Sentenza n. 90/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 125 del D.L.

del Presidente della Regione siciliana 29 ottobre 1955, n. 6, promosso

con ordinanza emessa il 26 giugno 1961 dal Pretore di Lipari nel

procedimento penale a carico di Li Donni Giuseppe, iscritta al n. 136

del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 232 del 16 settembre 1961 e nella Gazzetta Ufficiale

della Regione siciliana n. 47 del 31 agosto 1961.

Visto l'atto di intervento del Presidente della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1962 la relazione del

Giudice Biagio Petrocelli;

udito l'avv. Salvatore Pugliatti, per il Presidente della Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento penale a carico di Li Donni Giuseppe, imputato di

contravvenzione all'art. 2 del regolamento sulla pescheria del 18

agosto 1945 del Comune di Lipari, per omesso conferimento di un pesce

spada al centro ittico, punibile ai sensi dell'art. 125 del D. L. del

Presidente della Regione siciliana 29 ottobre 1955, n. 6, il Pretore di

Lipari ha sollevato di ufficio, con ordinanza del 26 giugno 1961,

questione di legittimità costituzionale del menzionato art. 125, per

violazione degli artt. 3, 5 e 25, secondo comma, della Costituzione, e

per essere in contrasto col principio più volte affermato dalla Corte

costituzionale, che la competenza a legiferare nella materia penale è

devoluta esclusivamente allo Stato.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata all'imputato, al

P. M. presso il Tribunale di Messina e ai Presidenti della Giunta e

dell'Assemblea della Regione siciliana, è stata pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 16 settembre 1961, n. 232, e

nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 31 agosto 1961,

n. 47.

Con atto di intervento e deduzioni del 25 agosto 1961, si è

costituito in giudizio il Presidente della Regione siciliana,

rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Pugliatti.

Nelle sue deduzioni la Regione siciliana, pur riconoscendo in via

generale il principio, affermato da questa Corte nelle sue precedenti

decisioni, che il potere normativo penale spetti soltanto allo Stato,

ritiene che la Corte stessa non si sia proposto ex pro fesso il

problema dei limiti entro i quali questo, che qualifica monopolio dello

Stato, dovrebbe essere mantenuto.

Una norma primaria sprovvista di sanzione sarebbe priva di forza e

di contenuto pratico, specialmente quando, per la sua natura e per il

tipo di interessi (pubblici) che deve realizzare, ha bisogno di essere

rafforzata da sanzioni peculiari, come quelle penali, almeno

contravvenzionali. La negazione della potestà penale alla Regione

condurrebbe "al paradossale risultato che la potestà legislativa

regionale apparirebbe massimamente inefficiente nelle materie nelle

quali, istituzionalmente, dovrebbe conseguire il massimo di

efficienza". Il problema, pertanto, dovrebbe essere esaminato in

rapporto alla competenza esclusiva della Regione per alcune materie.

L'attribuzione senza limiti della potestà normativa penale allo Stato

significherebbe attribuzione allo stesso, sia pure limitatamente alle

sanzioni penali, di una competenza legislativa in materie che

istituzionalmente appartengono alla competenza esclusiva della Regione,

con la conseguenza della evidente contraddizione di una potestà

normativa concorrente là dove dovrebbe riscontrarsi una potestà

normativa esclusiva. Né, d'altra parte, di tale potestà concorrente

sarebbe possibile l'esercizio, non essendo concepibile che la Regione

possa emanare norme primarie e chiedere, poi, allo Stato di disporre

sanzioni penali. In definitiva, l'affermazione di una tale potestà

concorrente importerebbe la soppressione di ogni potestà normativa

sanzionatoria per le materie riservate alla Regione. Infatti, da un

lato, questa, priva della potestà penale, non potrebbe emanare le

norme sanzionatorie, e dall'altro lo Stato, apparentemente titolare

della indicata potestà, non sarebbe in grado di esercitarla,

considerato che rispetto alla stessa materia la potestà legislativa

spetta esclusivamente alla Regione. A questa, in definitiva, secondo la

difesa, non si può non riconoscere "la potestà di emanare norme

sanzionatorie, anche penali, nelle materie nelle quali ha potestà

esclusiva rispetto alle norme primarie". Una soluzione della questione

così come ora è prospettata non troverebbe ostacolo negli argomenti

finora addotti a sostegno della esclusiva appartenenza allo Stato del

potere normativo penale.

La difesa della Regione osserva, infine, che gli artt. 3 e 5 della

Costituzione, richiamati nell'ordinanza del Pretore, non sono

pertinenti. Circa, poi, l'art. 25 della Costituzione, anche richiamato,

e sul quale la Corte costituzionale ha fondata la sua decisione n. 21

del 1957, si afferma che è discutibile la sostenuta interpretazione

restrittiva del termine "legge", nello stesso articolo contenuto.

In data 9 ottobre è stata presentata dalla difesa della Regione

una memoria fuori termine, nella quale si insiste sugli argomenti già

enunciati e sulla necessità di ammettere che la Regione possa emanare

norme sanzionatorie contravvenzionali. Considerato in diritto :

1. - La difesa della Regione ha ritenuto nella presente causa di

poter proporre come nuovo, nella materia in questione, il problema dei

limiti di cui immancabilmente, a suo giudizio, dovrebbe essere oggetto

il cosiddetto monopolio statale della potestà normativa penale. Ma il

problema è da considerarsi risoluto nei termini stessi delle

precedenti decisioni di questa Corte. Respinta la configurazione di un

diritto penale speciale accanto al diritto penale generale o comune,

unico essendo il diritto penale in base alla natura delle sanzioni

imposte dalla legge e quali che siano gli interessi con tal mezzo

tutelati, la Corte ha fissato due punti fondamentali: l'uno che

stabilisce la riserva assoluta di legge in materia penale; l'altro, che

del primo costituisce il razionale fondamento, riguarda la natura dei

beni dell'uomo su cui incide la sanzione penale.

Nella sentenza n. 21 del 1957, la disposizione del comma secondo

dell'art. 25 della Costituzione, in virtù della quale nessuno può

essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore

prima del fatto commesso, è stata interpretata nel senso che per legge

debba intendersi, in tale disposizione, soltanto la legge dello Stato;

ed ora questa Corte non ha che da rimettersi a questa interpretazione e

alla motivazione che allora ne fu data.

Nella stessa sentenza la esclusiva appartenenza allo Stato della

potestà normativa penale trovò come suo fondamento la particolare

natura delle restrizioni della sfera giuridica che vengono inflitte

mediante la pena. La quale incide sui beni ed attributi fondamentali

della persona umana, in primo luogo la libertà personale; onde la

necessità che tali restrizioni siano da stabilire in base a una

generale e, si potrebbe aggiungere, superiore valutazione dei beni e

degli interessi dell'uomo e della vita sociale, quale può essere

compiuta soltanto dal legislatore statale.

Stabiliti questi due punti, la impossibilità di porre limiti alla

potestà penale dello Stato a favore di altri enti appare in modo

evidente. Ogni limite, infatti, non potrebbe non costituire violazione

della norma costituzionale che soltanto la legge dello Stato riconosce

come fonte della norma penale; e sarebbe in pari tempo negazione di

quei supremi interessi umani la cui restrizione a mezzo della pena

spetta soltanto allo Stato di valutare. Né varrebbe obbiettare che una

eventuale potestà normativa penale della Regione avrebbe carattere

limitato, in quanto riferibile soltanto ai particolari interessi della

Regione stessa e come presidio delle sole norme giuridiche che

statutariamente essa ha il potere di emettere. È più che evidente che

soltanto entro questi limiti è ipoteticamente concepibile una potestà

penale della Regione; e, pertanto, è soltanto relativamente a questa

ridotta possibilità che viene riaffermato il principio della

esclusività del potere statale, non ponendosi nemmeno come astratta

ipotesi la idea di un potere penale della Regione che vada al di là di

quei limiti.

Si assume che le norme della Regione richiederebbero il

rafforzamento di sanzioni penali "almeno contravvenzionali". Ora, che

lo Stato, nel disporre la tutela dell'attività degli altri enti che lo

compongono a mezzo di sanzioni penali, riduca in modo espresso tale

intervento a fattispecie soltanto contravvenzionali, è cosa che

rientra nel normale esercizio della potestà legislativa e nella

determinazione di limiti che per varie ragioni questa stabilisce. Ma

allorché si tende, come nella presente controversia e come nelle altre

precedenti sullo stesso oggetto, a dedurre dai principi, e come

implicita nell'ordinamento, l'esistenza di una potestà penale delle

Regioni, la limitazione alle fattispecie contravvenzionali con

esclusione di quelle dei delitti non troverebbe alcun fondamento;

palesandosi in tal modo in tutta la sua estensione l'entità del potere

che alla Regione si vorrebbe rivendicare.

2. - Di fronte alle considerazioni che precedono nemmeno può aver

valore l'obbiezione che, in modo particolare, riferisce alla

legislazione regionale esclusiva la necessità di una estensione della

potestà penale alla Regione. Con l'attribuzione di una competenza

legislativa esclusiva si ha una riserva piena di competenza a favore

della Regione per talune materie, nel senso che è devoluta

esclusivamente alla Regione la concreta disciplina dei rapporti

inerenti a queste materie; ma non nel senso che, per le stesse materie,

debba ritenersi in sua potestà ogni specie e forma di tutela, anche

quella che è dalla Costituzione attribuita esclusivamente allo Stato.

La sanzione penale può costituire il più energico ed efficace

presidio del comando giuridico, ma non per questo può di esso

considerarsi un attributo essenziale, in forza del quale, entro il

potere esclusivo della Regione di regolare legislativamente certi

rapporti, debba necessariamente ritenersi inclusa anche una autonoma

disponibilità della tutela penale. Altre sanzioni, come questa Corte

ha già rilevato, possono efficacemente tutelare le norme giuridiche

regionali. La eventuale ritenuta insufficienza di tali sanzioni e la

conseguente necessità di una tutela penale è problema di politica

legislativa estraneo alle decisioni di questa Corte; e che, comunque,

si risolve invocando l'intervento delle norme penali dello Stato, senza

che ciò possa minimamente influire sul carattere esclusivo, per le

materie per cui è stabilito, della legislazione regionale, né tanto

meno importare, come si assume, l'inserimento di una normazione

concorrente dello Stato in quella che deve rimanere esclusiva della

Regione.

D'altra parte, non è nemmeno valida l'osservazione di una pratica

impossibilità dell'intervento dello Stato in considerazione del fatto

che la Regione, emanate le norme primarie, dovrebbe poi richiedere allo

Stato l'emanazione delle norme sanzionatorie. Analogamente a quanto

avviene per la tutela dell'attività di altri enti, lo Stato può

fornire alla legislazione regionale una o più norme penali, che ne

costituiscano, opportunamente articolate, il preventivo e generale

presidio; del che la Corte non ha motivo di non riconoscere la

opportunità.

Si deve, pertanto, dichiarare la illegittimità costituzionale

della norma impugnata. Spetterà poi al giudice di merito lo stabilire

se al fatto che diede luogo al procedimento penale non possa

eventualmente applicarsi una vigente norma penale dell'ordinamento

statale.