Sentenza n. 88/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

28 marzo 1968, n. 406 (Norme per la concessione di una indennità di

accompagnamento ai ciechi assoluti assistiti dall'Opera nazionale

ciechi civili), in riferimento all'art. 8 della legge 10 febbraio

1962, n. 66 (Nuove disposizioni relative all'Opera nazionale per i

ciechi civili) ed all'art. 14 septies della legge 29 febbraio 1980,

n. 33 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 30

dicembre 1979, n. 663, concernente provvedimenti per il finanziamento

del Servizio sanitario nazionale, per la previdenza, per il

contenimento del costo del lavoro e per la proroga dei contratti

stipulati dalle pubbliche amministrazioni in base alla legge 1°

giugno 1977, n. 285, sull'occupazione giovanile), promosso con

ordinanza emessa il 24 gennaio 1992 dalla Corte di cassazione sui

ricorsi proposti dal Ministero dell'Interno contro Buffa Giuseppe ed

altra e da Buffa Giuseppe ed altra contro il Ministero dell'Interno,

iscritta al n. 384 del registro ordinanze 1992;

Visto l'atto di costituzione di Buffa Giuseppe ed altra nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Luciano Ventura per Buffa Giuseppe ed altra e

l'avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte di cassazione solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge 28 marzo 1968, n. 406, "in

riferimento all'art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 ed

all'art. 14 septies della legge 29 febbraio 1980, n. 33, nella parte

in cui la suddetta norma non ha attribuito l'indennità di

accompagnamento ai ciechi assoluti minori degli anni diciotto".

2. - In particolare la Corte, premesso che la corretta

interpretazione delle norme sopra indicate esclude che l'indennità

di accompagnamento possa essere attribuita ai ciechi assoluti anche

prima del compimento del 18° anno di età, e che la questione è

circoscritta al periodo di tempo anteriore all'applicabilità della

non retroattiva legge 21 novembre 1988 n. 508 (la quale ha poi

attribuito una indennità di accompagnamento, di nuovo genere, anche

ai minori ciechi assoluti), ritiene che l'esclusione di un tale

diritto nei riguardi degli infradiciottenni evidenzi profili

d'illegittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3, 31 e 38,

primo e terzo comma, della Costituzione.

3. - Rileva il giudice remittente che l'indennità di

accompagnamento introdotta a far data dal 1° gennaio 1968 a favore

delle persone affette da cecità assoluta dall'art. 1 della legge 28

marzo 1968 n. 406 rispondeva - nell'ambito di fondamentali precetti

della Costituzione e, in particolare, di quelli di cui agli artt. 3 e

38 - all'esigenza di sopperire a bisogni primari di soggetti colpiti

dalla totale privazione della vista e, perciò, in condizioni di

gravissima menomazione nello svolgimento della vita quotidiana e dei

rapporti sociali. Istituto giuridico avente quindi funzione e

caratteri peculiari, attinenti ad un aspetto non tanto immediatamente

economico ma piuttosto di natura tipicamente "sociale". Ma, mentre

per far fronte alle necessità di natura strettamente economica, di

sostentamento, sussisteva la pensione non reversibile già istituita

dalla legge 10 febbraio 1962 n. 66, alle necessità definibili come

"sociali" era indirizzata l'indennità di accompagnamento.

Orbene, tra tali necessità "sociali", prosegue la Corte

remittente, debbono includersi tutte quelle attinenti alla vita di

relazione, che presuppongono primariamente la possibilità, per il

soggetto, di effettuare gli opportuni spostamenti nell'ambito della

propria dimora nonché - e soprattutto - al di fuori di essa, con

tutte le relative esplicazioni afferenti alla vita interpersonale ed

agli aspetti della cultura, del lavoro e della formazione

professionale, dell'uso del tempo libero e così via, vale a dire di

tutto ciò che - richiamando il precetto dell'art. 3, secondo comma,

della Costituzione - consente un più completo sviluppo della

personalità. E tutto questo, per il soggetto colpito da una

menomazione così grave come la cecità, non è ovviamente possibile

allo stesso modo delle altre persone, il che evidenzia per il

soggetto stesso una limitazione della libertà e delle condizioni di

eguaglianza rispetto agli altri consociati, limitazione che, in base

alla suddetta norma costituzionale, è invece dovere della Repubblica

rimuovere, così com'è suo dovere rimuoverla in relazione alle

esigenze dell'educazione e dell'avviamento professionale dell'inabile

in generale, e ciò anche alla luce dell'art. 38, primo e terzo

comma, della Costituzione.

Proprio in relazione a tale profilo, nei confronti del minore

degli anni diciotto (il quale peraltro soggiace all'obbligo

scolastico e acquista la capacità giuridica lavorativa già al

compimento del quindicesimo anno di età e al quattordicesimo per i

lavori nell'agricoltura e nei servizi familiari: ex art. 3 della

legge 17 ottobre 1967 n. 977) la particolare forma di aiuto e di

tutela cui è preordinata l'indennità di accompagnamento

rivestirebbe - pur nei limiti della sua misura economica - una

specifica valenza anche superiore che nei confronti del maggiorenne

talché può ritenersi privo di giustificazione il diverso

trattamento.

Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale della norma

sarebbe ravvisabile in riferimento all'art. 31 della Costituzione che

fa obbligo alla Repubblica di agevolare con misure economiche ed

altre provvidenze l'adempimento dei compiti familiari e protegge

l'infanzia e la gioventù favorendone gli istituti necessari a tale

scopo. Orbene, far gravare completamente sui componenti della

famiglia i compiti relativi alle particolari esigenze del minore

affetto da cecità significherebbe, ad avviso della Corte di

cassazione, negare alla famiglia stessa quell'aiuto necessario anche

per realizzare i fini che i menzionati artt. 3, secondo comma, e 38,

primo e terzo comma, della Costituzione perseguono. Inoltre, rileva

il remittente, è un dato rientrante nella comune esperienza che il

minore affetto da cecità ha bisogno di una forma di assistenza

continuativa e diversa alla quale i genitori sovente non possono

essere in grado di provvedere, ove si consideri che la situazione

economica delle famiglie e l'evoluzione sociale e civile rendono

sempre più diffuso lo svolgimento di lavoro esterno da parte di

entrambi i genitori.

Viene infine posto in evidenza come, integrando la cecità

assoluta una menomazione di massima gravità che di per sé limita il

pieno sviluppo della personalità, non appaia giustificata la

negazione ai minori degli anni diciotto dell'indennità di

accompagnamento che invece, sul piano generale, la legge 11 febbraio

1980 n. 18 (art. 1, secondo comma) già garantiva agli altri invalidi

benché minorenni.

4. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'inammissibilità, o comunque per l'infondatezza,

della sollevata questione.

Sostiene la difesa del Governo che la disciplina previgente -

della cui legittimità costituzionale la Corte di cassazione dubita -

aveva dato luogo ad un sistema certo perfettibile ma non in contrasto

con le norme costituzionali invocate, le cui esigenze fondamentali

già salvaguardava ove si consideri il trattamento complessivo che

(indipendentemente dalle categorie usate) veniva attribuito.

Su questa linea, ritiene l'Avvocatura, si sarebbe posta questa

Corte con la sentenza 20 gennaio 1992 n. 3 - coeva all'ordinanza di

rimessione - nella quale si conclude, pur dando atto di

differenziazioni verificatesi nella purtroppo numerosa casistica, che

"Nell'arco temporale considerato, tuttavia, l'affermata adeguatezza

dell'indennità, nel quadro della complessiva razionalizzazione del

sistema, e la dipendenza del diverso trattamento da circostanze di

fatto (quali il limite di reddito per godere della pensione),

escludono l'asserita violazione degli invocati parametri

costituzionali".

5. - Si sono costituiti in giudizio Giuseppe Buffa e Ivonne

Gardini, nella qualità di legali rappresentanti della figlia minore

Isabella Buffa, parte del giudizio a quo .

Dopo aver svolto considerazioni totalmente adesive a quanto

rilevato dalla Corte remittente sul punto della non manifesta

infondatezza della questione, la parte privata sostiene che il quadro

normativo che regola la materia è comunque suscettibile di

interpretazione diversa da quella fatta propria dal provvedimento di

rimessione; interpretazione che, da sola, potrebbe consentire di

riconoscere l'indennità di accompagnamento anche ai minori ciechi

assoluti. Considerato in diritto

1. - La Corte di Cassazione solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della legge 28 marzo 1968, n. 406, in

riferimento all'art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66 ed

all'art. 14 septies della legge 25 febbraio 1980, n. 33, nella parte

in cui la norma suddetta non ha attribuito l'indennità di

accompagnamento ai ciechi assoluti minori degli anni diciotto.

Ad avviso della Corte remittente - premesso che la questione è

circoscritta al periodo di tempo anteriore all'applicabilità della

legge 21 novembre 1988, n. 508 (la quale ha poi riconosciuto

l'indennità di accompagnamento anche ai minori ciechi assoluti) -

l'illegittimità della norma è ravvisabile, in primo luogo, nella

violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il duplice profilo

della ingiustificata disparità di trattamento nei confronti dei

ciechi assoluti maggiorenni, i quali, in forza della medesima norma,

percepiscono detta indennità, nonché della violazione dell'obbligo

di rimuovere gli ostacoli di ordine sociale ed economico che

impediscono il pieno sviluppo della persona umana in condizioni di

eguaglianza con gli altri cittadini; ulteriori censure sono dedotte

in riferimento ai principi sanciti dagli artt. 31 (agevolazioni alla

famiglia e protezione dell'infanzia) e 38 (tutela degli inabili)

della Costituzione.

2.1. - In riferimento al primo degli indicati parametri

costituzionali la questione è fondata.

Questa Corte ha già avuto occasione di esaminare più volte

l'articolata elaborazione normativa nella materia del trattamento

assistenziale e previdenziale delle varie categorie di inabili; in

particolare, giova qui richiamare quanto stabilito dalla sent. n. 346

del 1989 la quale, riconoscendo la possibilità di cumulo delle

prestazioni assistenziali connesse all'invalidità con l'indennità

di accompagnamento, rilevò il carattere autonomo ed aggiuntivo di

detta attribuzione, derivante da una funzione e da una natura del

tutto specifiche e consistente in una particolare provvidenza in

favore di soggetti non autosufficienti, al fine di porli in grado di

far fronte alle esigenze di accompagnamento e di assistenza che

quella condizione necessariamente comporta, consentendo loro

condizioni esistenziali compatibili con la dignità della persona

umana.

Tenuti fermi detti principi, e ritenuto quale dato rientrante

nella comune esperienza che il minore affetto da cecità assoluta ha

necessità di una forma di assistenza continuativa alla quale i

genitori sovente non possono essere in grado di provvedere, risulta

del tutto evidente che, ai fini dell'attribuzione dell'indennità di

accompagnamento, il compimento o meno della maggiore età non

costituisce affatto un criterio razionale adeguato ma appare anzi un

incongruo elemento di discrimine tra coloro che si trovano ad essere

colpiti da una menomazione della massima gravità, qual è la cecità

assoluta.

2.2. - Proprio per il minore degli anni diciotto la particolare

forma di aiuto e tutela cui è preordinata l'indennità di

accompagnamento assume anzi una specifica valenza che, sotto alcuni

profili, si rivela finanche maggiore che per il maggiorenne, ove si

consideri - come esattamente osserva il giudice a quo - che nella

prima età si svolge la fase essenziale ed irripetibile della vita ai

fini della formazione della personalità umana, e che solo un

adeguato inizio e sviluppo di tale fase può poi garantire al minore

un appropriato inserimento nella vita sociale e nel lavoro.

Su quest'ultimo punto, inoltre, occorre considerare che sia

l'obbligo scolastico, con conseguente necessità di accompagnamento,

sia la capacità giuridica lavorativa, con pari esigenza, sussistono

prima del compimento degli anni diciotto.

Rilievi che, del resto, lo stesso legislatore ha mostrato di

condividere allorquando, con l'art. 5 della legge 21 novembre 1988,

n. 508, ha attribuito l'indennità di accompagnamento anche ai ciechi

assoluti di età inferiore agli anni diciotto.

3. - Né, infine, possono ritenersi ostative alle conclusioni

testé raggiunte alcune precedenti pronunce di questa Corte che

l'intervenuta Avvocatura dello Stato richiama in contrario avviso

(ord. n. 280 del 1990; ord. n. 210 del 1991; sent. n. 3 del 1992).

Trattasi invero di decisioni rese su questioni che non possono

ritenersi inerenti a quella in esame (in quanto venivano prospettati

dubbi di legittimità costituzionale su altre norme di legge e con

termini di raffronto del tutto differenti), le cui motivazioni

pertanto non offrono utili elementi di giudizio oltre quelli già

considerati, attesa l'enunciata specificità della questione

sollevata dalla Corte di Cassazione.

Restano assorbiti i riferimenti agli artt. 31 e 38 della

Costituzione, ulteriormente invocati dal remittente.