Sentenza n. 97/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma primo,

n. 12, legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale),

promosso con ordinanza emessa il 26 febbraio 1990 dal Tribunale di

Roma nel procedimento vertente tra Portoghesi Paolo e Amato Antonio

Filippo ed altri, iscritta al n. 666 del registro ordinanza 1990 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima

serie speciale dell'anno 1990;

Visti gli atti di costituzione di Amato Antonio Filippo, di

Portoghesi Paolo e del Sindaco di Roma, nonché l'atto di intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi gli avvocati Giuseppe Guarino e Sergio Panunzio per

Portoghesi Paolo; Giuseppe Abbamonte e Giulio Correale per Amato

Antonio Filippo; Antonio Delfini per il Sindaco di Roma e l'Avvocato

dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Paolo Portoghesi, eletto

al consiglio comunale di Roma nelle elezioni dell'ottobre 1989,

perché fosse dichiarata l'illegittimità della deliberazione con la

quale era stata dichiarata la sua decadenza della carica in quanto

ineleggibile, perché consigliere comunale in carica di Calcata, in

provincia di Viterbo, l'adito Tribunale di Roma, con ordinanza emessa

il 26 febbraio 1990, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 51, primo comma, della

Costituzione, dell'art. 2, primo comma, n. 12, della l. 23 aprile

1981, n. 154, recante "Norme in materia di ineleggibilità ed

incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli

addetti al Servizio sanitario nazionale", "nella parte in cui prevede

come causa di ineleggibilità a consigliere comunale la qualità di

consigliere comunale in carica in altro comune".

L'autorità remittente osserva, in punto di rilevanza, che il

ricorso potrebbe trovare accoglimento solo nel caso in cui fosse

dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma denunciata.

Premesso che l'ineleggibilità è tradizionalmente correlata ad un

triplice ordine di situazioni: 1) quelle idonee ad indurre

un'inopportuna influenza sulla volontà degli elettori; 2) quelle integrate da conflitto di funzioni; 3) quelle comportanti un possibile

conflitto di interessi, il giudice remittente osserva che l'ipotesi

in esame è estranea a quest'ultimo gruppo, mentre il secondo è

costruito dalla legge n. 154 del 1981 come causa di incompatibilità

(art. 4, secondo comma: le cariche di consigliere regionale,

provinciale, comunale e circoscrizionale sono incompatibili

rispettivamente con quelle di consigliere regionale di altra regione,

di consigliere provinciale di altra provincia, di consigliere

circoscrizionale di altra circoscrizione) e che in ogni caso è

consentita (art. 7, secondo comma) la contemporanea candidatura a due

consigli comunali, il che evidenzia come il legislatore abbia inteso

evitare restrizioni al diritto di elettorato passivo.

Ora, ad avviso del giudice a quo, qualora la ratio delle norme

fosse quella di evitare un conflitto di funzioni (secondo gruppo) o

un possibile conflitto di interessi (terzo gruppo), apparirebbe del

tutto irragionevole aver consentito la doppia candidatura e la doppia

elezione allorché le operazioni elettorali siano contemporanee ed

avere, invece, inibito l'una e l'altra allorché ad un consiglio si

sia stati già eletti, con conseguente palese violazione degli artt.

3 e 51 Cost.

Ove, invece, si volesse individuare la ragione giustificativa

della causa di ineleggibilità costituita dalla qualità di

consigliere comunale in carica nella esigenza di evitare la captatio

benevolentiae sugli elettori del consiglio comunale, la norma neppure

si sottrarrebbe al dubbo di incostituzionalità.

Rileva il Tribunale che, sulla scorta della giurisprudenza di

questa Corte - secondo cui le cause di ineleggibilità devono

rigorosamente contenersi entro i limiti di quanto sia ragionevolmente

indispensabile per garantire la soddisfazione delle esigenze di

pubblico interesse cui sono preordinate (sentt. nn. 46 del 1969, 58

del 1972, 5 del 1978), ed ogni limite che il legislatore pone in

ordine ai requisiti di eleggibilità ha carattere di eccezione e va

calibrato con estrema cautela in stretta aderenza ai princìpi

costituzionali (sent. n. 1020 del 1988) -, non pare che un

consigliere comunale in carica possa esercitare sugli elettori di un

altro comune una influenza tale da incidere sulle loro scelte

elettorali al punto da giustificare la prevista ineleggibilità. In

ogni caso, prosegue il giudice a quo, non può influire sulle scelte

elettorali più di un consigliere regionale o provinciale in carica,

anche nelle regioni o province nel cui territorio il comune sia

compreso (con conseguente parziale coincidenza del corpo elettorale),

o più di un membro del Parlamento, un ministro o un sottosegretario,

per nessuno dei quali l'ineleggibilità è prevista.

Tanto evidente è la contraddittorietà, sul punto, della

disciplina in vigore che, conclude il Tribunale di Roma, la

disposizione denunciata non può che essere il risultato di un

difetto di coordinamento, in sede redigente, tra gli artt. 2, 4 e 7

della legge n. 154 del 1981.

2. - Davanti a questa Corte si è costituito Paolo Portoghesi,

ricorrente nel giudizio a quo, concludendo per l'accoglimento della

questione sollevata.

Aderendo alla linea argomentativa dell'ordinanza di rimessione,

nell'atto difensivo si sottolinea come, secondo il fermo indirizzo di

questa Corte, il principio stabilito dall'art. 51 Cost. vuole che

l'eleggibilità sia la regola e l'ineleggibilità l'eccezione,

sicché le cause di ineleggibilità debbono contenersi nei limiti di

quanto sia indispensabile per garantire la autenticità della

competizione elettorale, evitando la possibilità di captatio

benevolentiae e, quindi, di inquinamento delle elezioni.

Quando invece, come nella specie, una causa di ineleggibilità sia

stabilita in modo arbitrario - perché non si può ragionevolmente

ritenere vi sia pericolo per la regolarità delle elezioni e

l'ipotesi non è riconducibile ad un fondamento razionale

obiettivamente riconoscibile - risultano violati i limiti posti dalle

norme costituzionali.

Nel caso in esame, nessuna influenza può avere l'appartenenza al

Consiglio comunale di un comune di 900 abitanti, come Calcata, che è

compreso in altra provincia, per la elezione a consigliere di un

comune con più di tre milioni di abitanti.

La difesa del Portoghesi sottolinea infine l'incongruenza di una

normativa che consente l'eleggibilità al consiglio comunale,

certamente legittima, di ministri in carica - come è avvenuto per

quello delle poste e telecomunicazioni e quello del turismo e

spettacolo al comune di Roma - e non quella del consigliere comunale

di un minuscolo e sconosciuto comune di altra provincia.

3. - Nel giudizio si è altresì costituito Filippo Antonio Amato,

resistente nel giudizio a quo, cui era stato attribuito il seggio, a

seguito della decadenza del Portoghesi, in quanto primo dei non

eletti nella stessa lista, ed ha concluso per la manifesta

infondatezza della questione.

Ad avviso della difesa dell'Amato, la ratio della norma a torto

censurata va rinvenuta nella "potenzialità di conflitti di interessi

fra comuni".

Quanto all'incidenza in fatto delle due situazioni poste a

confronto dal giudice a quo, più che la captatio benevolentiae che

può derivare dall'essere già consigliere in carica, la difesa della

parte privata sottolinea il pericolo che il consigliere in carica

trascuri l'amministrazione del comune cui appartiene per dedicarsi

alla preparazione della elezione in altro comune, ed individua così

lo scopo della norma censurata nel garantire la continuità e la

effettività dell'esercizio della funzione pubblica.

Nell'atto difensivo, poi, si sottolinea che, nell'ipotesi in cui

si espungesse la norma denunciata dal sistema, si consentirebbe la

permanenza di una stessa persona in due consigli comunali qualora non

venisse promossa azione giudiziaria.

La difesa dell'Amato si sofferma infine sul carattere

"sanzionatorio" della dichiarazione di decadenza dalla carica di

consigliere comunale, all'esito di un procedimento garantito, con

riferimento alla tesi, sostenuta dal ricorrente dinanzi al giudice a

quo, secondo cui la mancata partecipazione all'attività del

consiglio comunale di Calcata doveva far ritenere decaduto il

consigliere dalla carica.

4. - Dinanzi a questa Corte si è costituito il Sindaco di Roma,

resistente nel giudizio a quo, quale Presidente del Consiglio

comunale, nella persona di Franco Carraro, chiedendo che la questione

sia dichiarata manifestamente infondata ovvero infondata.

La difesa del Comune di Roma contesta in primo luogo l'iter logico

seguito nell'ordinanza di rimessione, sottolineando come vengono

posti criteri guida, cui tradizionalmente sarebbero legate le ipotesi

di ineleggibilità, non corrispondenti a norme di diritto positivo.

Quanto al contrasto con l'art. 3 Cost., premesso che

"l'irragionevolezza di una norma non è di per sé un elemento che

concreti la sua illegittimità costituzionale", si sottolinea la

disomogeneità delle situazioni assunte a tertium comparationis

rispetto a quella regolata dalla norma denunciata.

In ordine al pericolo della inopportuna influenza che un

consigliere comunale in carica potrebbe esercitare sugli elettori del

secondo consiglio, pericolo escluso dal giudice remittente, ma

ravvisato in qualche misura nell'ipotesi di candidatura ad un

consiglio comunale di un membro del Parlamento, di un ministro o di

un sottosegretario di Stato, o di un consigliere regionale o

provinciale in carica, la difesa del Comune di Roma contesta

l'assunto, rilevando come il consigliere comunale in carica, operando

nello "stesso ambito in cui opera ed opererà il consiglio comunale

per il quale concorre", ha molte più possibilità di influenza degli

altri soggetti cui si è fatto cenno, i quali "non influiscono in

ragione della carica più di quanto non influisca una personalità

della politica o della cultura, anche se non ricopre alcuna carica.

Infine, sulla possibilità di conflitti di interessi, osserva come

essa sussista tra comuni, anche se territorialmente distanti, più

che tra Stato, regione o provincia da una parte, e comune dall'altra.

5. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.

L'Avvocatura, rilevando la peculiarità del caso previsto

dall'art. 2, n. 12, della legge n. 154 del 1981, osserva anzitutto

come la ratio della norma vada ricercata in una pluralità di motivi

che, accanto all'intento di evitare influenze sugli elettori,

comprende anche la finalità di evitare che si determinino conflitti

di interessi o di funzioni, con conseguente compromissione, oltre che

dell'art. 51, degli artt. 48 e 97 Cost., in quanto certamente "non

gioverebbe all'efficienza dell'attività pubblica la coesistenza di

incarichi elettivi in luoghi anche molto distanti ed in situazioni

locali difformi".

In ipotesi, come quella considerata, "potenzialmente

plurioffensive dell'ordinamento costituzionale", prosegue

l'Avvocatura, richiamando anche un'autorevole posizione espressa in

dottrina, "non è possibile in radice un raffronto con altre

situazioni" diversamente disciplinate, "proprio perché si tratta di

posizioni con differenti sfaccettature".

Sottolineata la difformità fra il caso previsto dalla norma

denunciata ed uno dei tertia utilizzati dal giudice a quo (la

candidatura contemporanea in due comuni), viene esclusa la violazione

del principio di eguaglianza e, ricordato che la regola della

generalità del diritto elettorale passivo va contemperata con

principi costituzionali come quello della legalità, imparzialità e

buon andamento della p.a. e come quello dell'autonomia e della

funzionalità degli enti locali, viene esclusa la violazione

dell'art. 51 Cost., affermandosi "la concreta impraticabilità di

plurimi incarichi elettivi in luoghi distanti e in situazioni locali

difformi.

6. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria Paolo

Portoghesi, ricorrente nel giudizio a quo, insistendo per la

fondatezza della questione.

Richiamando i lavori preparatori della legge n. 154 del 1981, la

difesa del Portoghesi rileva come il legislatore abbia inteso

distinguere più rigorosamente tra ineleggibilità ed

incompatibilità, riconducendo alla prima figura le situazioni in

grado di influire sulla competizione elettorale, ed alla seconda

quelle in cui vi è possibilità di creare commistioni o conflitti di

interesse, non mancando poi di osservare come tale distinzione abbia

trovato il conforto della giurisprudenza della Cassazione.

Tutte le ipotesi previste dall'art. 2 sono nel contempo casi di

incompatibilità - in quanto situazioni inconciliabili con le

funzioni connesse al mandato elettorale - e di ineleggibilità,

perché ritenute idonee a determinare anche la captatio benevolentiae

degli elettori, di talché, in relazione ad esse, è possibile

esercitare tanto l'azione di incompatibilità che quella di

ineleggibilità.

Alla luce di quanto detto, però, tale seconda azione è diretta

soltanto a far riconoscere la sussistenza di situazioni idonee ad

influire sul regolare svolgimento dei comizi elettorali e sulla

volontà degli elettori.

Oggetto del giudizio di questa Corte è quindi valutare se "un

consigliere comunale in carica possa esercitare sugli elettori di

altro comune una captatio benevolentiae ovvero indurre negli stessi

un metus potestatis sulle scelte del corpo elettorale da giustificare

la prevista ineleggibilità".

7. - Ha altresì depositato memoria Antonio Filippo Amato

deducendo preliminarmente di aver presentato al Tribunale di Roma,

dopo la rimessione degli atti a questa Corte, un'istanza di revoca

dell'ordinanza, in quanto erano sopravvenuti documenti in forza dei

quali veniva meno la rilevanza della questione di legittimità

costituzionale.

Da certificazione della Commissione elettorale circondariale -

allegata alla memoria - risulta infatti che il Portoghesi non aveva

presentato, per l'elezione per cui è giudizio, l'accettazione della

candidatura, come prescritto dagli artt. 32, commi nono e decimo, e

33, primo comma, lett. c) del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, avendola

invece presentata per l'elezione al consiglio circoscrizionale. Ciò,

ad avviso della difesa del Sindaco, avrebbe fatto venir meno nel

Portoghesi la legittimazione a proporre ricorso avverso la

declaratoria della sua decadenza, per difetto del "presupposto

richiesto per la sua inclusione nelle liste dei candidati".

L'istanza era stata restituita dalla cancelleria del giudice a quo

in quanto l'intero fascicolo di causa era stato rimesso a questa

Corte.

La documentazione prodotta, tuttavia, può nel presente giudizio -

secondo la difesa dell'Amato - condurre ad una pronuncia di

inammissibilità ovvero alla restituzione degli atti all'autorità

remittente per un nuovo esame della questione.

Nel merito, illustrando le eccezioni già svolte, insiste per

l'infondatezza della questione, sottolineando, tra l'altro, come la

limitazione in parola all'eleggibilità ad uno degli enti considerati

dalla norma denunciata è giustificata dalla necessità

dell'effettività della rappresentanza, pregiudicata, per più enti

dello stesso livello, dalla omogeneità della natura dei relativi

impegni di carica.

In altri termini, la norma censurata intende tutelare "l'eguale

diritto di tutte le comunità ad essere rappresentate ed

amministrate".

8. - Ha altresì depositato memoria il Sindaco di Roma,

associandosi in primo luogo all'eccezione di inammissibilità, a

seguito delle produzioni documentali cui si è fatto cenno, formulata

dalla difesa dell'Amato.

In proposito, fa presente che quest'ultimo ha avanzato al

Consiglio comunale di Roma, il 17 maggio 1990, istanza di

annullamento in parte qua della deliberazione consiliare che

dichiarava decaduto il Portoghesi, indicando un nuovo motivo di

nullità della elezione nella mancanza di accettazione della

candidatura, sottolineando l'inammissibilità e l'ininfluenza della

questione di legittimità sollevata.

Nel merito, illustrando ulteriormente i rilievi svolti nella

precedente difesa, anche confrontando la disciplina censurata con

quella previgente, e rilevando, sulla scorta di richiami ai lavori

preparatori, che scopo delle affermate ineleggibilità ed

incompatibilità orizzontali fra cariche analoghe è "favorire un

sempre maggior impegno nell'espletamento del mandato", insiste per la

manifesta infondatezza ovvero infondatezza della questione. Considerato in diritto

1. - Nel giudizio di impugnazione, promosso da un candidato

eletto, contro la deliberazione del Consiglio comunale di Roma, con

la quale non era stata convalidata la sua elezione, è stata

sollevata questione di legittimità, in riferimento agli artt. 3 e 51

della Costituzione, dell'art. 2, primo comma, n. 12 della legge 23

aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed

incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,

comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli

addetti al Servizio sanitario nazionale), vale a dire della norma che

sancisce l'ineleggibilità alla carica di consigliere comunale

(provinciale, regionale) di chi rivesta quella di consigliere

comunale (provinciale, regionale) presso altro Comune (o altra

Provincia o Regione).

2. - Secondo il giudice a quo le ragioni per le quali è sancita

l'ineleggibilità vanno ricondotte a una delle seguenti:

1) possibilità di inquinamento delle scelte elettorali mediante

influenze esercitabili sugli elettori (captatio benevolentiae, metus

potestatis) da parte di candidati già investiti di date cariche o

posizioni privilegiate;

2) possibilità di scorretto esercizio, da parte di candidati

una volta eletti, delle funzioni che essi sono chiamati a svolgere:

a) per conflitto tra funzioni, in ragione della difficoltà materiale

derivante dal contemporaneo esercizio di altre funzioni o attività

da essi svolte anche se in relazione a queste non sia ipotizzabile un

conflitto di interessi; b) per conflitti di interessi, in ragione

della mancata garanzia di imparzialità derivante dal contemporaneo

esercizio di altre funzioni o attività da essi svolte in relazione

alle quali tale conflitto sia invece ipotizzabile.

Secondo il detto giudice, relativamente all'ineleggibilità in

questione le ipotesi di cui al n. 2 sarebbero escluse: quella sub b)

da ciò, che non è configurabile in relazione alla carica elettiva

già coperta un conflitto di interessi; quella sub a) da ciò che

tale ipotesi è costruita come causa di incompatibilità dall'art. 4,

secondo comma, della legge n. 154, e da ciò che l'art. 7, secondo

comma, della stessa legge ammette la contemporanea candidatura a due

consigli comunali. Residuerebbe l'ipotesi sub a). Ma sotto tale

profilo, sempre secondo il giudice a quo, la norma impugnata

apparirebbe irragionevole, non vedendosi come il sospetto di

esercitare indebite influenze sulla volontà degli elettori possa

prender corpo, nel caso di elezioni comunali, a carico di chi già

ricopra la carica di membro di altro consiglio comunale (nel caso di

elezioni provinciali, quella di membro di altro consiglio

provinciale; nel caso di elezioni regionali, quella di membro di

altro consiglio regionale: "ineleggibilità orizzontale") e non anche

a carico di chi ricopra quella di membro di una delle due Camere, o

di Ministro, o di Sottosegretario di Stato o quella di membro di

consiglio provinciale o regionale (nonostante le non minori

possibilità per chi la copre di esercitare influenze sulle scelte

elettorali, tanto più quando si tratti di consiglio della regione o

della provincia nel cui territorio è compreso il Comune della cui

elezione si tratta).

3. - Va disattesa anzitutto l'eccezione di inammissibilità della

questione, - sollevata dal candidato eletto subentrato al candidato

eletto la cui elezione non era stata convalidata - per asserita

mancanza di legittimazione di quest'ultimo ad impugnare il diniego di

convalida promuovendo il giudizio a quo, a causa di asserita mancanza

di accettazione da parte sua della candidatura ai sensi dell'art. 32,

nono comma, n. 2 del Testo Unico delle leggi per la composizione e la

elezione degli organi delle Amministrazioni comunali approvato con

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570.

Ciò in quanto la mancanza di legittimazione a promuovere il

giudizio a quo è materia di eccezione opponibile soltanto in tale

giudizio.

4. - La questione non è fondata.

Il giudice a quo sembra rifarsi, nel tracciare la distinzione fra

impedimenti ostativi alla libertà e genuinità della scelta

elettorale e impedimenti ostativi al corretto esercizio delle

funzioni che l'eletto è chiamato a svolgere, a elaborazioni della

dottrina e della giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 45, 129

del 1977, 162 del 1985: tutte pronunciate in riferimento a leggi

elettorali diversa da quella n. 154 del 1981). Egli mostra di

assumere come frutto di tali elaborazioni l'affermazione che, stante

la forza e generalità del principio, espresso dall'art. 51, primo

comma, della Costituzione, secondo il quale l'accesso alle cariche

pubbliche è aperto a tutti i cittadini, le previsioni da parte della

legge, che pur vi è abilitata dallo stesso precetto costituzionale,

delle limitazioni all'accesso - particolarmente di quelle più gravi,

consistenti nella ineleggibilità dei soggetti portatori di posizioni

ritenute dalla legge come suscettive di dar luogo alle dette indebite

influenze, - vanno verificate nella loro ragionevolezza. E mostra di

intendere la verifica come diretta a stabilire, ancor prima che se

siano ipotizzabili le esigenze cui si connettono le limitazioni e se

queste siano strumento congruo alla tutela di quelle, se, alla luce

del costume storicamente invalso o della situazione socio-economica

maturata, le posizioni ritenute tali dalla legge siano realmente

suscettive delle temute influenze. Ovvero il controllo se lo siano

comunque più di altre posizioni, in relazione alle quali la legge

non prevede limitazioni al diritto di elettorato passivo, o ne

prevede meno gravi, quali ad esempio l'incompatibilità fra posizione

preesistente e nuova carica elettiva, con la conseguente possibilità

per il portatore di sperimentare il cimento elettorale e di optare

successivamente, in caso di sua elezione, fra l'una e l'altra.

Peraltro non è necessario indugiare in relazione alla legge n.

154 del 1981 sulla problematica concernente la cennata distinzione e

la necessità o no di differenziare nettamente il regime della

limitazione all'accesso alle cariche pubbliche (ineleggibilità o

incompatibilità) a seconda che ricorrano impedimenti dell'una o

dell'altra categoria. E ciò a prescindere dalla considerazione che,

malgrado i richiami alla distinzione stessa contenuti nei lavori

preparatori, la legge in parola da un lato mostra di non attribuire

eccessiva rilevanza alle indebite influenze sulla libertà

dell'elettore quando ammette che la maggior parte delle cause di

ineleggibilità derivanti da cariche coperte possa cessare per

"aspettativa" (cioè temporaneamente), dall'altro mostra di attenuare

le differenze fra i due tipi di impedimenti nonché quelle fra il regime delle cause di ineleggibilità e quello delle cause di

incompatibilità, quando ammette che le prime possano cessare al

momento della presentazione delle candidature anziché, come secondo

altre leggi elettorali (quali il d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 in

materia di elezioni politiche, e già la L. 17 febbraio 1968, n. 108

in materia di elezioni regionali) a un momento anteriore.

Ed è del pari superfluo indugiare sulla validità degli argomenti

specificamente addotti dal giudice a quo per mettere in dubbio la

ragionevolezza della ineleggibilità di cui si tratta in quanto

riferita alla garanzia della libertà della scelta elettorale,

perché il fondamento dell'ineleggibilità stessa è diverso da

quello così individuato dal detto giudice e dagli altri sopra

enunciati. Esso va infatti rinvenuto nel principio, introdotto con

l'art. 20, nono comma, del d. legisl. luogotenenziale 7 gennaio 1946,

n. 1, agli albori della rinascita democratica del nostro Paese,

secondo il quale un soggetto non può far parte di più assemblee

rappresentative di altrettante collettività comunali: principio il

cui contenuto e la cui forza rendono comprensibili e giustificate

quelle che il giudice a quo ritiene discrasie o segni di

irragionevolezza.

5. - Il detto principio - ora ripreso, esteso alle assemblee

rappresentative provinciali e regionali, e articolato con riferimento

a varie fasi o vicende del procedimento elettorale, dalla norma ora

impugnata in combinazione con gli artt. 4 e 7 della stessa legge n.

154 del 1981 - era correlato, nel decreto n. 1 del 1946, a una

profonda trasformazione delle amministrazioni comunali.

Si trattava, come chiarito dal titolo di quel decreto, di

ricostituire le amministrazioni comunali su base elettiva, e quindi

di strutturarle come organi di autogoverno delle collettività

locali, abbandonandosi la concezione degli enti locali quali mere

articolazioni amministrative di uno Stato fortemente unitario, ed

anzi autoritario e accentratore.

Si trattava altresì di superare l'idea, connessa all'originario

collegamento della rappresentanza con la contribuzione, che gli

organi degli enti locali siano investiti sostanzialmente della tutela

degli interessi patrimoniali dei contribuenti, tali per avventura

rispetto a più Comuni, e che fino all'introduzione del suffragio

universale (di poco anteriore alle ultime elezioni dell'epoca

prefascista) di quegli organi erano i soli elettori. E così di

approdare alla concezione, cui sospingeva la cennata introduzione del

suffragio universale, degli organi di governo delle comunità locali

come organi rappresentativi degli interessi generali delle dette

comunità viste nell'interezza della popolazione di cui si

sostanziano.

Orbene, mentre la contemporanea partecipazione di un soggetto alle

assemblee elettive di più Comuni era coerente alla superata idea

degli organi dell'amministrazione locale come rappresentativi di

interessi di censo, alla nuova concezione è coerente invece che chi

di una di tali amministrazioni fa parte si consideri così

strettamente legato da doveri e da responsabilità verso la comunità

prescelta da non potere partecipare agli organi rappresentativi degli

interessi omologhi di altra comunità dello stesso tipo, con

l'assunzione di altrettali doveri e responsabilità verso di essa.

Di qui la previsione dell'ineleggibilità di chi sia già membro

dell'assemblea rappresentativa di altro ente (art. 2, primo comma, n.

12, L. n. 154 del 1981 e, per i Comuni, art. 20, nono comma,

d.lg.lgt. n. 1 del 1946), ineleggibilità che può essere scongiurata

solo se la precedente appartenenza ad altra assemblea venga meno per

"dimissioni" (cioè definitivamente) prima della presentazione delle

candidature (art. 2, terzo comma, L. n. 154 del 1981); di qui il

limite che, pur potendo il soggetto porre la propria candidatura a

più elezioni che si svolgano contemporaneamente, ciò possa avvenire

per due soli Comuni (o Province o Regioni) (artt. 4, secondo comma e

7 della legge n. 154 del 1981 e già, per i Comuni, art. 20, nono

comma, d.lg.lgt. n. 1 del 1946); di qui la previsione, per il caso di

elezione contemporanea in due Comuni (o Province o Regioni), della

incompatibilità fra le due cariche (art. 4, secondo comma, e 7,

secondo comma, della legge n. 154 del 1981) e di un procedimento

particolarmente rigoroso per quel che riguarda le modalità e i tempi

dell'opzione, e addirittura di una presunzione di opzione, per il

caso che questa manchi, secondo una regola inspirata evidentemente al

criterio della rappresentatività, con l'effetto di escludere o di

ridurre al minimo la possibilità di contemporanea qualità di eletto

a far parte di due assemblee rappresentative omogenee.

Certo la previsione dell'ineleggibilità presuppone che il

legislatore abbia avvertito con particolare intensità e con

particolare rigore l'esigenza di dare attuazione al princìpio della

rappresentatività democratica nel governo degli enti locali. Ma ciò

si spiega con la primarietà del valore espresso nel princìpio

suindicato, valore e princìpio cui del resto si coordina lo stesso

diritto di elettorato passivo.