Sentenza n. 885/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.1, tredicesimo

comma, della legge 3 marzo 1987, n. 61 (Modificazioni

ed integrazioni della legge 6 dicembre 1971, n.1084, per la

disciplina del Fondo di previdenza per il personale dipendente da

aziende private del gas), promosso con ordinanza emessa il 16 ottobre

1987 dal Pretore di Pavia nel procedimento civile vertente tra la

S.p.A. Cogegas e l'I.N.P.S., iscritta al n. 787 del registro

ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 53, prima serie speciale dell'anno 1987;

Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S., nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

Uditi l'avv. Paolo Boer per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato

Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto Con ordinanza 16 ottobre 1987, il Pretore di Pavia sollevava

questione di legittimità costituzionale dell'art.1, tredicesimo co.,

della legge 3 marzo 1987, n. 61, con riferimento all'art. 3 Cost.

Riferiva il Pretore che la Soc. Cogegas, distributrice di gas alla

cittadinanza per usi civili, dopo avere vittoriosamente resistito per

tre gradi di giudizio all'ingiunzione dell'INPS per il pagamento di

contributi pretesi, in ordine al Fondo previdenza gas, per il periodo

1° giugno 1978- 30 aprile 1979, aveva a sua volta convenuto l'INPS

davanti al Pretore di Pavia per ottenere il rimborso di contributi

che era stata costretta a pagare in precedenza, dall'aprile '73 al

maggio '78 e dal maggio '79 al febbraio 1980.

In effetti, a seguito di reiterata e costante interpetrazione

della Corte di Cassazione, era ormai pacifico in giurisprudenza che

gli art.li 2 della legge 22 dicembre 1960 n.1593 e 8 della legge 6

dicembre 1971 n.1084 assoggettavano alla particolare disciplina del

cosidetto fondo gas soltanto le aziende private distributrici o

produttrici di "gas manufatto", vale a dire - secondo il dettato

della Corte di Cassazione e i principi della scienza naturale - di

gas che non esiste in natura ma è ottenuto mediante trasformazione

delle fonti di energia (carbon fossile, petrolio, propano liquido).

È, invece, certo negli atti che la Soc. Cogegas distribuisce gas

metano, così come esiste in natura, salvo operazioni di

decompressione o miscelazione con aria, ben diverse dal concetto

scientifico e merceologico di "manifattura".

Senonché, nella pendenza di quest'ultimo procedimento,

sopravveniva la legge 3 marzo 1987 n. 61 che, estendendo il "fondo

gas" a tutte le imprese produttrici e distributrici di gas, senza

più distinzioni, e pur prevedendo che le imprese siano tenute a

corrispondere i contributi a far epoca dall'entrata in vigore della

legge, stabiliva tuttavia nell'articolo impugnato che "restano

acquisite e sono valide a tutti gli effetti le contribuzioni versate

anteriormente alla data di entrata in vigore della legge dalle

aziende private del gas...".

L'ordinanza di rimessione, dopo avere respinto varie eccezioni

hinc et inde, rileva, però, che la norma, attraverso questa specie

di retroattività impropria (perché non si riferisce all'obbligo, ma

fa salvi solo i versamenti effettuati), assegna sicuramente un

trattamento deteriore a coloro che furono costretti al versamento,

magari in forza di provvedimento provvisoriamente esecutivo, rispetto

a coloro che riuscirono comunque ad eludere il versamento. Mentre si

trattava di situazioni eguali (nessuno era tenuto al pagamento) che

si sarebbero dovute disciplinare nello stesso modo.

2. - Ritualmente notificata, comunicata e pubblicata l'ordinanza,

si è costituito nei termini innanzi a questa Corte l'I.N.P.S.,

rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Boer, Giuseppe Pansarella

e Giuseppe Gigante.

Secondo l'Istituto, non si tratterebbe, nella specie, di una sorta

di retroattività impropria della normativa, ma bensì di una

sanatoria ex lege delle situazioni contributive pregresse come

conseguenza di un rapporto giuridico esaurito. Il legislatore, in

altri termini, avrebbe utilizzato criteri di salvezza dei rapporti

definiti, nei sensi indicati dalla giurisprudenza per risolvere i

problemi derivanti dalla pronunzia d'incostituzionalità di una

legge. È stata così consolidata la contribuzione "spontaneamente"

versata al fondo anche da aziende che in allora non ne avrebbero

avuto l'obbligo giuridico: e ciò anche per non esporre gl'iscritti

all'annullamento di sedici anni di contribuzioni, e salvaguardando le

prestazioni già erogate a favore di soggetti che nell'intervallo

avevano maturato diritto a pensione e alle prestazioni di fine

rapporto.

Senza la norma impugnata, o se questa venisse dichiarata

costituzionalmente illegittima, tutti coloro sarebbero chiamati a

restituire l'indebito percetto. Né potrebbero invocare

l'irripetibilità dell'indebito percepito in buonafede, stante

l'inapplicabilità dell'art. 80 del r.d. n. 1422 del 1924

all'indebito conseguente all'annullamento della posizione

assicurativa.

D'altra parte, il legislatore non avrebbe avuto scelta: o

salvaguardava la parità di trattamento tra datori di lavoro o la

parità di tutela previdenziale fra i lavoratori. Non si potrebbe

ritenere contrario a Costituzione - afferma l'Istituto - l'aver

dato preminenza alla tutela previdenziale, limitatamente a quei casi

in cui i datori di lavoro avevano versato la contribuzione senza

nulla opporre, benché favoriti dalle previsioni delle leggi allora

vigenti.

In definitiva la nuova legge non avrebbe fatto altro che

consolidare un dato oggettivo praeter legem trasformandolo in una

situazione secundum legem.

L'Istituto, comunque, pur ritenendo la sollevata questione

manifestamente infondata, in ossequio alla sua posizione di Ente

gestore ritiene di doversi rimettere alla giustizia della Corte.

3. - È intervenuto altresì nel giudizio il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato.

Secondo l'Avvocatura Generale, il Pretore non avrebbe tenuto conto

che le due situazioni messe a raffronto, nell'area del parametro

invocato, non sarebbero omogenee. Infatti, le eseguite contribuzioni

da parte di taluni imprenditori comporta (o ha già comportato)

l'obbligo da parte dell'INPS alle corrispondenti prestazioni a favore

dei lavoratori così assicurati, nel momento in cui sono venute o

vengono a maturazione le condizioni di legge. In guisa che il

versamento già effettuato non è privo di causa, e trova

giustificazione nella legge attuale con la rilevanza di posizioni

assicurative coerenti con l'attuale disciplina.

Con questa disposizione transitoria, il legislatore, regolando

situazioni determinate da precedenti incertezze applicative, ha

attribuito ai versamenti già effettuati l'effetto di realizzare

comunque situazioni meritevoli di riconoscimento e conservazione,

proprio nello spirito che sta alla base della nuova disciplina.

Chiede, perciò, l'Avvocatura Generale che la questione sia

dichiarata inammissibile o infondata.

All'udienza la difesa dell'INPS insisteva su quanto esposto nelle

deduzioni scritte, facendo presente che aveva già disposto le

restituzioni per tutte quelle imprese che non avevano versato

"spontaneamente" le contribuzioni.

L'Avvocatura dello Stato, non condividendo tale opinione, si

richiamava alle conclusioni scritte. Considerato in diritto

1. - La questione va risolta sul piano interpetrativo.

Il comma tredicesimo dell'art.1 della l. n.61 del 1987 ha

convertito in situazioni giuridiche, conformi alla disciplina data

dalla nuova legge alla materia, quelle situazioni di fatto che si

erano formate già sotto la vigenza della precedente disciplina.

Si trattava di rapporti contributivo- assicurativi che talune

aziende, nonostante la normativa dell'epoca (art. 2 l. 22 dicembre

1960 n.1593 e art. 8 l. 6 dicembre 1971 n.1084) non le obbligasse,

giusta la costante giurisprudenza della Corte di Cassazione, hanno

tuttavia volontariamente posto in essere. E ciò sia perché

preoccupate di garantire comunque ai dipendenti quella modesta

integrazione pensionistica e di liquidazione che rendesse più

adeguato e dignitoso il trattamento di fine rapporto, sia perché

ritenessero di adempiere ad un obbligo giuridico. Certo si è che su

tali volontari versamenti si sono consolidate nel corso degli anni

posizioni assicurative in via di accumulo, o addirittura già

produttrici di effetti, attesa l'avvenuta corresponsione della

liquidazione, e della pensione integrativa in corso di erogazione. È

evidente che il legislatore ha inteso legittimare siffatte situazioni

che, formate in via di fatto al di fuori delle previsioni normative,

si sono però fondate su di un libero e volontario comportamento dei

datori di lavoro ed hanno prodotto effetti giuridici socialmente

apprezzabili, proprio nei sensi ora voluti dalla nuova legge.

Non senza ragione lo stesso Istituto interessato alla vicenda

(I.N.P.S.) allude nelle deduzioni scritte ed orali a versamenti

"spontaneamente effettuati": anche se deve rilevarsi che, per

verità, la norma non fa menzione della "spontaneità" dell'atto.

Vero è, però, che è nota la distinzione, sul piano giuridico, fra

spontaneità e semplice volontarietà del comportamento, che non

cessa di essere "volontario" anche se spontaneo non è. In realtà,

se la norma non richiede espressamente, a particolari effetti, che la

condotta derivi "sua sponte" dalla coscienza del soggetto agente, è

sufficiente che essa sia volontaria: e tale s'intende sempre il

comportamento previsto dal legislatore quando non vi sieno altre

specificazioni.

2. - Tutto questo, però, significa anche che dalla previsione

della norma impugnata restano esclusi i comportamenti "non

volontari". Vale a dire, i versamenti effettuati dietro perentorie

ingiunzioni dell'I.N.P.S., o sotto la coazione di procedure

giudiziarie o addirittura di atti esecutivi. Proprio in forza del

tacito requisito di "volontarietà" che va attribuito ad ogni

comportamento umano contemplato dalla legge, salvo che sia stato

definito come colposo e salvo le ipotesi espresse di responsabilità

obbiettiva, la menzione di "contribuzioni versate", nella

disposizione impugnata, null'altro può significare se non

"contribuzioni volontariamente versate".

Così interpetrata, la norma va esente da censure riferibili

all'art. 3 Costituzione, perché diversa è la situazione relativa

alle contribuzioni versate da chi vi fu costretto, e perciò mai ebbe

ad effettuare volontari versamenti. Mentre, poi, nemmeno entra nelle

situazioni comparabili quella di chi mai ebbe ad effettuare

versamenti di sorta.