Sentenza n. 94/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 del

disegno di legge n. 650, approvato il 4 marzo 1994 dall'assemblea

regionale siciliana (modifiche ed integrazioni della legislazione

regionale in materia di lavori pubblici. Agevolazioni per il settore

della pesca e disposizioni in materia finanziaria) e dell'art. 1 del

disegno di legge n. 684-370, approvato il 10 maggio 1994

dall'Assemblea regionale siciliana (Integrazioni alle leggi regionali

1 agosto 1974, n. 31 e 27 dicembre 1978, n. 70 e interpretazione

autentica dell'art. 9 della legge regionale 7 agosto 1990, n. 25,

concernenti la pesca), promossi con ricorsi del commissario dello

Stato per la Regione siciliana, notificati rispettivamente il 12

marzo e il 17 maggio 1994, depositati in cancelleria il 21 marzo e il

23 maggio 1994 ed iscritti ai nn. 29 e 43 del registro ricorsi 1994;

Visti gli atti di costituzione della Regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 1995 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli, per il ricorrente,

e gli avv.ti Francesco Torre e Francesco Castaldi per la Regione

siciliana in relazione al ricorso iscritto al n. 29 del registro

ricorsi 1994, e gli avv.ti Giovanni Pitruzzella e Francesco Castaldi

per la Regione siciliana in relazione al ricorso iscritto al n. 43

del registro ricorsi 1994.

Ritenuto in fatto

1. - Con il ricorso n. 29 del 1994 il commissario dello Stato ha

impugnato gli artt. 4 e 5 della delibera legislativa regionale

approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 4 marzo 1994

(Modifiche ed integrazioni della legislazione regionale in materia di

lavori pubblici. Agevolazioni per il settore della pesca e

disposizioni in materia finanziaria), in riferimento all'art. 12

dello Statuto speciale per la Sicilia e agli artt. 3, 97 e 103 della

Costituzione.

Il commissario dello Stato rileva un vizio in procedendo nella

approvazione degli artt. 4 e 5 della legge sopra citata, essendo

mancato il parere della commissione competente, previsto dall'art. 12

dello Statuto speciale per la Sicilia. L'esame del vizio denunciato

non sarebbe precluso alla Corte dalla giurisprudenza che afferma la

insindacabilità degli interna corporis, dato che la norma che

prevede l'esame in commissione non ha carattere regolamentare, ma

rango di norma costituzionale, per cui la sua violazione assumerebbe

rilevanza esterna.

Il commissario dello Stato denuncia, poi, l'art. 4 della stessa

legge per violazione degli artt. 3, 97 e 103 della Costituzione.

L'incostituzionalità di tale disposizione emergerebbe alla luce

della evoluzione delle leggi regionali siciliane in materia di pesca

e, più precisamente, in materia di "fermo biologico" delle imprese

che esercitano attività di pesca. I premi di fermo temporaneo,

disposti a favore delle imprese che svolgono attività di pesca

nell'ambito della Regione siciliana, già previsti dalla legge

regionale 27 maggio 1987, n. 26 (art. 14) sono attualmente

disciplinati anche dalla legge regionale 7 agosto 1990, n. 25 (art.

9). Al fine di favorire il ripopolamento ittico di alcune zone di

mare, la legge regionale da ultimo citata prevede che siano ammesse a

beneficiare delle agevolazioni collegate al fermo temporaneo di

pesca, di cui all'art. 14 della legge regionale n. 26 del 1987, le

imprese che abbiano determinati requisiti e, in particolare, che

operino in alcune zone di mare individuate dall'Assessore regionale

per la pesca, nell'ambito di alcune aree indicate dalla legge (Golfo

di Catania, Golfo di Patti, Golfo di Castellammare). L'Assessore

regionale, con i decreti 19 marzo 1992, n. 16, e 28 aprile 1992, n.

50, ha vietato in via sperimentale per 150 giorni la pesca a

strascico e a mezzi di reti volanti pelagiche nella zona di mare

compresa tra Capo Zafferano e Capo Calavà, ammettendo a beneficiare

del fermo temporaneo di pesca tutti i natanti iscritti nei

compartimenti di tale zona. In tal modo l'Assessore ha esteso

illegittimamente, secondo il ricorrente, l'ambito di applicazione

della legge n. 25 del 1990, sia dal punto di vista territoriale, sia

dal punto di vista dei soggetti destinatari delle provvidenze

economiche. In questo contesto si inserisce la norma impugnata che, a

detta del commissario dello Stato, si configurerebbe come una legge-provvedimento retroattiva, avente lo scopo di sanare l'illegittimità

dei decreti assessorili sopra menzionati.

In particolare, la norma impugnata violerebbe l'art. 103 della

Costituzione, perché interferirebbe con la competenza della Corte

dei conti a giudicare sulla responsabilità erariale degli

amministratori che hanno adottato gli atti illegittimi. Inoltre, la

medesima norma sarebbe arbitraria e irragionevole sotto il profilo

dell'inadeguatezza del mezzo rispetto al fine, e perciò viziata di

eccesso di potere legislativo.

2. - La Regione siciliana, costituitasi in giudizio, chiede che le

questioni sollevate dal commissario dello Stato nei confronti dei

ricordati artt. 4 e 5 siano dichiarate infondate.

La Regione sostiene che non vi è stata violazione dell'art. 12

dello Statuto siciliano, dato che le norme impugnate sono state

introdotte in forma di emendamento, in conformità alle procedure

disciplinate dall'art. 111 del regolamento dell'Assemblea regionale.

L'art. 12 dello Statuto non si occupa, secondo la Regione, delle procedure di emendamento e, quindi, l'asserita violazione non

sussisterebbe. In ogni caso, la Regione osserva che la delibera

legislativa in questione era stata esaminata dalla commissione

competente e che, per quanto riguarda gli emendamenti poi confluiti

negli artt. 4 e 5, la commissione competente, interpellata, aveva

ritenuto di non esprimere alcun parere.

In ordine alla violazione dell'art. 103 della Costituzione, la

Regione siciliana contesta che l'intento della disposizione impugnata

sia quello di impedire che la Corte dei conti eserciti un'azione di

responsabilità nei confronti degli amministratori responsabili

dell'adozione dei decreti assessorili sopra ricordati e, a questo

proposito, osserva che la stessa Assemblea regionale siciliana ha

informato spontaneamente la Corte dei conti della vicenda di cui

trattasi, con una relazione datata 18 maggio 1993.

In relazione alla violazione degli artt. 3 e 97 della

Costituzione, la Regione richiama la giurisprudenza della Corte

costituzionale, secondo la quale non sono incostituzionali le leggi

regionali retroattive, a condizione che esse non pregiudichino

l'intangibilità delle preesistenti norme statali e dei principi

costituzionali, compreso il principio di ragionevolezza. Inoltre, la

ricorrente ricorda che, secondo un orientamento costante della Corte

costituzionale, non è fatto divieto al legislatore, nemmeno

regionale, di emanare leggi a contenuto particolare e concreto. Infine la Regione afferma che non può essere considerata irragionevole

una norma che esprime una scelta discrezionale del legislatore,

sostenuta da fini di interesse generale - ripopolamento ittico e

soddisfacimento delle necessità economiche delle marinerie colpite

dal divieto di pescare -, senza dare luogo ad alcuna disparità di

trattamento tra imprese.

3. - Con ricorso iscritto al n. 43 del registro ricorsi 1994, il

commissario dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato l'art.

1 della delibera legislativa regionale approvata dall'Assemblea

regionale siciliana il 10 maggio 1994 (Integrazioni alle leggi

regionali 1 agosto 1974, n. 31, e 27 dicembre 1978, n. 70, e

interpretazione autentica dell'art. 9 della legge regionale 7 agosto

1990, n. 25, concernenti la materia della pesca).

Dopo aver riepilogato l'evoluzione delle leggi regionali

concernenti il fermo biologico, nell'ambito delle quali si inserisce

anche la norma impugnata e dopo aver precisato che l'Assessore

regionale alla pesca aveva ricevuto la formale contestazione di

responsabilità essendogli stato notificato un atto di citazione in

giudizio davanti alla Corte dei conti in relazione ai decreti

assessorili del 1992, il commissario dello Stato censura il ricordato

art. 1 poiché, sotto forma di interpretazione autentica, estende

l'ambito di operatività della legge regionale del 1990 con efficacia

retroattiva.

Il commissario dello Stato richiama i principi enunciati dalla

Corte costituzionale, secondo i quali ha carattere di interpretazione

autentica quella norma che, senza modificare il testo della norma

interpretata, ne chiarisce il significato e la portata ovvero

privilegia una delle interpretazioni possibili, di guisa che il

contenuto precettivo risulti dalla coesistenza delle due norme. La

legge impugnata contrasterebbe con questi principi giurisprudenziali,

perché la legge regionale n. 25 del 1990 non aveva dato occasione a

divergenze interpretative. In particolare non erano sorti dubbi sul

fatto che i beneficiari delle provvidenze economiche collegate al

fermo biologico potevano essere solo i natanti che operavano

effettivamente negli ambiti territoriali interessati dal divieto

temporaneo di pesca. Al contrario, la norma impugnata consente che

beneficino dei provvedimenti collegati al fermo biologico i natanti

autorizzati ad esercitare l'attività di pesca in alcune zone della

Sicilia, a prescindere dal fatto che essi effettivamente operino

nelle zone interessate dal divieto di pesca. Secondo il commissario

dello Stato, risulta evidente che il legislatore siciliano ha

palesemente ed arbitrariamente distorto la funzione tipica

dell'interpretazione autentica, volendo conferire effetto retroattivo

ad una innovazione legislativa, al fine di sanare alcuni

provvedimenti amministrativi illegittimi e di far cadere le eventuali

responsabilità patrimoniali dei funzionari.

L'incostituzionalità della norma impugnata, inoltre, sarebbe resa

evidente dal pregiudizio recato ai principi della imparzialità e del

buon andamento dell'amministrazione, oltre che a quello della

responsabilità dei funzionari. Infine, si osserva che la

disposizione impugnata, estendendo i soggetti beneficiari del fermo

temporaneo di pesca, avrebbe dovuto essere preventivamente sottoposta

al vaglio della commissione CE, come prescritto dall'art. 93 del

Trattato istitutivo della Comunità europea.

4. - La Regione siciliana, costituitasi in giudizio, chiede che

sia dichiarata la manifesta infondatezza o l'inammissibilità delle

questioni proposte dal commissario dello Stato.

Ad avviso della Regione, la legge impugnata sarebbe intervenuta

per porre fine alle divergenze interpretative sorte circa la reale

portata dell'art. 9, secondo comma, della legge regionale n. 25 del

1990. I dubbi interpretativi riguardavano, in particolare,

l'individuazione dei beneficiari della norma, genericamente

identificati con le imprese "operanti" nei golfi di Castellammare,

Catania e Patti. Secondo la resistente, interpretando la legge n. 25

del 1990 alla luce dell'art. 3 del decreto ministeriale 7 maggio

1987, n. 248 - che attribuisce validità alle autorizzazioni alla

pesca, oltre che con riferimento al compartimento marittimo di

iscrizione, riguardo anche a quelli limitrofi -, per "imprese

operanti" dovrebbero intendersi i natanti autorizzati

amministrativamente all'esercizio della pesca nelle zone indicate

dalla legge. Tale è l'interpretazione accolta nella relazione al

disegno di legge impugnato e nei decreti assessorili del 1992 più

volte menzionati. Di diverso avviso, invece, è stata la Procura

della Corte dei conti che ha ritenuto non condivisibile la menzionata

interpretazione, citando in giudizio per danno erariale l'Assessore

regionale ed il direttore regionale alla pesca. La norma impugnata

sarebbe intervenuta per porre fine a tale divergenza interpretativa,

accogliendo il punto di vista dell'amministrazione regionale.

L'infondatezza della prima questione proposta dal commissario

dello Stato sarebbe provata dal fatto che sia la dottrina, sia la

giurisprudenza costituzionale concordano nel ritenere che sussiste

una "impossibilità logica di distinguere tra leggi interpretative

che interpretano e leggi interpretative che innovano" e che in ogni

caso l'illegittimità costituzionale di una legge di interpretazione

autentica non può farsi discendere dalla sua presunta portata

innovativa, dato che, al di fuori dell'ipotesi contemplata dall'art.

25, il principio della irretroattività delle leggi non assurge a

precetto costituzionale. In questa prospettiva, secondo la Regione,

la Corte costituzionale ha affermato che la legittimità

costituzionale di un intervento legislativo retroattivo non è

contestabile nemmeno quando la finalità perseguita è stata quella

di rimuovere una interpretazione giurisprudenziale sgradita.

Per le medesime considerazioni la Regione siciliana ritiene che la

norma impugnata non si ponga in contrasto con l'art. 103 della

Costituzione. Dopo aver osservato che il parametro di

costituzionalità invocato dal commissario dello Stato è il solo

art. 103 della Costituzione, e non già gli artt. 101 e 103 che

garantiscono l'autonomia e l'indipendenza della funzione

giurisdizionale, la Regione rileva che la Corte costituzionale ha in

più di una occasione escluso che l'interpretazione autoritativamente

imposta dal legislatore violi la potestas iudicandi riservata al

potere giudiziario, ferma l'intangibilità delle situazioni definite

con sentenza passata in giudicato. Infine, la Regione ricorda che la

Corte costituzionale ha considerato legittime anche le norme

retroattive dirette a sanare provvedimenti amministrativi

originariamente invalidi, anche se esse incidono, senza violare il

giudicato, sulla attività giurisdizionale.

Quanto alla violazione dell'art. 11 della Costituzione, la Regione

ritiene che la questione sia inammissibile, perché, secondo la

giurisprudenza costituzionale costantemente seguita a partire dalla

sentenza n. 170 del 1984, i conflitti tra le norme interne e le norme

comunitarie non rientrerebbero nella competenza della Corte

costituzionale. In ogni caso la questione sarebbe infondata, sia

perché, nell'interpretazione data dalla Regione, la norma impugnata,

non avendo esteso il novero dei beneficiari di cui all'art. 9 della

legge n. 25 del 1990, non cadrebbe nell' ambito del procedimento di

controllo previsto dall'art. 93 del Trattato CE; sia perché l'art.

93 del Trattato CE non vieta qualsiasi aiuto statale alle imprese, ma

solo quelli che favoriscono alcune imprese, pregiudicando la libera

concorrenza.

5. - In prossimità dell'udienza la Regione siciliana ha

presentato una memoria relativa al giudizio instaurato con il ricorso

n. 43 del 1994, con la quale ribadisce le posizioni sostenute

nell'atto di costituzione e adduce alcune argomentazioni ulteriori.

La Regione insiste sulla natura interpretativa della legge

impugnata, data l'ambiguità della legge regionale n. 25 del 1990.

Infatti, l'interpretazione più rigorosa di tale legge, seguita dal

commissario dello Stato, avrebbe reso impossibile la sua corretta

applicazione, data la difficoltà di accertare ove effettivamente

fosse operante ciascun natante ammesso a beneficiare del premio di

fermo biologico.

Quanto alla censura relativa alla interferenza del legislatore

nell'esercizio della funzione giurisdizionale, la Regione afferma,

anzitutto, la inammissibilità della questione, data dalla evidente

inidoneità dell'art. 103 della Costituzione a fungere, nella

fattispecie in esame, da parametro costituzionale. In ogni caso la

questione sarebbe infondata, dal momento che, secondo la

giurisprudenza costituzionale più recente, non sarebbe

incostituzionale nemmeno la legge retroattiva che esplichi i suoi

effetti anche nei confronti di un giudicato. La Regione, infine,

sostiene di avere adempiuto agli obblighi imposti dall'art. 93 del

Trattato CE. Infatti, l'aiuto alle imprese di pesca sarebbe stato

notificato alla commissione sia in occasione della legge regionale n.

25 del 1990, sia in occasione delle modifiche apportate

dall'impugnato art. 4. Considerato in diritto

1. - Con due distinti ricorsi il commissario dello Stato per la

Regione siciliana solleva varie questioni di legittimità

costituzionale nei confronti degli artt. 4 e 5 della delibera

legislativa regionale approvata dall'Assemblea regionale siciliana il

4 marzo 1994 (modifiche ed integrazioni della legislazione regionale

in materia di lavori pubblici. Agevolazioni per il settore della

pesca e disposizioni in materia finanziaria) e nei confronti

dell'art. 1 della legge regionale approvata dall'Assemblea regionale

siciliana il 10 maggio 1994 (Integrazioni alle leggi regionali 1

agosto 1974, n. 31, e 27 dicembre 1978, n. 70, e interpretazione

autentica dell'art. 9 della legge regionale 7 agosto 1990, n. 25,

concernenti la materia della pesca). Il ricorrente sospetta che i

citati artt. 4 e 5 siano contrastanti con l'art. 12 dello Statuto

speciale per la Sicilia (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2)

e con gli artt. 3, 97 e 103 della Costituzione; mentre ritiene che il

ricordato art. 1 possa violare gli artt. 3, 11, 97 e 103 della

Costituzione stessa.

Poiché i ricorsi prospettano questioni di costituzionalità fra

loro connesse, la loro trattazione può essere riunita.

2. - Occorre preventivamente esaminare l'eccezione di

inammissibilità prospettata dalla difesa della Regione siciliana in

relazione alla questione concernente l'art. 1, per il profilo per il

quale il ricorrente assume la violazione dell'art. 11 della

Costituzione. Più precisamente, poiché il commissario dello Stato

dubita che l'articolo impugnato, nell'estendere l'ambito dei

beneficiari di "aiuti alle imprese" senza avviare il procedimento di

controllo davanti alla Commissione della comunità europea, si ponga

in contrasto con l'art. 93 del Trattato CE, la Regione siciliana

eccepisce, innanzitutto, che, sulla base della giurisprudenza

costituzionale decorrente dalla sentenza n. 170 del 1984, i conflitti

tra norme interne e norme comunitarie fuoriescano dalle competenze di

questa Corte, essendo materia riservata ai giudici comuni.

L'eccezione va respinta.

Nel caso deciso con la recente sentenza n. 384 del 1994 - nel

quale, come nell'ipotesi in esame, era stato prospettato il contrasto

di una delibera legislativa regionale, non ancora promulgata, con una

norma comunitaria direttamente applicabile - questa Corte ha

dichiarato l'illegittimità costituzionale di una legge della Regione

Umbria ritenuta contrastante con norme di regolamento comunitario.

Diversamente da quanto sembra opinare la Regione resistente, la

decisione che ha stabilito l'anzidetto precedente specifico non

contraddice l'orientamento costantemente seguito da questa Corte a

partire dalla sentenza n. 170 del 1984, ma ne presuppone piuttosto la

validità.

Nella sentenza da ultimo ricordata questa Corte ha affermato che

le norme comunitarie produttive di effetti diretti, poiché

provengono da un "ordinamento distinto, ma coordinato" e poiché

debbono avere piena efficacia obbligatoria e uniforme applicazione in

tutti gli Stati membri, entrano e permangono in vigore

nell'ordinamento italiano senza che la loro efficacia possa essere

intaccata dalle leggi nazionali, sia anteriori che successive.

Infatti, come è chiaramente precisato nella medesima sentenza,

l'effetto connesso con la vigenza nell'ordinamento italiano delle

norme comunitarie è quello, non già di caducare, abrogare,

modificare o invalidare le disposizioni legislative interne con esse

incompatibili, bensì di impedire che queste disposizioni vengano in

rilievo per la definizione della controversia innanzi al giudice

nazionale.

Detto in altri termini, entro un contesto nel quale le fonti

normative della Comunità Europea e quelle dei singoli Stati non sono

ancora integrate in un solo sistema, la "non applicabilità" della

norma interna a favore di quella comunitaria, che contiene "la

disciplina della specie", comporta che l'eventuale contrasto della

disposizione interna rispetto a un precetto comunitario non possa

autorizzare, nell'ambito di una controversia di fronte al giudice

nazionale, a validamente sollevare una questione di costituzionalità

per l'eventuale violazione dell'art. 11 della Costituzione da parte

della norma interna, poiché si tratterebbe di una questione priva

del dovuto requisito della rilevanza. Di qui deriva l'inevitabile

dichiarazione di inammissibilità di ogni questione, basata

sull'ipotizzato contrasto tra norma interna e norma comunitaria,

quando questa sia sollevata da un giudice nazionale nel corso di un

giudizio.

Diverso è il caso in cui il medesimo contrasto tra norma interna

e norma comunitaria si manifesti nell'ambito di un giudizio di

legittimità costituzionale instaurato in via principale, tanto più

dopo che questa Corte (v. sentenza n. 389 del 1989), quasi in

concomitanza con la Corte di giustizia europea (v. sentenza 22 giugno

1989, in causa n. 103/1988), ha riconosciuto che vincolati a non dare

applicazione alle norme interne confliggenti con quelle comunitarie

sono anche gli organi della pubblica amministrazione, vale a dire

soggetti sforniti del potere di dichiarazione del diritto. Proprio in

quella decisione, subito dopo l'anzidetto riconoscimento, questa

Corte ha precisato che la "non applicazione" della norma interna

confliggente con quella comunitaria non fa venir meno "l'esigenza che

gli Stati membri apportino le necessarie modificazioni o abrogazioni

del proprio diritto interno al fine di depurarlo da eventuali

incompatibilità o disarmonie con le prevalenti norme comunitarie",

esigenza che "se, sul piano dell'ordinamento nazionale, ( ..) si

collega al principio della certezza del diritto, sul piano

comunitario, invece, rappresenta una garanzia così essenziale al

principio della prevalenza del proprio diritto su quelli nazionali da

costituire l'oggetto di un preciso obbligo per gli Stati membri" (v.

sentenza n. 389 del 1989, punto 4 in diritto).

Con la sentenza n. 384 del 1994 la Corte costituzionale,

nell'ambito di un giudizio di costituzionalità sollevato in via

principale avverso una legge regionale, ha per la prima volta

affermato che l'esigenza di depurare l'ordinamento nazionale da norme

incompatibili con quelle comunitarie, essendo ancorata al valore

costituzionale comportante la chiarezza normativa e la certezza

nell'applicazione del diritto da parte di tutti i sottoposti alla

legge, può essere soddisfatta anche con una dichiarazione

d'illegittimità costituzionale. Ed, invero, poiché nei giudizi di

costituzionalità in via principale l'oggetto del giudizio stesso,

non è una norma in quanto applicabile, ma una norma di per sé

lesiva delle competenze costituzionalmente garantite alle regioni

(nel caso di impugnazione di leggi statali da parte delle regioni) o

ex se violatrice di norme costituzionali (nel caso di impugnazione di

leggi regionali da parte dello Stato) - tanto che in tali giudizi

possono essere contestate anche disposizioni di legge non ancora

efficaci o ad efficacia differita (v. sentenze nn. 224 del 1990, 242

del 1989, 39 del 1971, 37 del 1966, 75 del 1957) - non si rinviene,

come invece nei giudizi in via incidentale, alcun ostacolo

processuale in grado di precludere alla Corte la piena salvaguardia,

con proprie decisioni, del valore costituzionale della certezza e

della chiarezza normativa di fronte a ipotesi di contrasto di una

norma interna con una comunitaria. Né è senza significato la

considerazione che, dati i ricordati caratteri del giudizio in via

principale, la "non applicabilità" della norma interna confliggente

con quella comunitaria rappresenterebbe, nei casi in cui il contrasto

normativo si palesasse nell'ambito di quel giudizio, una garanzia

inadeguata rispetto al soddisfacimento del dovere, fondato sull'art.

5 del Trattato di Roma e sull'art. 11 della Costituzione, di dare

pieno e corretto adempimento agli obblighi comunitari.

3. - Sebbene ammissibile, la questione indicata nel punto

precedente è chiaramente non fondata.

La censura sollevata dal commissario dello Stato per la pretesa

violazione degli obblighi derivanti dall'art. 93 del Trattato CE, con

conseguente lesione dell'art. 11 della Costituzione, ignora che,

secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia europea (v., ad

esempio, sentenza 9 ottobre 1984, in cause nn. 91 e 127 del 1983),

una volta che la Regione abbia comunicato alla Commissione della

comunità europea la disciplina da essa stabilita in una certa

materia comportante aiuti alle imprese, i successivi interventi

legislativi modificativi della predetta disciplina possono essere

resi noti alla Commissione stessa anche attraverso procedure

informali. E, stando agli atti prodotti nel presente giudizio, ciò

è quel che è precisamente avvenuto nel caso dei provvedimenti

adottati dalla Regione siciliana in relazione al contestato "fermo

biologico".

4. - Non fondata è la questione di legittimità costituzionale

degli artt. 4 e 5 della legge regionale approvata il 4 marzo 1994 per

violazione dell'art. 12 dello Statuto speciale per la Regione

siciliana, sollevata sul presupposto che la Commissione assembleare

non abbia avuto modo di esprimere il proprio parere sulle predette

disposizioni.

Premesso che la questione è sicuramente ammissibile, per il

semplice fatto che la Corte è chiamata a decidere sulla violazione

di una norma contenuta nello Statuto speciale comportante un vizio

procedurale nella formazione di disposizioni di legge regionale (v.

in senso conforme, ad esempio, sentenze nn. 134 del 1969 e 57 del

1957), la non fondatezza della stessa deriva dall'erronea

interpretazione che il ricorrente conferisce al menzionato art. 12

dello Statuto. Quest'ultimo, infatti, prescrive che l'elaborazione

dei progetti di legge debba avvenire nell'ambito delle Commissioni

assembleari, mentre la richiesta alle stesse di un parere sugli

emendamenti presentati in Assemblea - richiesta, peraltro, occorsa

nella specie - non ha un fondamento nel ricordato art. 12, ma lo ha

in distinte norme del Regolamento interno dell'Assemblea regionale

siciliana. Né spetta a questa Corte valutare l'incongruenza di

richiedere il parere della Commissione competente su emendamenti dal

contenuto assolutamente eterogeneo rispetto a quello del progetto di

legge in discussione, riposando nei poteri del presidente

dell'Assemblea regionale la garanzia che non siano ammessi

emendamenti ritenuti eterogenei rispetto al progetto di legge cui

quelli si riferiscono.

5. - Venendo all'esame dei vizi sostanziali denunziati dal

commissario dello Stato, al fine di procedere ad una loro corretta

valutazione occorre illustrare in via di premessa la vicenda

normativa nella quale gli atti impugnati si inseriscono.

Dopo che la legge regionale 27 maggio 1987, n. 26, all'art. 14,

aveva previsto la disciplina generale del fermo temporaneo

dell'attività di pesca "al fine di favorire l'adattamento delle

possibilità di pesca alla capacità della flotta" e aveva dettato le

condizioni per concedere "premi di fermo temporaneo" alle imprese o

alle persone che interrompono l'attività di pesca, l'art. 9 della

legge regionale 7 agosto 1990, n. 25, ha nuovamente fatto ricorso al

medesimo fermo temporaneo dell'attività di pesca al diverso fine di

favorire il ripopolamento ittico di alcune zone di mare ricomprese

nel territorio della Regione siciliana. Più precisamente, la

disposizione da ultimo citata prevede il fermo temporaneo di pesca,

con le connesse agevolazioni stabilite dal ricordato art. 14, per le

imprese che, avendo sede legale nel territorio della Regione,

svolgano attività di pesca a strascico, o con sistemi ad esso

assimilabili, servendosi di natanti iscritti in determinati

compartimenti marittimi regionali (Catania, Palermo, Messina,

Trapani, Augusta), in alcune zone di mare da delimitare, con decreto

dell'Assessore regionale per la cooperazione, il commercio,

l'artigianato e la pesca, nell'ambito di alcune aree indicate dalla

stessa disposizione di legge (golfo di Catania, golfo di Patti, golfo

di Castellammare).

Con due decreti, datati rispettivamente 19 marzo 1992 e 28 aprile

1992, l'anzidetto Assessore regionale ha vietato, in via

sperimentale, la pesca a strascico e a mezzo di reti volanti

pelagiche per 150 giorni continuativi in relazione a una zona di mare

più ampia di quella indicata dalla precedente legge, segnatamente la

zona compresa tra Capo Zafferano e Capo Calavà, accordando ai

natanti iscritti nei compartimenti marittimi ricompresi nella

delimitazione operata con i decreti la facoltà di beneficiare delle

provvidenze economiche collegate al fermo temporaneo di pesca,

previste dalla legge regionale n. 26 del 1987.

Secondo il commissario dello Stato, le disposizioni legislative

impugnate sono sopravvenute a tali decreti - che, ad avviso dello

stesso ricorrente, avevano illegittimamente esteso, sia nel loro

riferimento territoriale, sia in relazione ai soggetti beneficiari,

l'ambito di applicazione del fermo biologico di pesca previsto dalla

legge regionale n. 25 del 1990 - al solo fine di dare una copertura

legislativa a posteriori alle ricordate decisioni dell'Assessore.

Più precisamente, mentre l'art. 1 della delibera legislativa

approvata il 10 maggio 1994, introducendo una disposizione ritenuta

dal ricorrente falsamente interpretativa dell'art. 9, comma 2, della

legge regionale n. 25 del 1990, ha con effetto retroattivo ampliato

l'area delle imprese originariamente beneficiarie delle agevolazioni

previste, l'art. 4 della delibera legislativa approvata il 4 marzo

1994 ha esteso, a sanatoria, per l'anno 1992 i benefici di cui

all'art. 9 della legge regionale n. 25 del 1990 alle imprese e ai

componenti gli equipaggi interessati al fermo temporaneo di pesca

stabilito dai ricordati decreti assessorili.

6. - Sotto il primo profilo, vanno dichiarati non fondati i dubbi

di legittimità costituzionale che il commissario dello Stato solleva

nei confronti dell'art. 1 della legge regionale approvata il 10

maggio 1994, per essere quest'ultimo espressione di un uso

irragionevole e arbitrario del potere di interpretazione autentica

esercitato dal legislatore regionale siciliano, in violazione dei

principi di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione), dei principi

del buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione

(art. 97 della Costituzione), nonché del potere attribuito alla

Corte dei conti di promuovere azioni di responsabilità per danno

erariale al riparo da indebite interferenze di altri poteri (art. 103

della Costituzione).

Premesso che, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale

(v., ad esempio, sentenze nn. 397 del 1994, 455 del 1992, 233 del

1988), nessun rilievo può essere accordato alla autoqualificazione

della legge al fine di considerare quest'ultima un atto di

interpretazione autentica, questa Corte ha costantemente affermato

che tale qualificazione deve riconoscersi a quelle norme

obiettivamente dirette a chiarire il senso di norme preesistenti

ovvero a escludere o a enucleare uno dei sensi fra quelli

ragionevolmente ascrivibili alla norma interpretata, allo scopo di

imporre l'applicazione della variante di senso prescelta da parte di

coloro che dovranno dare esecuzione alla norma interpretata. Da ciò

consegue, come è stato ripetutamente sottolineato da questa Corte,

che la natura di legge interpretativa "va desunta da un rapporto fra

norme - e non fra disposizioni - tale che il sopravvenire della norma

interpretante non fa venir meno la norma interpretata, ma l'una e

l'altra si saldano fra loro dando luogo a un precetto normativo

unitario" (v., ad esempio, sentenze nn. 397 del 1994, 424 del 1993,

455 del 1992, 155 del 1990, 233 del 1988; nonché ordinanze nn. 480

del 1992 e 205 del 1991).

Contro tale definizione non può validamente opporsi, come fa la

difesa della Regione siciliana, che non sia possibile distinguere tra

"legge interpretativa" e "legge innovativa", poiché, se non v'è

dubbio alcuno che anche il primo tipo di legge sia diretto a

introdurre un novum nell'ordinamento giuridico, quantomeno

consistente nella prescrizione di dover seguire una certa

interpretazione e non altra, non si può del pari dubitare, come si

è già sottolineato, che carattere tipico ed esclusivo delle leggi

interpretative è che il significato normativo enucleato e imposto

con le stesse leggi debba essere ricompreso fra le possibilità di

senso ragionevolmente ascrivibili al testo della disposizione

interpretata (v., ad esempio, sentenze nn. 88 del 1995; 424 e 39 del

1993; 455, 454 e 440 del 1992; 380 e 155 del 1990). Sotto

quest'ultimo profilo, occorre sottolineare che, nella specie, la

norma interpretata, vale a dire l'art. 9 della legge regionale n. 25

del 1990, facendo riferimento alle imprese "operanti" nelle aree

delimitate dai decreti dell'Assessore, usa un'espressione che in

origine avrebbe potuto esser interpretata tanto nel senso di denotare

le imprese che effettivamente esercitano la pesca nelle zone colpite

dal fermo, quanto nel senso di indicare le imprese i cui natanti sono

autorizzati a esercitare la pesca nelle stesse zone. L'intervento

interpretativo del legislatore regionale, che circoscrive a

quest'ultimo significato il senso da attribuire alla norma

interpretata, non può esser qualificato altro che come "legge di

interpretazione autentica", ragionevolmente giustificata

dall'esigenza di ovviare a serie difficoltà di accertamento, ove si

fosse seguita interpretativamente l'altra via, e di evitare

consequenzialmente possibili disparità di trattamento in sede di

applicazione.

Come questa Corte ha già avuto modo di affermare (v., ad esempio,

sentenze nn. 15 del 1995, 402 e 39 del 1993, 6 del 1988, 167 del

1986), il corretto esercizio del potere legislativo di

interpretazione autentica, indipendentemente dalle intenzioni del

legislatore di incidere sulla soluzione dei casi sub iudice (v.

sentenza n. 397 del 1994; ordinanza n. 480 del 1992), non lede di per

sé la sfera riservata al potere giudiziario, sempreché, di norma,

siano salvaguardati gli effetti derivanti da sentenze passate in

giudicato, dal momento che l'attribuzione legislativa di un dato

significato a una determinata disposizione di legge non comporta

alcuna illegittima interferenza sulla potestas iudicandi, muovendosi

sul diverso piano delle fonti normative in ordine alla definizione e

alla delimitazione della fattispecie normativa oggetto di quella

potestas (v., ad esempio, sentenze nn. 397 del 1994, 402 e 39 del

1993, 155 del 1990, 754, 91 e 6 del 1988).

7. - Merita, invece, accoglimento la censura prospettata dal

commissario dello Stato nei confronti dell'art. 4 della legge

regionale approvata il 4 marzo 1994, il quale stabilisce che i

benefici di cui all'art. 9 della legge regionale n. 25 del 1990 sono

estesi, esclusivamente per l'anno 1992, alle imprese di pesca e ai

componenti gli equipaggi interessati al divieto di pesca a strascico

e di pesca a mezzo di reti volanti pelagiche di cui ai decreti 19

marzo 1992 e 28 aprile 1992 dell'Assessore regionale per la

cooperazione, il commercio, l'artigianato e la pesca.

La disposizione appena citata è indubbiamente una norma di

sanatoria dei decreti assessorili sopra indicati, i quali, nella

parte in cui individuano la zona di mare ricompresa tra Capo

Zafferano e Capo Calavà come ambito territoriale di applicazione del

"fermo biologico", risultano sicuramente difformi rispetto alle

previsioni contenute nell'art. 9 della legge regionale n. 25 del

1990, nel senso che estendono i benefici ivi stabiliti a soggetti non

contemplati nella disposizione di legge posta a fondamento del potere

di delimitazione riconosciuto all'Assessore.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, le leggi di

sanatoria non sono costituzionalmente precluse in via di principio,

ma, trattandosi di ipotesi eccezionali, la loro giustificazione deve

essere sottoposta a uno scrutinio di costituzionalità estremamente

rigoroso: l'intervento legislativo in sanatoria, infatti, può essere

ragionevolmente giustificato soltanto dallo stretto collegamento con

le specifiche peculiarità del caso, "tali da escludere che possa

risultare arbitraria la sostituzione della disciplina generale -

originariamente applicabile - con quella eccezionale successivamente

emanata" (v. sentenza n. 100 del 1987, nonché sentenze nn. 402 del

1993, 474 del 1988). Più in particolare, siffatto scrutinio

dev'essere svolto tanto sotto il profilo del rispetto del principio

costituzionale di parità di trattamento, quanto sotto il profilo

della salvaguardia da indebite interferenze nei confronti

dell'esercizio della funzione giurisdizionale (v. sentenza n. 346 del

1991).

Sotto entrambi i profili la disposizione di legge impugnata si

rivela manchevole. Infatti, l'estensione della disciplina,

originariamente ristretta dalla legge regionale n. 25 del 1990 a

determinati soggetti, non è sostenuta da interessi pubblici,

legislativamente rilevanti, di preminente importanza generale, ma

risulta semplicemente vòlta a fornire la copertura legale successiva

a decisioni assessorili risultanti difformi dalla previa disciplina

legislativa e, come tale, si mostra unicamente diretta a esonerare

l'Assessore da eventuali responsabilità di ordine giuridico.