Sentenza n. 958/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, ultimo

comma, della legge 12 giugno 1973, n. 349 (Modificazioni alle norme

sui protesti delle cambiali e degli assegni bancari), promosso con

ordinanza emessa l'11 novembre 1986 dal T.A.R. delle Marche sul

ricorso proposto da Albanesi Giulio ed altri contro il Ministero di

grazia e giustizia, iscritta al n. 187 del registro ordinanze 1987 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima

serie speciale dell'anno 1987;

Visto l'atto di costituzione di Albanesi Giulio ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il giudice relatore

Aldo Corasaniti;

Udito l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il T.A.R. delle Marche, su ricorso di Albanesi Giulio e

altri, ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dell'art. 7, ultimo

comma, della legge 12 giugno 1973, n. 349 (Modificazioni alle norme

sui protesti delle cambiali e degli assegni bancari).

Dispone detta norma - in tema di diritti di protesto spettanti ai

notai, agli ufficiali giudiziari, agli aiutanti ufficiali giudiziari

ed ai segretari comunali - che i versamenti e le imputazioni previste

per gli ufficiali giudiziari e per gli aiutanti ufficiali giudiziari

dagli artt. 146, 148, 154, 155, 169 e 171 del d.P.R. 15 dicembre

1959, n. 1229, come modificato dalla legge 11 giugno 1962, n. 546,

dal d.P.R. 5 giugno 1965, n. 757, dal d.P.R. 28 dicembre 1970, n.

1079, e dalla legge 29 novembre 1971, n. 1048, si operano al lordo

del compenso corrisposto al presentatore, anche in relazione al

diritto di protesto, previsto dallo stesso art. 7, ed alla indennità

di accesso, prevista dal successivo art. 8.

Alla stregua delle suindicate disposizioni, gli ufficiali

giudiziari e gli aiutanti ufficiali giudiziari debbono imputare i

proventi allo stipendio e, qualora l'ammontare dei diritti, al netto

del 2% per le spese di ufficio e del 10% della tassa erariale, superi

annualmente l'importo dello stipendio spettante al personale

appartenente ad una data qualifica, debbono versare all'erario il 95%

della parte dei diritti che eccede il suddetto limite.

Nella specie, i ricorrenti, tutti ufficiali giudiziari o aiutanti

ufficiali giudiziari, avevano adito il T.A.R., in sede di

giurisdizione esclusiva, al fine di ottenere, previa declaratoria di

illegittimità costituzionale del suindicato art. 7, ultimo comma,

della legge n. 349 del 1973, lo stesso trattamento dei segretari

comunali, i quali percepiscono integralmente i diritti di protesto.

Il T.A.R. delle Marche, nell'ordinanza di rimessione, osserva che

la censura dei ricorrenti, anche se rivolta all'art. 7, ultimo comma,

della legge n. 349 del 1973, si estende anche alle norme in esso

richiamate, in quanto decurtano gli introiti nella misura suindicata.

È in tal modo riservato agli ufficiali giudiziari ed agli

aiutanti un trattamento deteriore rispetto ai segretari comunali:

questi, infatti, sono divenuti, in virtù dell'art. 8 del d.P.R. 3

giugno 1975, n. 290, organi incaricati del protesto nei comuni non

sede di ufficiali giudiziari e di notaio (e cioè quasi nel 90% dei

comuni), e percepiscono i diritti di protesto senza alcuna

decurtazione, il che appare, ad avviso del giudice a quo, lesivo

degli artt. 3 e 36 della Costituzione.

La decurtazione patrimoniale in esame poteva in origine ritenersi

ragionevole, in considerazione della sua funzione perequativa, ma,

con l'estensione della competenza nella materia dei protesti al

segretario comunale e con il riconoscimento a quest'ultimo del

diritto ad incassare integralmente i compensi, sembra essersi

realizzata una discriminazione sfavorevole per gli ufficiali

giudiziari (art. 3 Cost.), non più equamente retribuiti sotto

l'aspetto qualitativo e quantitativo (art. 36 Cost.).

Né può sostenersi - prosegue l'ordinanza - che il legislatore si

è attenuto ai rispettivi status degli interessati, ragion per cui la

differenziazione retributiva sarebbe giustificata dal fatto che,

mentre per gli ufficiali giudiziari trattasi di incombenza tipica

dell'ufficio, per i segretari comunali vi è stata la imposizione di

un'attività aggiunta, svolta in via sussidiaria e, perciò,

giustamente retribuita separatamente.

Le due categorie, infatti, per quanto afferisce il protesto

cambiario, si trovano in una situazione di omogeneità soggettiva

(appartenenza all'impiego pubblico) ed oggettiva (identità

dell'incarico). Si tratta inoltre per entrambe di attribuzioni

istituzionali, poiché la funzione vicaria del segretario comunale,

rispetto al notaio ed all'ufficiale giudiziario, non è di per sé

sinonimo di attività residuale. Essa, invero, in virtù dell'art. 8

del d.P.R. n. 290 del 1975, ha assunto di fatto una rilevanza

primaria, per l'alto numero di comuni privi dell'ufficiale

giudiziario o del notaio, nonché per la pratica impossibilità di

verificare se tale attività sia effettivamente vicaria e non sia

resa anche nelle ipotesi di compresenza degli organi primari.

Né può sostenersi - ad avviso del giudice a quo - che il

segretario comunale, nello svolgere il servizio cambiario, esplica

un'attività autonoma assimilabile a quella del notaio: tale compito

è infatti similare all'attività di redazione degli atti notori e di

autenticazione delle firme (svolte in concorso con il cancelliere e

con il notaio) e queste ultime non si configurano affatto come

attività autonome.

In definitiva - conclude l'ordinanza - esiste un unico servizio

"protesti" cui attendono tre distinti soggetti: il notaio, che opera

come libero professionista, l'ufficiale giudiziario e il segretario

comunale, entrambi pubblici dipendenti ritenuti idonei a svolgere

tale attività.

Ed il fatto che i suddetti pubblici dipendenti occupino, sul piano

organizzativo, una diversa posizione funzionale, non può essere di

per sé sufficiente a giustificare una diversità di trattamento

retributivo così rilevante e priva di ogni ragionevole fondamento:

trattasi, infatti, di attività qualitativamente identica e

quantitativamente sbilanciata, proprio in favore dei segretari

comunali, attesa la loro presenza capillare e costante in ogni

comune.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, contestando la fondatezza

della questione in relazione ad entrambi i parametri.

Circa la prospettata disparità di trattamento tra ufficiali

giudiziari (e aiutanti) e segretari comunali osserva che, in primo

luogo, sono palesi la diversità e la non comparabilità delle due

situazioni oggettive.

a) quanto alle funzioni, deve infatti considerarsi che

l'esecuzione dei protesti cambiari è compito normale e specifico per

l'ufficiale giudiziario, mentre tutt'altre e di altra natura sono le

funzioni del segretario comunale. A questo è richiesto solo in via

eccezionale e "di supplenza" di eseguire - in aggiunta alle sue

funzioni istituzionali - anche qualche protesto;

b) quanto al trattamento retributivo, deve rilevarsi che per

l'ufficiale giudiziario è previsto un peculiare e complesso regime

retributivo, nel quale la disposizione sub judice si inserisce

organicamente, mentre del tutto diverso è il regime retributivo del

segretari comunali, ai quali è attribuito un normale stipendio (al

quale si aggiunge una serie di diritti di segreteria).

In secondo luogo - prosegue l'Avvocatura dello Stato - non può

assegnarsi alla disposizione che consente al segretario comunale di

cumulare il "diritto di protesto" con il suo normale stipendio il

ruolo e l'importanza di un tertium comparationis. Nessuna

disposizione o ratio impone di considerare princi'pio "universale" il

cumulo anzidetto. Al contrario, ove si ritenesse logicamente

possibile e corretta una comparazione tra le due situazioni, si

aprirebbe il problema se il livellamento delle situazioni debba

operarsi allineando - per quanto qui interessa - il segretario

comunale (abilitato in via eccezionale e sussidiaria) all'ufficiale

giudiziario (abilitato in via normale), anziché viceversa. Ed in

effetti non è ragionevole che il segretario comunale trattenga per

sé l'intero "diritto di protesto", quando la relativa attività è

presumibilmente svolta in sostituzione di qualche altra attività

lavorativa compresa tra quelle per le quali egli è retribuito

mediante lo stipendio.

Invero, il regime retributivo dell'ufficiale giudiziario, da un

lato è talmente peculiare da non consentire un allineamento su di

esso, d'altro lato però ha una organicità intrinseca la quale di

per sé costituisce tertium comparationis. Per il che, ove l'art. 7,

ultimo comma, sub judice non fosse mai stato scritto, si sarebbe

prodotta una asistematicità, da eliminare mediante un intervento

correttivo di segno opposto a quello ipotizzato nell'ordinanza di

rimessione.

In terzo luogo - secondo l'interveniente - va considerato che la

scelta fatta dal legislatore tra le due alternative soluzioni -

inquadrare la disciplina del "diritto di protesto" nel generale

regime retributivo degli ufficiali giudiziari, od invece stralciarla

e tenerla separata - esprime un momento di discrezionalità

legislativa, che, lungi dall'essere affetta da irragionevolezza, è

perfettamente coerente ai lineamenti dell'anzidetto regime.

Circa l'ulteriore parametro (art. 36 Cost.), in relazione al quale

il giudice a quo prospetta una lesione consistente nel

"declassamento" subito dagli ufficiali giudiziari, osserva

l'interveniente che nessuna violazione è ravvisabile e che nel caso

in esame l'art. 36 Cost. non può operare se non in senso opposto a

quello ipotizzato nella ordinanza, per il segretario comunale (e non

anche per l'ufficiale giudiziario) essendo l'attività dell'eseguire

protesti "aggiuntiva" rispetto alle funzioni ed ai compiti

"istituzionali".

3. - Si sono costituiti innanzi a questa Corte Albanesi Giulio ed

altri ricorrenti nel giudizio a quo, sollecitando l'accoglimento

dell'eccezione di legittimità costituzionale. Considerato in diritto

1. - Oggetto di censura è l'art. 7, ultimo comma, della legge 12

giugno 1973, n. 349 (Modificazioni alle norme sui protesti delle

cambiali e degli assegni bancari), il quale stabilisce, in tema di

diritti di protesto spettanti ai notai, agli ufficiali giudiziari,

agli aiutanti ufficiali giudiziari ed ai segretari comunali, che i

versamenti e le imputazioni previste per gli ufficiali giudiziari e

per gli aiutanti ufficiali giudiziari dagli artt. 146, 148, 154, 155,

169 e 171 del d.P.R. 15 dicembre 1959, n. 1229, come modificato dalla

legge 11 giugno 1962, n. 546, dal d.P.R. 5 giugno 1965, n. 757, dal

d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079 e dalla legge 29 dicembre 1971, n.

1048, si operano al lordo del compenso corrisposto al presentatore,

anche in relazione al diritto di protesto previsto dallo stesso art.

7, ed alla indennità di accesso, prevista dal successivo art. 8.

Alla stregua delle suindicate disposizioni, gli ufficiali

giudiziari e gli aiutanti ufficiali giudiziari debbono imputare il

diritto di protesto e l'indennità di accesso allo stipendio e,

qualora l'ammontare di tutti i diritti ad essi spettanti, al netto

del 2% per le spese di ufficio e del 10% della tassa erariale, superi

annualmente l'importo dello stipendio spettante al personale statale

appartenente ad una data qualifica funzionale, debbono versare

all'erario il 95% della parte dei diritti che eccede il suddetto

limite. Siffatta decurtazione del diritto di protesto e

dell'indennità di accesso non vige, per contro, in relazione ai

segretari comunali ed ai notai.

Ora, il giudice a quo ritiene che il sistema normativo costituito

dall'art. 7, ultimo comma, della legge n. 349 del 1973 e dalle

disposizioni ivi richiamate sia costituzionalmente illegittimo:

1) in riferimento all'art. 3 Cost., per l'ingiustificata

discriminazione sfavorevole degli ufficiali giudiziari ed aiutanti

ufficiali giudiziari (tenuti, a certe condizioni, a versare una quota

dei diritti di protesto e delle indennità di accesso all'erario),

rispetto ai segretari comunali (non assoggettati a tale regime),

nonostante la omogeneità dello stato (di impiegato pubblico) e della

attività (compresa tra i compiti istituzionali);

2) in riferimento all'art. 36 Cost., per il declassamento

dell'attività dell'ufficiale giudiziario e degli aiutanti ufficiali

giudiziari, non equamente retribuiti sotto l'aspetto qualitativo e

quantitativo.

2. - Sotto entrambi i profili la questione appare non fondata.

Quanto alla prospettata lesione dell'art. 3 Cost. va esclusa la

possibilità stessa di un'utile comparazione, al fine di verificare

il rispetto del princìpio di eguaglianza formale, fra la posizione

retributiva degli ufficiali giudiziari, quale emerge dalla normativa

denunciata, con quella, assunta a tertium, dei segretari comunali.

L'ufficiale giudiziario, ai sensi dell'art. 122 del d.P.R. n. 1229

del 1959, è infatti retribuito mediante "proventi" costituiti dai

diritti che è autorizzato ad esigere, per legge, sugli atti e

commissioni inerenti al suo ufficio (diritto di cronologico, di

copia, postale, di chiamata di causa, di notificazione, di redazione

di verbale, di protesto, di vacazione, di assistenza, di carteggio:

art. 123 stesso d.P.R.), e mediante una "percentuale" su determinati

crediti recuperati dall'erario e su determinate somme dallo stesso

introitate. Gli spetta inoltre una "indennità di trasferta" (art.

133 stesso d.P.R.).

Al fine di assicurare all'ufficiale giudiziario un livello minimo

di retribuzione, l'art. 148 del citato d.P.R. stabilisce poi che,

qualora l'importo annuo dei "diritti" di cui all'art. 123, al netto

del 2% per le spese d'ufficio e del 10% per tassa erariale, non

raggiunga lo stipendio iniziale previsto per il personale

appartenente alla sesta qualifica funzionale, la differenza è

erogata a carico dell'erario sotto forma di "indennità integrativa".

Il successivo art. 155 prevede, per converso, che qualora

l'ammontare dei "diritti" computabili ai fini dell'indennità

integrativa, al netto delle somme suindicate, superi il livello

minimale garantito dall'art. 148, l'ufficiale giudiziario deve

versare all'erario il 95% della parte dei diritti eccedenti detto

livello.

È agevole constatare come quello ora descritto sia un sistema

retributivo del tutto peculiare per il suo carattere complesso e

composito, sistema retributivo del quale tutti i diritti di cui

all'art. 123 (e non solo quello di protesto) rappresentano elemento

costitutivo, non determinabile ex ante nel suo importo. Ed a tale

variabilità si ricollegano i contrapposti istituti della indennità

integrativa (favorevole all'ufficiale che non percepisce con i

diritti l'importo di un determinato minimo retributivo garantito) e

del versamento di una data quota dei diritti stessi all'erario

(sfavorevole all'ufficiale che abbia superato il livello suddetto),

istituti che nel sistema tra loro si equilibrano.

Orbene, analogo sistema retributivo non trova riscontro alcuno nel

trattamento economico del segretario comunale, che consiste di una

sola voce fondamentale di ammontare determinato (stipendio), cui si

aggiungono alcuni diritti, tra i quali quelli di protesto, a titolo

di specifico compenso per singoli atti compiuti, per di più, almeno

nel caso del protesto, in via vicaria.

L'auspicata caducazione della normativa che prevede la

decurtazione di cui si tratta per gli ufficiali giudiziari si

risolverebbe, dunque, in una ingiustificata equiparazione del loro

trattamento economico a quello di una categoria che fruisce di un

sistema retributivo diverso, e, in pari tempo, in una altrettanto

ingiustificata alterazione del sistema retributivo proprio degli

ufficiali giudiziari.

3. - Quanto alla prospettata lesione dell'art. 36 Cost., è

sufficiente rilevare che la valutazione dell'equità della

retribuzione dell'ufficiale giudiziario non può certamente essere

condotta in riferimento al regime del solo diritto di protesto, dal

momento che questo è assoggettato ad una disciplina che è comune a

tutti i diritti spettanti all'ufficiale, la quale, nel suo complesso,

non è censurata.