Sentenza n. 963/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 31 marzo 1980,

n. 126, recante: "Indirizzo alle Regioni in materia di provvidenze a

favore degli hanseniani e loro familiari" e dell'art. 2 della legge

13 agosto 1980, n. 463, recante: "Modifiche alla legge 31 marzo 1980,

n. 126", promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento e

Bolzano, notificati il 10 maggio e il 19 settembre 1980, depositati

in cancelleria il 16 maggio e il 26 settembre successivi ed iscritti

ai nn. 10, 11, 18 e 19 del registro ricorsi 1980;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e

l'avv. dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorsi notificati il 10 maggio 1980 (reg. ric. 10 e

11/1980), le Province autonome di Trento e Bolzano hanno promosso la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 3 della

legge 31 marzo 1980, n. 126, recante "Indirizzo alle Regioni in

materia di provvidenze a favore degli hanseniani e loro familiari".

Detta legge ha attribuito un sussidio giornaliero ai cittadini

affetti dal morbo di Hansen, riconosciuti tali da una pubblica

autorità sanitaria e ricoverati in appositi luoghi di cura o

assistiti a domicilio. Tale sussidio viene integrato da una quota

aggiuntiva per ogni familiare a carico (art. 1). L'onere relativo

all'erogazione del sussidio compete al Comune di residenza

dell'hanseniano, mentre spetta alle Regioni ed alle Province autonome

di Trento e Bolzano provvedere alla ripartizione dei finanziamenti

tra i Comuni interessati (art. 2), nonché alla adozione degli atti

necessari per adeguare la misura del sussidio ai limiti stabiliti

dalla stessa legge (art. 3).

Le Province ricorrenti ricordano di essere titolari di competenza

legislativa primaria in materia di assistenza e beneficenza pubblica

e della correlativa potestà amministrativa (artt. 8, n. 25, e 16,

primo comma, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e di disporre anche

del potere di delegare funzioni proprie ai Comuni o ad altri enti

locali nonché di avvalersi dei loro uffici (art. 18, secondo comma,

d.P.R. n. 670 del 1972), mentre le norme di attuazione dello Statuto

speciale in materia di assistenza e beneficenza, emanate con d.P.R.

28 marzo 1975, n. 469, non prevedono alcuna riserva di competenza in

favore dello Stato tale da far ritenere escluse dalle attribuzioni

provinciali le provvidenze in argomento.

Le Province stesse hanno pertanto provveduto a legiferare in

materia con la legge della Provincia di Trento 10 aprile 1980, n. 8 e

la legge della Provincia di Bolzano 21 agosto 1978, n. 46.

Rispetto a tale quadro normativo la inclusione delle Province

ricorrenti nell'ambito di applicabilità della normativa statale

determinerebbe una lesione del precitato art. 8, n. 25, dello

Statuto, in quanto una legge statale relativa ad una materia affidata

alla competenza primaria delle Province stesse, che tale competenza

hanno puntualmente esercitato, non potrebbe conferire vigore nella

sfera provinciale a singole disposizioni a carattere operativo quali

quelle prima richiamate. Parimenti illegittima sarebbe l'attribuzione

ai Comuni di competenze proprie delle Province, alle quali

spetterebbe invece, in via esclusiva, la decisione relativa alla

delegazione delle stesse competenze.

Che i sussidi agli hanseniani ed ai loro familiari rientrino

nell'ambito della materia assistenza e beneficenza risulterebbe poi

evidente - ad avviso delle ricorrenti - dall'ampia definizione di

"beneficenza pubblica" data dall'art. 22 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616, il quale esclude soltanto le prestazioni previdenziali: ma

quand'anche si volesse ritenere che la materia cui attiene

l'impugnata legge statale appartenga all'igiene e sanità - in cui le

Province ricorrenti hanno competenza concorrente ai sensi dell'art.

9, n. 10, dello Statuto speciale - la legge statale risulterebbe pur

sempre viziata nella legittimità in quanto non detterebbe principi

di carattere generale bensì disposizioni concrete di carattere

operativo.

Secondo la Provincia di Bolzano, infine, anche le modalità di

rimborso della spesa previste dalle norme impugnate contrasterebbero

con l'art. 78 dello Statuto, in base al quale a ciascuna Provincia

autonoma deve essere devoluta una quota di gettito tributario

determinata annualmente d'intesa tra il Governo e il Presidente della

Giunta Provinciale.

Le ricorrenti chiedono pertanto a questa Corte di dichiarare

l'illegittimità della normativa impugnata in riferimento agli artt.

8, n. 25, 16, primo comma, 18, secondo comma, 78 e, se del caso,

anche all'art. 9, n. 10 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto

speciale del Trentino-Alto Adige).

2. - Con successivi ricorsi notificati il 19 settembre 1980 (Reg.

ric. nn. 18 e 19/1980) le Province autonome di Trento e Bolzano hanno

impugnato - esclusivamente in via cautelare e per gli stessi motivi

sopra illustrati - l'art. 2 della legge 13 agosto 1980, n. 463, che

ha sostituito il corrispondente articolo della legge n. 126 del 1980,

modificando, peraltro, soltanto gli oneri di spesa.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, si è costituito nei

quattro giudizi per sostenere l'infondatezza dei ricorsi.

Secondo l'Avvocatura la normativa in contestazione dovrebbe essere

inquadrata non nella materia "assistenza e beneficenza", bensì in

quello della "assistenza sanitaria e ospedaliera". Ciò risulterebbe

evidente in relazione al fatto che il morbo di Hansen (lebbra) è

malattia a carattere infettivo con decorso cronico e che già con

legge 6 luglio 1962, n. 921, era stato previsto un sussidio

giornaliero per i soggetti colpiti da tale morbo, al fine di

stimolare la cura e l'effettuazione degli accertamenti cui gli

hanseniani debbono sottoporsi per evitare il contagio. La

finalizzazione del sussidio a tale scopo preventivo risulterebbe del

resto confermata - secondo l'Avvocatura - dalla previsione dell'art.

3 della medesima legge n. 921/1962, dove si stabilisce la sospensione

del sussidio qualora l'hanseniano si allontani dal luogo di cura

contro il parere del sanitario oppure non si sottoponga ai periodici

accertamenti ambulatoriali necessari per il controllo di eventuali

recrudescenze della malattia.

L'assegno in questione non presupporrebbe, inoltre, una

invalidità lavorativa intesa come incapacità fisica o psichica di

espletare un proficuo lavoro, ciò che farebbe venir meno una delle

condizioni per riferire lo stesso ad un intervento in materia di

"assistenza pubblica".

Carattere preventivo avrebbe anche il sussidio concesso ai

familiari a carico degli hanseniani, in quanto sarebbe volto al fine

di consentire le terapie necessarie ad evitare il contagio.

In coerenza con tali elementi - conclude l'Avvocatura - le

previste provvidenze sono state fatte gravare sul "Fondo sanitario

nazionale", ciò che confermerebbe l'infondatezza dei ricorsi

proposti contro due leggi che stabiliscono principi in materia di

assistenza sanitaria e che non sono tali da ledere la competenza

concorrente spettante alle Province ricorrenti.

4. - In prossimità dell'udienza pubblica le Province ricorrenti

hanno presentato una memoria unica, al fine di ribadire le tesi

enunciate nei ricorsi. Considerato in diritto

1. - I ricorsi di cui è causa investono questioni analoghe e

possono pertanto essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.

2. - La legge 31 marzo 1980, n. 126, recante "Indirizzo alle

Regioni in materia di provvidenze a favore degli hanseniani e loro

familiari" conferisce (art. 1) il diritto ad un sussidio giornaliero

ai "cittadini italiani affetti dal morbo di Hansen, riconosciuti tali

da una pubblica autorità sanitaria individuata dalle Regioni e

ricoverati in appositi luoghi di cura o assistiti a domicilio". Lo

stesso art. 1 prevede, ai commi secondo e sesto, l'integrazione del

sussidio giornaliero con una quota aggiuntiva per ogni familiare a

carico, quota che viene corrisposta fino a ventiquattro mesi dopo la

morte dell'hanseniano. È ancora l'art. 1 a stabilire, all'ultimo

comma, che l'erogazione del sussidio debba essere temporaneamente

sospesa "qualora l'hanseniano non si sottoponga agli accertamenti e

ai trattamenti profilattici e terapeutici prescritti dall'autorità

sanitaria competente e conformi alle norme previste dalla legge 23

dicembre 1978, n. 833". L'art. 2 affida poi ai Comuni l'erogazione

del sussidio, demandando alle Regioni ed alle Province autonome di

Trento e Bolzano il compito di provvedere annualmente alla

ripartizione, tra i Comuni interessati, dei finanziamenti previsti

dalla legge stessa, i cui oneri gravano sullo stanziamento dello

stato di previsione del Ministero del tesoro relativo al "Fondo

sanitario nazionale".

Infine, l'art. 3 stabilisce che le Regioni e le Province autonome

di Trento e Bolzano adottano gli atti necessari ad adeguare la misura

del sussidio ai limiti stabiliti dall'art. 1.

La successiva legge 13 agosto 1980 n. 463, oltre a elevare il

limite di reddito indicato dall'art. 1 della legge n. 126 del 1980

quale condizione per la corresponsione del sussidio, ha operato la

formale sostituzione dell'intero art. 2 con un nuovo testo, il quale

peraltro differisce dal precedente solo in quanto provvede ad

adeguare l'onere di spesa.

Ad avviso delle Province autonome di Trento e Bolzano, gli artt. 2

e 3 della legge 31 marzo 1980, n. 126, e l'art. 2 della legge 13

agosto 1980, n. 463, risulterebbero invasivi della competenza

legislativa primaria ad esse spettante in materia di assistenza e

beneficenza, e verrebbero, di conseguenza, a violare gli artt. 8, n.

25 e 16, primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige, nonché l'art. 18, secondo comma, dello stesso Statuto, che

riconosce alle Province autonome il potere di delegare funzioni

proprie ai Comuni.

Secondo le ricorrenti le norme impugnate sarebbero altresì in

contrasto con l'art. 9, n. 10, dello Statuto speciale - che

attribuisce alle stesse Province la competenza legislativa

concorrente in materia di igiene e sanità - dal momento che la

normativa in esame, anche nell'ipotesi in cui si volesse ritenerla

afferente a tale materia, non si sarebbe limitata a porre principi ma

avrebbe adottato disposizioni di dettaglio e di carattere operativo.

La Provincia di Bolzano denunzia infine un ulteriore profilo di

incostituzionalità determinato dalle disposizioni concernenti le

modalità di rimborso della spesa, che violerebbero l'art. 78 dello

Statuto.

3. - I ricorsi non sono fondati.

Le censure mosse dalle Province autonome di Trento e Bolzano si

fondano principalmente sul presupposto che i rapporti e le situazioni

disciplinate dalle leggi 31 marzo 1980, n. 126 e 13 agosto 1980, n.

463 rientrino nella materia dell'assistenza e beneficenza pubblica,

cioè in un ambito attribuito alla competenza legislativa primaria

delle stesse Province.

Tale assunto risulta, peraltro, erroneo, come può apparire chiaro

ove si consideri che le leggi oggetto del presente giudizio si

inseriscono, conferendo ad esso coerente continuità, in un indirizzo

normativo a suo tempo avviato dalla legge 6 luglio 1962, n. 921 e da

ultimo ripreso e sviluppato dalla legge 24 gennaio 1986, n. 31. Le

norme poste da tali testi risultano, infatti, tutte egualmente

ispirate all'intento di determinare, sull'intero territorio della

Repubblica, condizioni idonee a minimizzare, per quanto possibile, i

rischi di contagio di un morbo, qual'è appunto quello di Hansen, di

fronte al quale la scienza medica non dispone ancora di strumenti

terapeutici decisivi.

Tale finalità, nella legislazione richiamata, emerge chiaramente

attraverso la presenza di norme che prevedono la sospensione del

sussidio qualora il malato abbandoni volontariamente il luogo di

cura, oppure rifiuti di sottoporsi ai prescritti controlli ed

accertamenti clinici e batteriologici, ovvero rifiuti l'applicazione

delle misure profilattiche nei confronti della prole o, infine, non

si sottoponga ai trattamenti profilattici e terapeutici prescritti

dall'autorità sanitaria competente (cfr. art. 3 l. 6 luglio 1962, n.

921; art. 1 l. 31 marzo 1980, n. 126; art. 1 l. 24 gennaio 1986, n.

31). Le norme di cui è causa perseguono dunque finalità non

meramente assistenziali, bensì legate in maniera precipua alla

profilassi: ciò può trovare ulteriore conferma nel carattere

cronico del morbo di Hansen, col quale non sarebbe in alcun modo

compatibile la previsione della sospensione - nei casi predetti - del

sussidio, se questo dovesse avere una funzione esclusivamente

assistenziale. A conclusioni non diverse induce, d'altro canto,

un'attenta lettura delle norme che dispongono l'integrazione del

sussidio per ogni familiare a carico e la corresponsione di tale

integrazione sino a ventiquattro mesi dopo la morte dell'hanseniano:

esse sono, infatti, volte a favorire gli accertamenti e la profilassi

necessari per eliminare o quanto meno ridurre i rischi di un contagio

eventualmente avvenuto, anche dopo la morte dell'hanseniano.

Un'ulteriore riprova che le leggi nn. 126 e 463 del 1980

afferiscono alla materia "igiene e sanità" può essere, infine,

desunta anche dal fatto che le spese da esse previste risultano

imputate al "Fondo sanitario nazionale".

4. - Chiarita la materia di pertinenza delle leggi di cui è

causa, è ora da dire della censura secondo la quale le leggi in

esame non recherebbero norme di principio, come dovrebbe essere nelle

materie rispetto alle quali la competenza legislativa statale

concorre con quella regionale o provinciale, bensì norme

direttamente operative e di dettaglio.

In realtà, per valutare il merito di tale rilievo, occorre tenere

presenti le difformità che le normative regionali vigenti

anteriormente alla legge n. 126 del 1980 facevano registrare in

ordine alla misura del sussidio previsto per gli hanseniani. Una

simile situazione normativa si presentava, peraltro, incompatibile

con l'interesse alla massima efficacia dell'azione profilattica,

azione cui si ispira, in generale, - come si è detto - l'intera

legislazione in materia e che, per risultare congrua, deve svolgersi

con pari intensità in tutto il territorio dello Stato. Tale

interesse, attinente all'intera comunità nazionale, appare,

pertanto, idoneo a fondare una normativa intesa a fornire un

indirizzo unitario alle Regioni e Province autonome nella

determinazione dei sussidi ai soggetti colpiti ed ai loro familiari.

5. - Dalle osservazioni che precedono discende l'infondatezza

delle censure formulate sia con riferimento agli artt. 8, n. 25, 9,

n. 10, e 16, primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige (sul presupposto che le norme impugnate attengano a materia di

competenza esclusiva), sia con riferimento all'art. 9 n. 10 dello

stesso Statuto (sul presupposto che le norme in esame vengano,

invece, a incidere su materia di competenza concorrente).

Del tutto inconferente appare, infine, il rilievo mosso dalla sola

Provincia di Bolzano in relazione all'art. 78 dello Statuto speciale,

giacché la normativa oggetto del presente giudizio integra una

fattispecie estranea a quella dell'adeguamento delle finanze delle

Province autonome.