Sentenza n. 88/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, ultimo

comma, della legge 2 aprile 1968, n. 482 (Disciplina generale delle

assunzioni obbligatorie presso le pubbliche amministrazioni e le

aziende private) promosso con ordinanza emessa il 6 dicembre 1996 dal

Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Berteramo Angela contro la

USL FG/10 ed altro, iscritta al n. 206 del registro ordinanze 1997 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima

serie speciale, dell'anno 1997;

Visto l'atto di costituzione di Berteramo Angela nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 14 gennaio 1998 il giudice

relatore Fernanda Contri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato - nel corso di un giudizio

per l'annullamento della sentenza con la quale il Tribunale

amministrativo regionale per la Puglia aveva respinto il ricorso

contro il provvedimento 12 marzo 1992, n. 103 dell'Unità sanitaria

locale di Cerignola di nomina a collaboratore amministrativo -

questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, ultimo comma,

della legge 2 aprile 1968, n. 482 (Disciplina generale delle

assunzioni obbligatorie presso le pubbliche amministrazioni e le

aziende private) in riferimento agli artt. 3, primo comma, 51, primo

comma, e 97, terzo comma, della Costituzione.

Il collegio remittente premette in fatto che l'USL di Cerignola

aveva indetto un concorso pubblico per due posti di collaboratore

amministrativo e che aveva nominato vincitori i primi due

classificati. Successivamente, resisi vacanti, in momenti diversi,

altri posti della medesima qualifica, l'USL aveva assunto in servizio

il primo degli idonei e, in forza della riserva ex lege n. 482 del

1968, il terzo degli idonei, quale invalido civile. Tale ultimo

provvedimento era stato impugnato dalla seconda degli idonei avanti

al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, che ne aveva

respinto il ricorso. Avverso tale pronuncia veniva proposto appello.

2. - Il Consiglio di Stato rileva che, ai sensi della norma

impugnata, nei concorsi a posti delle carriere direttive e di

concetto negli enti pubblici, gli appartenenti alle categorie

protette, che siano stati dichiarati idonei, sono inclusi nell'ordine

di graduatoria tra i vincitori fino a che non sia stata raggiunta la

percentuale del 15 per cento dei posti di organico.

Il giudice a quo sottolinea che, circa le assunzioni degli

appartenenti alle categorie protette negli enti pubblici, il

legislatore ha previsto il sistema dell'assunzione diretta per le

qualifiche di cui all'art. 12, primo comma - personale operaio,

delle carriere esecutive e ausiliario - mentre per le carriere di cui

all'ultimo comma del medesimo articolo - carriere direttive e di

concetto - ha ritenuto che l'interesse pubblico alla scelta dei

candidati migliori debba avvenire attraverso un concorso.

Tale procedura, prosegue il remittente, assolve alla duplice

funzione di accertare l'idoneità degli aspiranti e di assumerli

secondo la graduatoria di merito, in attuazione dell'art. 51 della

Costituzione, secondo cui tutti i cittadini possono accedere ai

pubblici uffici in condizioni di uguaglianza. L'invalidità,

compatibile con le mansioni di un determinato posto di lavoro, può

invece impedire, alla persona che ne è affetta, di svolgere le

ordinarie prove concorsuali, e porla, nella competizione, in una

condizione sfavorevole non corrispondente ad un'inferiorità di

merito. La legge, che ben potrebbe in ottemperanza al disposto di cui

all'art. 3 della Costituzione prevedere apposite procedure, muove,

invece, all'ultimo comma dell'art. 12, dal presupposto che l'invalido

partecipi alle ordinarie procedure concorsuali in posizione di

parità e che nulla gli precluda di classificarsi tra i vincitori in

base ai criteri di selezione concorsuali.

In questi termini, secondo il remittente, non si giustifica la

riserva che, mentre non risolve le cause ostative alla partecipazione

alla procedura concorsuale, fa preferire l'interesse alla scelta

dell'appartenente alle categorie protette rispetto a quello della

scelta del concorrente migliore. Tale logica non sarebbe del resto

più giustificata, poiché avulsa da situazioni di emergenza quali

quelle del periodo postbellico e comunque non in sintonia con un

sistema razionale di assistenza sociale e di gestione della cosa

pubblica.

In conclusione la norma impugnata si porrebbe in contrasto con

l'art. 3, primo comma, della Costituzione, per il privilegio

istituito a favore del concorrente appartenente alle categorie

protette rispetto agli altri concorrenti; e con gli artt. 97, ultimo

comma, e 51, primo comma, della Costituzione, dal momento che la

scelta secondo l'ordine della graduatoria di merito, nella quale la

regola del concorso consiste, viene alterata senza razionale

giustificazione. L'art. 97, in particolare, consentirebbe di derogare

alla regola del concorso solo quando ciò sia giustificato alla luce

di altri principi dell'ordinamento, come avviene nel caso di nomina

per scelta, di assunzione diretta o di elezione, non sembrando che

all'interno della procedura concorsuale possano essere previste

deroghe.

La riserva di posti nei concorsi pubblici si risolverebbe secondo

il remittente in una commistione tra le due procedure che, viceversa,

si escludono a vicenda. Tale commistione non sarebbe, del resto,

senza rilievo: nel caso di assunzione diretta, come quello previsto

al primo comma dell'art. 12, si sottraggono posti d'impiego alla

totalità dei cittadini che vi aspirino senza che nessuno possa,

concretamente e specificamente, chiamarsi danneggiato, in osservanza

di quella solidarietà sociale che, ai sensi degli artt. 3 e 38 della

Costituzione, deve dirsi collettiva; mentre la disposizione di cui

all'ultimo comma, stabilendo l'assunzione di un riservatario, che

viene preferito al concorrente utilmente incluso in graduatoria, fa

gravare il vantaggio, accordato dalla legge all'invalido, su una

determinata persona, che, pur avendo sostenuto e superato le prove

concorsuali, classificandosi in posto utile, viene pretermessa; la

pretesa solidarietà sociale verrebbe così sostenuta da un singolo

individuo, benché il legislatore, che ha ritenuto prevalente

l'interesse pubblico a ricoprire i posti per concorso, abbia

rifiutato l'assunzione diretta per queste carriere.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per l'infondatezza della questione. La difesa del Governo sostiene

che, contrariamente a quanto affermato dal giudice a quo la norma in

esame non è finalizzata al superamento dell'invalidità ostativa

alla partecipazione paritaria alla procedura concorsuale, bensì

(come l'intera normativa in tema di assunzione obbligatoria) alla

rimozione degli ostacoli che impediscono ai portatori di invalidità

l'effettiva partecipazione all'organizzazione economica e sociale del

paese.

In altri termini, attese, secondo l'Avvocatura, l'impossibilità

per il soggetto invalido di svolgere le attività incompatibili con

l'handicap di cui è portatore, e le limitazioni di cui soffre in

ordine alle prospettive di occupazione, l'ordinamento, in ossequio al

principio solidaristico di cui all'art. 38 della Costituzione, gli

assicura, tramite provvidenze di carattere non assistenziale ma di

avviamento al lavoro, l'opportunità di svolgere le attività per le

quali si sia dimostrato idoneo, realizzando, così, il principio di

eguaglianza sostanziale sancito dall'art. 3.

Non appare inoltre, sussistere - sempre ad avviso dell'Avvocatura -

il preteso contrasto della norma in esame con gli artt. 51 e 97 della

Costituzione, essendo comunque richiesto all'invalido il superamento

di un concorso, conformemente al principio dell'accesso per concorso

ai pubblici uffici, cui partecipa in condizioni di parità con gli

altri concorrenti, poiché la riserva in esame, operando

successivamente all'espletamento del concorso, non derogherebbe al

predetto principio costituzionale, né inficerebbe le finalità

tipiche di esso, limitandosi a riservare agli invalidi, all'interno

del ristretto numero dei soggetti risultati idonei, una quota dei

posti in organico.

4. - Si è costituita fuori termine la parte privata, ricorrente

nel giudizio a quo sostenendo la fondatezza della sollevata

questione. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato ha sollevato, in riferimento agli artt.

3, primo comma, 51, primo comma, e 97, terzo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 12,

ultimo comma, della legge 2 aprile 1968, n. 482 (Disciplina generale

delle assunzioni obbligatorie presso le pubbliche amministrazioni e

le aziende private).

La norma impugnata prevede che "Nei concorsi a posti delle carriere

direttive e di concetto o parificati, gli appartenenti alle categorie

indicate nel precedente titolo, che abbiano conseguito l'idoneità,

verranno inclusi nell'ordine di graduatoria tra i vincitori fino a

che non sia stata raggiunta la percentuale del 15 per cento dei posti

in organico".

2. - Il remittente premette che nel giudizio al suo esame la

ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale, ad esito di un

concorso pubblico, non è stata inclusa nella graduatoria dei

vincitori, essendo stato assunto in sua vece, in applicazione della

norma impugnata, un invalido civile che si era classificato dopo di

lei.

Tale disciplina, a suo avviso, si pone in contrasto con gli artt.

3, primo comma, 97, ultimo comma, e 51, primo comma, della

Costituzione, poiché la scelta secondo l'ordine della graduatoria di

merito, nella quale la regola del concorso consiste, viene alterata

senza razionale giustificazione, privilegiando ingiustamente il

concorrente appartenente alla categoria protetta rispetto agli altri.

Il meccanismo concorsuale, espone il giudice a quo è un

procedimento che assolve alla duplice funzione di accertare

l'idoneità degli aspiranti e di assumerli secondo l'ordine di

graduatoria, così perseguendo l'interesse pubblico alla scelta dei

candidati migliori. In questi termini non può più giustificarsi

l'istituto della riserva dei posti - oggi avulso da situazioni di

emergenza quali quelle del periodo postbellico - che fa preferire

l'appartenente alle categorie protette rispetto al candidato,

giudicato migliore, che lo precede in graduatoria.

3. - Sotto un ulteriore profilo, infine, emergerebbe la violazione

degli artt. 51 e 97 della Costituzione.

Ad avviso del remittente, l'art. 97 con l'inciso "salvo i casi

stabiliti dalla legge" consente di derogare alla regola del concorso

pubblico: ciò significa che in determinati casi è possibile

nominare un pubblico impiegato con procedura diversa, mentre non è

legittimo, una volta scelta la via concorsuale, introdurre deroghe

all'interno della medesima, perché così facendo si darebbe luogo ad

una sorta di commistione tra le due diverse procedure (assunzione

diretta e assunzione per concorso) che, viceversa, si escludono l'un

l'altra.

4. - La questione non è fondata.

Occorre premettere che la norma impugnata si colloca nel quadro

dell'ampio intervento operato dal legislatore a favore degli invalidi

di guerra all'indomani del primo conflitto mondiale, introducendo, in

quel tempo, l'istituto della loro assunzione obbligatoria presso le

pubbliche amministrazioni e le aziende private.

Tale disciplina è stata successivamente estesa, con diverse

modalità di tutela, ad altre categorie ritenute meritevoli di

particolare protezione con singole e specifiche leggi, fino ad

arrivare alla legge n. 482 del 1968, che ha ridisciplinato

organicamente la materia.

Questa Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi, sotto altri

profili, sulla legittimità di tali previsioni legislative,

affermando che esse trovano base e giustificazione nel disposto di

cui all'art. 38 della Costituzione, e dichiarandole coerenti sia con

il dettato del secondo comma dell'art. 3 della Costituzione - in

quanto dirette a rimuovere gli ostacoli che impediscono l'effettiva

partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione economica e

sociale del Paese - sia con il principio informatore dell'art. 4

della Costituzione in quanto promuovono e attuano le condizioni che

rendono possibile a persone appartenenti a particolari categorie

svantaggiate, che siano in possesso di attitudini lavorative e

professionali, l'inserimento nell'ambiente del lavoro dal quale

altrimenti potrebbero restare escluse (sentenza n. 38 del 1960).

La disposizione censurata, valutata alla luce di tali principi, non

può ritenersi né irragionevole né priva di giustificazione, in

quanto diretta ad assolvere un onere e un compito della collettività

al fine di consentire a detti beneficiari, in base a condizioni e

criteri prestabiliti (sentenza n. 279 del 1983), un più agevole

reperimento di una occupazione, pur nei limiti di percentuali

prefissate in rapporto ai posti in organico per ciascuna qualifica,

nel contemperamento delle esigenze della pubblica amministrazione per

la migliore selezione dei propri impiegati con quelle di tutela delle

categorie protette.

Il legislatore, per le qualifiche più elevate, ha riservato la

percentuale del 15 per cento dei posti in organico agli appartenenti

alle categorie protette, i quali per altro possono accedervi solo

dopo aver superato le prove concorsuali in posizione di parità

rispetto agli altri concorrenti. Essi, una volta dichiarati idonei,

qualora la percentuale dei posti riservati non sia già completa,

verranno preferiti nell'ordine di assunzione.

Anche in riferimento al secondo profilo sollevato dal remittente,

non pare a questa Corte che, sulla base degli invocati parametri

costituzionali, resti preclusa al legislatore la possibilità di

introdurre nella procedura concorsuale prescelta, a favore di alcune

categorie svantaggiate, deroghe suscettibili di realizzare quella

particolare tutela che detta normativa intende perseguire: tale

sistema, lungi dall'essere irragionevole o lesivo di quanto disposto

dall'art. 97 della Costituzione, è con esso coerente ed anzi

costituisce attuazione del fondamentale principio sancito dall'art.

3, secondo comma, della Costituzione.