della pensione, per ottenere l'accredito di

contributi cosiddetti figurativi, in relazione a periodo pregresso di

interruzione forzata di attività lavorativa (nel caso, per servizio

militare obbligatorio) - tale riliquidazione debba avvenire con inizio

dell'eventuale aumento dal primo giorno del mese successivo a quello

del "tardivo adempimento" anziché dalla data di decorrenza originaria.

La Corte rileva che l'art. 37 della legge 4 aprile 1952, n. 218

(legge delegante), ha demandato al Presidente della Repubblica di

emanare, mediante decreto, disposizioni di attuazione della legge

stessa e di coordinamento con le norme sulle assicurazioni sociali, il

tutto in conformità dei principi e criteri direttivi, emergenti dal

testo.

Poiché il decreto presidenziale sopra citato, di cui fa parte la

disposizione impugnata, ha avuto, per suo dichiarato oggetto,

l'attuazione ed il coordinamento previsti con la legge del 1952, devesi

esaminare se detta disposizione sia o meno conforme al contenuto ed ai

limiti segnati dalla legge di delega.

2. - La questione non è fondata.

L'ordinanza di rinvio dà atto, anzitutto, che "non esiste alcuna

disposizione di legge precedente al decreto delegato, la quale

stabilisca che la ricostituzione della pensione per accreditamento di

contributi figurativi debba decorrere dalla data di decorrenza della

pensione anziché dal mese successivo a quello della domanda di

ricostituzione". Di seguito, tuttavia, l'ordinanza fa richiamo all'art.

56 del r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827, convertito in legge 6 aprile

1936, n. 1115, come disposizione atta a dimostrare che l'accreditamento

e la rivalutazione debbono decorrere dalla data del pensionamento.

La Corte (a parte la contraddizione tra il primo ed il secondo dei

suindicati richiami, negativo l'uno e positivo l'altro) osserva che

occorre considerare, nel quadro generale del sistema assicurativo e con

riguardo alla assicurazione contro l'invalidità, la parte afferente ai

contributi figurativi, quale risulta dalla legge-delega del 1952 e da

quelle precedenti in materia, di cui detta legge costituisce un

aggiornato ordinamento.

A comporre quel sistema hanno concorso il decreto legge lgt. 21

aprile 1919, n. 603; il r.d.l. 4 ottobre 1935, n. 1827; il r.d.l. 14

aprile 1939, n. 636, sino alla legge citata del 1952.

Da queste norme risulta:

a) che, per ottenere la pensione d'invalidità, con l'utilizzazione

delle somme effettivamente versate a titolo di contribuzione

obbligatoria, si è imposta l'esigenza che l'interessato ne abbia fatto

domanda, condizionando all'adempimento di quest'onere i relativi

effetti, con inizio del loro decorso dal primo giorno del mese

successivo alla domanda stessa, indipendentemente dalla data di

insorgenza della invalidità (articolo 62 r.d.l. n. 1827 del 1935,

confermato per implicito dall'art. 38 della legge del 1952);

b) che, sempre con riguardo all'assicurazione contro la

invalidità, lo stesso collegamento tra presentazione di domanda,

riconoscimento ed attuazione del diritto è stato esteso con criteri

paralleli, alla utilizzazione delle contribuzioni figurative nei casi

di servizio militare, malattia, gravidanza e puerperio (art. 56 citato

r.d.l. n. 1827 del 1935);

c) che, solo per eccezione, l'accredito dei contributi figurativi

è stato riservato alla iniziativa di ufficio, nei casi di

assicurazione contro la disoccupazione involontaria e la degenza in

regime sanatoriale e postsanatoriale (art. 27 r.d.l. n. 636 del 1939 e

art. 4 legge n. 218 del 1952). In tal caso (vedi art. 27 del r.d.l. del

1939) "anche quando i contri buti non siano stati effettivamente

versati ma risultino dovuti, il requisito di contribuzione si intende

verificato". Ciò ha la sua giustificazione nel fatto che è lo stesso

Istituto ad erogare le indennità di disoccupazione e assistenza

sanatoriale e, quindi, è già a conoscenza, senza che occorra la

domanda dell'interessato, dell'evento coperto da contribuzione

figurativa.

3. - Questa situazione normativa, vigente all'emanazione del

decreto delegato, va tenuta presente per giudicare della

costituzionalità, nel caso, dell'esercizio della funzione legislativa

delegata.

Questa Corte, con sentenza n. 34 del 1960, ha dato atto che la

delega contenuta nella legge del 1952 è "quanto mai ampia" e che va

intesa nel senso di escludere dal suo ambito quelle norme successive

che risultino in assoluta antinomia con la legge di delega.

Tale antinomia non si ravvisa nella norma in esame.

Il parallelismo indicato alla lettera b del numero precedente,

comporta che non sia da ritenere difforme dal sistema, che, come la

pensione decorre dal primo giorno del mese successivo a quello di

presentazione della domanda, così la sua rivalutazione, con relativo

aumento (collegata con l'accredito della contribuzione figurativa e

richiesta in separato atto, successivamente al verificarsi dell'evento

cui detta contribuzione si riferisce), decorra, corrispondentemente,

dal primo giorno del mese successivo a quello in cui tale richiesta sia

stata manifestata.

Si mantiene, quindi, nei limiti dell'ampia delega e della prevista

attuazione della stessa, l'aver tenuto conto della successione

cronologica della domanda, qualora questa risulti distanziata, in

misura maggiore o minore, dall'evento.

Data la natura condizionante della domanda, che costituisce, per

l'Istituto di previdenza, l'unica fonte d'informazione, rientra nel

sistema, che ha preceduto il decreto delegato, l'aver affidato alla

volontà d'iniziativa dell'interessato ed alla tempestività della

stessa, il far valere il suo diritto. con le conseguenze suindicate:

conseguenze che derivano anche, nei riflessi dell'Istituto, da

considerazioni di tecnica attuariale e di certezza di rapporti

giuridici.

4. - Poiché la proposta questione di legittimità costituzionale

è circoscritta nei limiti di eccesso di delega rispetto alla legge del

1952, ne rimangono estranei gli sviluppi legislativi posteriori al

decreto delegato del 1957 (legge n. 1338 del 1962 - legge n. 238 del

1968 - d.P.R. n. 488 del 1968 - legge n. 153 del 1969), nella parte in

cui si è ritenuto modificare la situazione normativa in materia per

mutati criteri, valutati ex novo dal legislatore.