Sentenza n. 97/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 del

regio decreto-legge 21 luglio 1938, n. 1468 (convertito in legge 9

gennaio 1939, n. 142), relativo alla "disciplina dei magazzini di

vendita a prezzo unico", promosso con ordinanza emessa il 22 dicembre

1967 dal pretore di Saronno nel procedimento penale a carico di

Segalini Luigi, iscritta al n. 11 del Registro ordinanze 1968 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50 del 24

febbraio 1968.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 7 maggio 1969 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di un giudizio penale a carico del signor Luigi

Segalini - titolare di un'azienda commerciale di vendita a prezzi unici

- imputato di vari reati per aver posto in commercio beni non di largo

consumo né di valore esiguo in violazione della licenza rilasciata dal

prefetto di Varese, il pretore di Saronno ha sollevato una questione di

legittimità scostituzionale concernente l'art. 2 del regio

decreto-legge 21 luglio 1938, n. 1468, convertito in legge 9 gennaio

1939, n. 142.

L'ordinanza di rimessione, emessa il 22 dicembre 1967, sostiene che

l'attribuzione al prefetto del potere di concedere la licenza per

l'apertura dei magazzini di vendita a prezzi unici limita la

possibilità di creare nuovi esercizi senza che siano poste restrizioni

attinenti alle caratteristiche delle merci, e perciò contrasta con la

libertà di iniziativa economica; aggiunge che quel potere

amministrativo, preordinato al fine di tutelare i commercianti al

minuto attraverso le gravose restrizioni della possibilità di scelta

delle modalità di vendita, non persegue l'interesse dei consumatori,

che neppure in parte potrebbe identificarsi con quello dei

commercianti, rispetto al quale il primo si pone in termini di

antagonismo; rileva, infine, che il vigente sistema impone al titolare

di una licenza prefettizia di vendita a prezzi unici la necessità di

richiedere al sindaco il rilascio della normale licenza per altre

merci, ed in ciò ravvisa un ulteriore limite alla libertà di

iniziativa economica, determinato dalla diversità di criteri presi in

considerazione dalle due autorità.

Sulla base di tali considerazioni il giudice a quo esprime l'avviso

che non sia manifestamente infondato il dubbio che la norma denunziata,

rilevante per la definizione del giudizio, contrasti con l'art. 41

della Costituzione, in quanto contiene restrizioni dannose per i

consumatori, il cui interesse è, invece, l'unico che potrebbe

validamente giustificare l'intervento della pubblica autorità.

2. - L'ordinanza, letta nella pubblica udienza, è stata

ritualmente notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri,

comunicata ai Presidenti delle due Camere e pubblicata nella - Gazzetta

Ufficiale n. 50 del 24 febbraio 1968. Nel presente giudizio è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

3. - Nell'atto di intervento del 13 febbraio 1968 e nella memoria

del 20 aprile 1969 l'Avvocatura dello Stato, dopo aver ricordato le

caratteristiche del vigente sistema delle licenze di vendita, mette in

evidenza la diversità di funzione economico- sociale dei magazzini a

prezzo unico e dei magazzini per la normale vendita al dettaglio,

diversità che giustifica la differente disciplina giuridica dei due

tipi di licenza e ne dimostra la sicura compatibilità col secondo

comma dell'art. 41 della Costituzione, in base al quale l'iniziativa

economica non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale:

utilità alla quale si ispira una disciplina del commercio, quale

quella in esame, che assicuri una ordinata concorrenza.

L'Avvocatura prosegue col rilievo che l'ordinanza di rimessione

cade in contraddizione là dove afferma, nello stesso tempo, che le

restrizioni consentite dalla legge danneggiano i commercianti e

minacciano solo i consumatori. A suo avviso la diversità di

competenza, secondo che si tratti di magazzini a prezzo unico o di

normale licenza, è giustificata per il fatto che nel primo caso si

rende necessario l'intervento dell'autorità governativa, idoneo ad

assicurare un armonico sviluppo del sistema distributivo e ad evitare

la formazione di organismi economici che possano limitare il libero

giuoco della concorrenza: intervento costituzionalmente legittimo alla

stregua dei principi affermati nella giurisprudenza del Consiglio di

Stato ed in varie sentenze della Corte, perché esso appare preordinato

alla realizzazione di quelle finalità che sono indicate nell'art. 41

della Costituzione e che vanno considerate in un coordinato quadro di

insieme.

Le restrizioni contenute nell'impugnato art. 2 del decreto del 1938

- così conclude la difesa dello Stato - circoscrivono il campo di

applicazione della legge, assicurano l'armonia del sistema

distributivo, impediscono la formazione di organismi che possano

limitare, con danno della collettività, la concorrenza commerciale, e

ciò dimostra la non fondatezza della questione di legittimità

costituzionale sollevata dal pretore di Saronno.

4. - Nell'udienza pubblica la difesa del Presidente del Consiglio

ha insistito nelle sue tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

pretore di Saronno riguarda la disciplina disposta dal regio

decreto-legge 21 luglio 1938, n. 1468 (convertito in legge 9 gennaio

1939, n. 142) per le licenze di impianto e di esercizio dei magazzini

di vendita di merci a prezzo unico. Nonostante che l'ordinanza di

rimessione faccia esplicito riferimento solo all'art. 2 di tale

decreto, la denunzia di illegittimità costituzionale, come

univocamente risulta dai motivi che ne illustrano il contenuto, investe

non soltanto la definizione dei magazzini a prezzo unico e la

delimitazione dei beni in essi commerciabili, ma anche la competenza al

rilascio delle relative licenze che l'art. 1 - parzialmente modificato

dal decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 aprile

1947, n. 630 - attribuisce al prefetto.

2. - Secondo i motivi esposti nell'ordinanza, l'attuale regime

delle licenze concernenti i predetti magazzini violerebbe la libertà

di iniziativa economica garantita dall'art. 41 della Costituzione. Ad

avviso del giudice a quo, infatti, le restrizioni consentite dalla

legge si risolvono in un danno per i consumatori e non perseguono un

interesse generale idoneo a legittimarle; il potere concesso al

prefetto è preordinato all'esclusiva tutela dei comuni commercianti al

minuto; la necessità, infine, che i titolari dei grandi magazzini si

muniscano anche della normale licenza del sindaco per le merci non

comprese nel possibile oggetto della licenza prefettizia costituisce

ulteriore, illegittimo limite alla libera iniziativa economica.

Nessuna delle critiche che in questi termini il pretore muove alla

legge in esame merita di essere condivisa e la questione appare perciò

non fondata.

3. - La Corte osserva che la libertà di commercio, come gode della

tutela accordata dall'art. 41 della Costituzione, cosl soggiace a quei

limiti che tale disposizione consente di imporre a salvaguardia di beni

che la Costituzione considera preminenti rispetto alla libertà di

iniziativa economica. Fra questi limiti viene qui in evidenza quello

connesso all'utilità sociale, alle cui esigenze deve essere

subordinata anche la concorrenza, che indubbiamente il vigente sistema

costituzionale non considera di per sé idonea a realizzare o a

rispettare gli interessi della società.

In questo quadro ed in conformità dei precedenti giurisprudenziali

di questa Corte (cfr. sent. n. 32 del 1959 e n. 60 del 1965) va

valutato il fondamento costituzionale della legislazione sulle licenze

commerciali. Gli interventi autoritativi che essa prescrive,

indipendentemente dalle ragioni occasionali o di regime che un tempo ne

giustificarono l'introduzione e che ora hanno perduto ogni rilevanza,

devono essere esercitati secondo le direttive che risultano dall'art.

41 della Costituzione: di tal che essi sono legittimi se ed in quanto

siano essenziali alla tutela di quegli interessi che, per la loro

consistenza ed in relazione allo sviluppo della società, fanno capo

mediatamente o immediatamente alla collettività nazionale e non

esclusivamente a singole categorie di operatori economici.

4. - Nelle disposizioni impugnate dall'ordinanza di rimessione

nulla contraddice ai principi innanzi enunciati: che il potere concesso

al prefetto per i magazzini a prezzo unico sia conferito e debba essere

esercitato nell'esclusivo interesse degli altri, comuni commercianti è

una pura supposizione del giudice a quo, non confortata né dal testo

della legge né dalla interpretazione che costantemente la

giurisprudenza ne ha dato.

Sta di fatto che il regio decreto-legge n. 1468 del 1938 si limitò

a definire un particolare tipo di esercizio commerciale, sviluppatosi

nella realtà sociale con proprie, peculiari caratteristiche

(determinate dalla destinazione delle merci al generale consumo, dal

loro valore esiguo e dalle modalità di immissione in commercio), a

spostare per esso dal sindaco al prefetto la competenza a rilasciare la

licenza che il regio decreto-legge 16 dicembre 1926, n. 2174, già

prevedeva, in generale, per il commercio all'ingrosso ed al minuto, e a

dettare particolari disposizioni inerenti al procedimento. La

disciplina così introdotta trova la sua evidente ragion d'essere nella

circostanza, di comune esperienza, che l'apertura di un magazzino a

prezzi unici produce serie modificazioni nella tradizionale rete di

distribuzione con conseguenze su un mercato che travalica la cerchia

comunale: si giustifica perciò l'attribuzione del potere di

autorizzazione ad un organo che anche in considerazione della sua più

estesa competenza territoriale sia meglio in grado di valutare tutti i

fattori che devono esser presi in considerazione per un corretto

esercizio del potere stesso. Ma a parte ciò, e a parte le necessarie

modificazioni inerenti al procedimento amministrativo ed ai pareri

richiesti, è certo che i criteri ai quali nei rispettivi settori

devono ispirarsi l'autorità prefettizia o l'autorità comunale sono

gli stessi: l'esigenza di un ordinato sviluppo del mercato in funzione

dell'interesse della società vale sia per i normali esercizi

commerciali sia per i magazzini a prezzo unico, a proposito dei quali,

anzi, più evidente è il rischio che la totale liberizzazione - specie

in una fase di profonda modificazione del sistema di distribuzione dei

beni, nella quale i numerosi piccoli operatori non ancora hanno avuto

modo di dar vita a forme di organizzazione adeguate alle trasformazioni

sociali in atto - possa tradursi nella creazione di monopoli non

corrispondenti all'interesse dei consumatori e, quindi, della

collettività. È ad ogni modo indubbio che in base alla legislazione

vigente il potere del prefetto relativo al rilascio delle licenze per i

magazzini a prezzo unico, al pari del potere del sindaco per i normali

esercizi-commerciali, deve tendere a disciplinare iniziativa economica

in funzione di scopi di utilità sociale e non di interessi meramente

settoriali. Un suo esercizio a fini diversi da quelli consentiti dalla

legge trova remora nelle modalità del procedimento, nei pareri

necessari e nell'obbligo di motivazione dei provvedimenti, e può

essere represso giurisdizionalmente con i normali rimedi offerti

dall'ordinamento per la rimozione degli atti illegittimi: e a questo

ultimo proposito non può esserci sottaciuto che nella costante

giurisprudenza successiva alla Costituzione la legge in esame è stata

sempre rigorosamente interpretata in conformità dei principi

desumibili dall'art. 41 della Carta.

5. - Quanto innanzi si è detto sulle peculiarità che, a causa

delle particolari caratteristiche delle merci e delle modalità della

loro offerta al pubblico, contraddistinguono il c.d. magazzino a

prezzo unico dimostra il fondamento razionale della delimitazione del

possibile oggetto della licenza prefettizia e del conseguente obbligo

per il titolare di questa di richiedere, quanto intenda vendere anche

merci diverse da quelle descritte nell'art. 2 del decreto del 1938, la

normale licenza comunale. Anche sotto quest'ultimo profilo, dunque, la

questione appare priva di fondamento.