Sentenza n. 92/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 28 luglio

1967, n. 641, recante "nuove norme per l'edilizia scolastica e

universitaria e piano finanziario dell'intervento per il quinquennio

1967-1971", promosso con ricorso del Presidente della Giunta regionale

del Trentino-Alto Adige, notificato il 5 settembre 1967, depositato in

cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 26 del Registro ricorsi

1967.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 21 maggio 1968 la relazione del

Giudice Ercole Rocchetti;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per il ricorrente, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con la legge 28 luglio 1967, n. 641, recante "nuove norme per

l'edilizia scolastica e universitaria e piano finanziario

dell'intervento per il quinquennio 1967- 1971" sono state emanate

disposizioni volte a promuovere la costruzione di edifici scolastici

secondo un piano quinquennale da compilare in riferimento alle esigenze

e con l'impiego di fondi all'uopo stanziati.

Per il rilievo di tali esigenze, il loro coordinamento e la

formazione di programmi, sono stati istituiti, per ogni regione o per

gruppi di regioni, appositi uffici scolastici e per ogni regione

comitati per l'edilizia scolastica, facenti capo a un comitato centrale

presieduto dal Ministro della pubblica istruzione, mentre per la

progettazione, l'appalto e il collaudo dei lavori, i compiti relativi

sono stati affidati agli uffici del Genio civile e ai Provveditorati

alle opere pubbliche con l'assistenza dei Comitati

tecnici-amministrativi presso di essi già esistenti, ma la cui

composizione è stata varata in rapporto alla funzione.

Contro questa legge, con atto notificato al Presidente del

Consiglio dei Ministri il 5 settembre 1967 e pubblicato sulla Gazzetta

Ufficiale n. 258 del 14 ottobre 1967, ha proposto ricorso la Regione

Trentino-Alto Adige, chiedendo che ne venga dichiarata la

incostituzionalità per invasione della competenza propria e di quella

delle due provincie di cui essa si compone, e ciò nonostante che la

stessa legge all'art. 3 faccia "salve le competenze previste dagli

statuti delle regioni" e all'art. 60, contenga una ancor più specifica

clausola di salvaguardia per le regioni a statuto speciale e le

provincie di Bolzano e Trento, per le quali è detto "che non avranno

efficacia le norme in contrasto con i rispettivi ordinamenti".

La Regione ricorrente deduce innanzi tutto che la legge, nonostante

tale clausola, per aver omesso una positiva disciplina di coordinamento

delle competenze dello Stato con quelle di essa Regione e delle sue due

Provincie, avrebbe determinato una invasione delle loro competenze

impedendo di fatto l'esercizio dei connessi poteri. Ed ha aggiunto poi

che, anche a voler ritenere che quel coordinamento la legge abbia

implicitamente disciplinato, questa sarebbe sempre costituzionalmente

illegittima per violazione delle norme che garantiscono l'autonomia di

essa Regione e delle sue Provincie, in quanto ne ha compreso il

territorio in quello dell'ufficio scolastico interregionale, e del

relativo Comitato, con sede in Venezia e, inserendolo così in un

organismo che, per comprendere altra regione, supera i suoi confini,

non le ha poi affidato per la gestione in proprio la provvista globale

della quota di fondi spettantile, non ha attuato in suo favore il

decentramento per l'esecuzione del programma, ed ha perfino omesso di

comprendere nel comitato interregionale i rappresentanti delle due

provincie.

In rapporto a questi motivi la Regione denunzia la

incostituzionalità di tutta la legge n. 641 del 1967 e in particolare

quella degli articoli 3, 4, 7, 8 e 9, con riferimento agli artt. 5 e

116 della Costituzione, 4, 11, 13 e 59 del proprio Statuto speciale, e,

in maggior dettaglio, denunzia altresì gli artt. 9 e 14 perché

interferenti con le competenze provinciali in materia di urbanistica, 3

e 13 perché imponenti alle due provincie oneri a favore di un ufficio

interregionale, 20 e 24 perché incidenti sulle competenze regionali in

materia di lavori pubblici e - infine - l'art. 25 perché non

comprendente alcun rappresentante regionale tra i componenti del

Comitato tecnico-amministrativo presso il Provveditorato regionale alle

opere pubbliche.

Con atto depositato il 21 settembre 1967 si costituiva in giudizio

per il Presidente del Consiglio l'Avvocatura dello Stato, la quale

opponendosi alle istanze della Regione, deduceva che il ricorso da essa

proposto sembrava precauzionalmente diretto a sollecitare l'emanazione

di quelle norme di coordinamento fra l'attività statale e quella

regionale, che gli artt. 3 e 60 della legge impugnata prevedono e

presuppongono ma la cui assenza nel testo di essa non può determinare

una sua illegittimità, stando che tali norme - nella inesistenza di

una riserva di legge in tema di un siffatto coordinamento - possono

essere sempre emanate con provvedimenti amministrativi.

Rilevava poi l'Avvocatura che, essendo quella impugnata una legge

di pianificazione settoriale, la competenza non poteva che spettare

allo Stato, il quale vi provvedeva con propri mezzi finanziari, e che,

mentre le eventuali invasioni della competenza regionale in determinate

materie, dovevano ritenersi inevitabili e legittime, infondata si

dimostrava la pretesa della Regione all'assegnazione di una quota

globale dei fondi per una sua diretta gestione e infondate le sue

lagnanze per l'assegnazione del suo territorio ad un ufficio

interregionale, trattandosi di un ufficio statale al cui coordinamento

da parte della Regione nulla ostava che esse superasse l'ambito dei

propri confini.

La Regione, in data 8 maggio 1967 depositava una memoria nella

quale, insistendo nelle sue precedenti deduzioni, rilevava come

l'esigenza di un contestuale coordinamento dell'attività statale con

quella regionale era stata posta in luce in sede di discussione

parlamentare della legge 641, e si palesava necessaria anche

dall'ulteriore intervento del legislatore che, con apposita proposta di

legge di iniziativa parlamentare, chiamava gli assessori alla pubblica

istruzione delle amministrazioni provinciali di Trento e Bolzano a far

parte del Comitato regionale dell'edilizia scolastica.

Anche l'Avvocatura dello Stato, in data 24 aprile 1968, depositava

una memoria nella quale, dopo aver rilevato che, con la pubblicazione

della legge 17 febbraio 1968, n. 106 - che aveva approvato la sopra

menzionata proposta di legge - una delle deduzioni della Regione, per

la omessa inclusione degli assessori provinciali nel Comitato

regionale, era venuta a cadere, insisteva nelle sue precedenti

argomentazioni, e poneva altresì in luce che l'avocazione da parte

dello Stato della materia dell'edilizia scolastica, configurando questa

come nuova ed autonoma, oltre che d'interesse nazionale, determinava

l'assorbimento in essa di parte di materie preesistenti, anche se per

l'innanzi attribuite alla competenza regionale o provinciale, che ne

restava così legittimamente modificata.

All'udienza di trattazione i patroni delle parti hanno illustrato

le tesi rispettivamente da essi esposte ed insistono nelle già prese

conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La legge 28 luglio 1967, n. 641, è una legge di

pianificazione relativa al settore dell'edilizia scolastica e verte

quindi in materia la cui competenza non può che spettare allo Stato,

perché ad esso appartiene il compito di provvedere alla cura degli

interessi generali e al coordinamento con essi di quelli particolari.

Del resto l'attività legislativa ed amministrativa delle Regioni hanno

un limite nel rispetto degli interessi nazionali e delle norme

fondamentali delle riforme economico- sociali della Repubblica.

D'altro canto però, il principio del coordinamento delle attività

statali con quelle regionali si impone ai fini del rispetto

dell'autonomia degli enti locali entro il quadro dell'unità dello

Stato.

La Regione ricorrente, facendo appello a questi principi, lamenta

nel caso una violazione delle proprie competenze perché mancherebbero,

a suo dire, nella legge n. 641, le norme di coordinamento necessarie

affinché quelle competenze possano trovare applicazione.

La mancanza, nella legge, di tali norme determinerebbe senz'altro

una violazione delle competenze regionali, in quanto l'esercizio di

queste resterebbe da tale omissione paralizzato.

2. - Di fronte al contenuto e alla portata della legge n. 641, la

tesi della Regione non può però ritenersi fondata. E ciò per un

triplice ordine di considerazioni.

La prima attiene a un dato di carattere cronologico, relativo ai

tempi di attuazione della legge n. 641, la quale, nella parte investita

dalle censure del ricorso, non esplicherà i suoi effetti prima del

prossimo anno 1969. La legge n. 641, che detta disposizioni per la

compilazione e l'attuazione di piani quinquennali per l'edilizia

scolastica, con la norma transitoria dell'art. 12, stabilisce che per

gli anni 1967-1968 il programma, anziché ad opera dei nuovi organismi

e con le nuove procedure, sia compilato dai provveditori agli studi, e

quindi sostanzialmente secondo la normativa e la prassi anteriori.

Contro questa disposizione transitoria di cui all'art. 12, la

Regione ricorrente non ha proposto alcuna impugnazione, allo scopo -

come si precisa nella sua memoria - "di non bloccare medio tempore

l'operatività della legge nella Regione Trentino-Alto Adige". Tutte le

censure del ricorso concernono dunque disposizioni la cui attuazione è

differita al 1969. Ma, se così è, anche volendo ammettere che per una

corretta applicazione della legge occorrano quelle norme di

coordinamento che finora sarebbero state omesse, gli effetti negativi

per la Regione connessi alla loro omissione, allo stato non sussistono,

potendo essi, eventualmente, non verificarsi. E si tratta, prima del

1969, di effetti, del resto, puramente ipotetici, poiché nulla esclude

che le invocate norme vengano medio tempore emanate.

A tal riguardo - e passando così all'esame della seconda delle

considerazioni che depongono per l'infondatezza delle censure della

Regione - occorre por mente alle già menzionate riserve che la legge

n. 641 enuncia agli artt. 3 e 68, al fine del rispetto delle

competenze delle Regioni in genere e di quella Trentino-Alto Adige in

ispecie, e che costituiscono una previsione del legislatore circa la

emanazione, nelle forme occorrenti, delle norme che si rendessero

necessarie per attuare il coordinamento; e ciò ovviamente in tempo

utile, ossia prima che le norme innovatrici delle strutture e delle

procedure anteriori entrino in attuazione. La riprova dell'intento del

legislatore, e della funzionalità della riserva, è dato dal nuovo

intervento in sede legislativa, attuato con la pubblicazione della

legge 17 febbraio 1968, n. 106, e con la quale, conferendosi voto

deliberativo nel Comitato centrale (art. 6 della legge n. 641) agli

Assessori delle provincie autonome di Trento e Bolzano e chiamandosi

gli stessi, prima non inclusi, a comporre il Comitato regionale, due

delle censure proposte dalla Regione sono venute a cadere, sì che

relativamente ad esse, deve essere dichiarata cessata la materia del

contendere, non avendo, per altro, le norme cui si riferiscono

espletato alcun effetto.

Passando infine alla terza considerazione che non consente

l'accoglimento delle istanze della Regione, deve rilevarsi non essere

esatto che la legge impugnata non contenga norme di coordinamento e che

abbia omesso di integrare, entro i limiti della possibilità e ai fini

del rispetto dell'autonomia regionale e provinciale, le competenze

statali con quelle locali.

Se si tiene anche conto delle recenti integrazioni di cui alla

legge n. 106 del 1968, si ha infatti che, dalla attività di raccolta

dei dati sulle esigenze locali (art. 9), al loro coordinamento in sede

regionale (art. 8), alla decisione finale sulla compilazione del piano

(art. 6), la Regione Trentino-Alto Adige e le sue provincie sono

presenti con propri rappresentanti e portano il contributo del loro

parere o del loro voto. Infine esse - non diversamente dagli altri enti

territoriali - hanno il diritto di provvedere alla esecuzione dei

programmi, ottenendo a richiesta la concessione dei lavori. Il che

comporta l'attività relativa alla progettazione, l'appalto e

l'esecuzione di essi.

3. - Priva di fondamento si dimostra infine la richiesta della

Regione di ottenere la disponibilità della quota ripartita dei fondi

al fine di provvedere in proprio all'attuazione del piano entro il suo

territorio. Essendo le opere, per il primo quinquennio almeno,

realizzate a totale carico dello Stato (art. 1, comma quarto),

l'intervento assicurato agli organi regionali e provinciali nella

compilazione ed esecuzione dei programmi appare del tutto idoneo a

soddisfare il rispetto della loro competenza e della loro autonomia.

4. - Qualche particolare considerazione merita la censura che la

Regione muove alla legge per aver posto il suo territorio nella

circoscrizione di organi statali che superano il limite dei suoi

confini. Alla Regione Trentino-Alto Adige ed al Veneto la legge assegna

infatti un unico ufficio scolastico interregionale con sede in Venezia.

Ma tale ufficio ha compiti esclusivamente statali di coordinamento

burocratico ed esecutivo, essendo i poteri decisori deferiti ai

Comitati regionali ed a quello centrale. E poiché i Comitati regionali

(art. 4) sono costituiti presso ogni Regione, anche nel caso che questa

dipenda da un ufficio scolastico interregionale, si ha che nessuna

menomazione alla sua autonomia subisce la Regione Trentino-Alto Adige

per la inclusione del suo territorio nell'unico ufficio scolastico

interregionale di Venezia, stante la natura e le limitate funzioni di

tale organo.