Sentenza n. 879/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione Lombardia 27 marzo 1985 n. 22 (Interpretazione

autentica dell'art. 36 della legge regionale 29 novembre 1984 n. 60),

dell'art. 36 della legge regionale 29 novembre 1984 n. 60 (Norme

sullo stato giuridico e sul trattamento economico del personale

regionale) e dell'art. 2 della legge regionale 28 giugno 1982 n. 29

(Inquadramento del personale comandato ai sensi delle leggi n.

386/74,

n. 349/77 e n. 833/78 e del personale messo a disposizione ai sensi

del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/77 e della legge

n. 641//78), promosso con ordinanza emessa il 27 febbraio 1987 dal

T.A.R. per la Lombardia sul ricorso proposto da Stizzi Silvio contro

la Regione Lombardia ed altro, iscritta al n. 852 del registro

ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 2, prima serie speciale dell'anno 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

Udito nella Camera di consiglio del 22 giugno 1988 il Giudice

relatore Ettore Gallo;

Ritenuto in fatto Con ordinanza 27 febbraio 1987 il Tribunale Amministrativo

Regionale della Lombardia sollevava questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, comma primo e terzo, lett. b), l.r. 27

maggio 1985 n. 22 (Interpetrazione autentica dell'art. 36 della l.r.

29 novembre 1984 n. 60), dell'art. 36, quarto comma, lett. A, A/1 e

C/3 della l.r. 29 novembre 1984 n. 60 (Norme sullo stato giuridico e

sul trattamento economico del personale regionale), nonché dell'art.

2, terzo comma, della l.r. 28 giugno 1982 n. 29 (Inquadramento del

personale comandato e del personale messo a disposizione), con

riferimento agli art. li 3, 4, 51, 97 e 117 Cost.

Esponeva il giudice rimettente nell'ordinanza che tale Stizzi

Silvio, funzionario della prima qualifica dirigenziale del ruolo

della Giunta regionale, aveva impugnato innannzi al TAR della

Lombardia sia la deliberazione della Giunta regionale che bandiva il

concorso per la copertura dei posti della seconda qualifica

dirigenziale, sia il verbale della Giunta stessa con il quale era

stata formata la graduatoria del predetto concorso. E ciò in quanto

il ricorrente non risultava utilmente collocato nella graduatoria

perché la Commissione aveva escluso dalla valutazione tanto il

servizio pregresso, svolto come impiegato di ruolo presso la

"Società Umanitaria Fondazione P.M. Loria", quanto le funzioni di

incaricato del coordinamento dei Centri di formazione professionale,

espletate per comando della Regione presso il Comune.

Ma poiché gli atti amministrativi impugnati dallo Stizzi sono

applicativi delle leggi regionali sopraindicate, il giudice a quo

riteneva rilevante la questione di legittimità costituzionale delle

leggi stesse. Ricorda, in proposito, l'ordinanza che lo Stizzi, a

seguito dello scioglimento e della privatizzazione di vari Enti, fra

cui la "Società Umanitaria" dove egli prestava servizio di ruolo,

era stato messo a disposizione della Regione ai sensi dell'art. 113

del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Successivamente, in forza

dell'art. 1, lett. b della l.r. Lombardia 28 giugno 1982, n. 29, era

stato inquadrato nel ruolo organico della Giunta regionale-Amministrazione generale, all'ottavo livello funzionale, a decorrere

dal 1° febbraio 1981. Tuttavia, l'art. 2 della detta legge regionale,

pur premettendo che, dalla data dell'inquadramento, al personale

predetto si applicano tutte le norme dello stato giuridico e del

trattamento economico del personale regionale (comma 1), precisava

poi al comma 3 che, quanto ai periodi di servizio, prestato

anteriormente alla data del 1° febbraio 1981 sia presso

l'amministrazione di provenienza che presso la stessa regione, essi,

per tutto il personale che veniva ora inquadrato, sarebbero stati

considerati come prestati alle dipendenze organiche della Regione

esclusivamente "ai fini dell'ammissione ai concorsi indetti dalla

regione": e, perciò, non ai fini della formazione della graduatoria.

Ed, infatti, la l.r. 29 novembre 1984 n. 60, dopo avere inquadrati

d'ufficio, i dipendenti dell'ottava qualifica funzionale, nella prima

qualifica dirigenziale a far epoca dal 1- 1- 1983 (art. 34), dava

loro bensì la possibilità di partecipare ai concorsi per titoli per

la copertura di posti della seconda qualifica dirigenziale (art. 36),

ma stabiliva (art. 36, quarto comma) che i titoli valutabili ai fini

del punteggio erano soltanto quelli costituiti da servizio di ruolo

presso la regione (lett. A).

Lo stesso comma, peraltro, ammetteva la valutabilità, sempre ai

fini del punteggio, delle funzioni di responsabile di centro

regionale di formazione professionale e analoghi (lett. C/3).

Ma la l.r. Lombardia 27 marzo 1985 n. 22 autenticamente

interpetrando l'ora citato quarto comma dell'art. 36 della l. r. n.

60 del 1984, stabiliva, fra l'altro, all'art. 1, comma primo, che il

punto A/1 (dove è stabilita l'assegnazione di punti 1,5 per ogni

anno di servizio di ruolo nell'ottavo livello funzionale) dovesse

intendersi nel senso che, per il periodo successivo al 31 dicembre

1982, si doveva valutare il servizio di ruolo prestato nella prima

qualifica funzionale dirigenziale, secondo la corrispondenza

stabilita dal sopracitato art. 34 della legge n. 60 del 1984.

Quanto poi alle disposizioni contenute nel punto C/3 della stessa

legge, stabiliva l'art. 1, comma terzo, lett. b) della citata legge

interpetrativa che l'espressione "analoghi" dovesse essere intesa

come riferibile esclusivamente ai "centri e alle scuole della

Regione". Sicché restava escluso l'analogo centro di formazione

professionale del Comune, presso cui lo Stizzi era stato comandato a

prestare servizio quale coordinatore.

Rileva, perciò, l'ordinanza che questo complesso di norme si pone

in contrasto con i parametri indicati. Da una parte, perché il

servizio di ruolo prestato in altre Amministrazioni non può essere

trascurato, agli effetti del punteggio, una volta che la Regione

stessa ne ha tenuto conto dapprima per collocare i dipendenti

nell'ottavo livello funzionale al momento dell'inquadramento, e

successivamente per collocarli d'ufficio nella prima qualifica

funzionale dirigenziale: sì che, in definitiva, data l'assoluta

equiparazione delle precedenti funzioni a quelle di coloro che hanno

prestato lo stesso servizio presso la Regione, il discrimine resta

privo di qualsiasi giustificazione.

Dall'altra, perché l'esclusione dal punteggio delle funzioni di

coordinatore dei centri di formazione professionale, svolte in

posizione di comando presso l'Amministrazione comunale è ancora più

grave. In tal caso, infatti, la discriminazione opera all'interno

stesso della posizione di dipendente regionale, escludendosi dal

punteggio una funzione del tutto analoga, soltanto perché prestata

in un Centro di formazione professionale inserito nella struttura

comunale anziché in quella regionale.

Secondo l'ordinanza, da tutto ciò restano violati innanzitutto

gli art. li 3 e 97 Cost. per l'irrazionalità del trattamento

deteriore che pregiudica anche il buon andamento della pubblica

amministrazione, le cui norme organizzative devono essere ispirate a

principi d'imparzialità. Ma anche gli art. li 4 e 51 Cost. che

assicurano il diritto dei cittadini al lavoro e all'accesso ai

pubblici uffici in condizioni di uguaglianza, e lo stesso art. 117

Cost. in quanto la Regione, così disponendo, non avrebbe osservato i

principi fondamentali delle leggi dello Stato, in particolare la

legge quadro 29 marzo 1983 n. 93.

2. - Notificata, comunicata e pubblicata l'ordinanza di

rimessione nelle forme di legge, si è costituita nel giudizio

innanzi a questa Corte la Regione Lombardia, rappresentata e difesa

dagli avvocati Ezio Antonini, Vitaliano Lorenzoni e prof. Umberto

Pototschnig.

Secondo la Regione, le censure mosse alla legislazione regionale

non avrebbero fondamento ove si consideri la natura transitoria e di

prima applicazione del nuovo regime. Poiché si tratta di scegliere

per la prima volta il personale cui affidare ruoli della massima

autonomia e responsabilità decisionale in tutti i settori

amministrativi della Regione, risponde a fondamentali criteri di

logica che si tenga conto in particolare delle funzioni già svolte

in seno all'ordinamento regionale. Sotto tale riguardo, non sarebbe

possibile equiparare, a queste ultime, funzioni svolte presso altre

Amministrazioni, in considerazione del particolare "novum"

rappresentato dall'Istituto "Regione".

Parimenti, per quanto si riferisce alla valutazione del servizio

prestato presso Centri di formazione professionale non inquadrati

nella struttura regionale, risponderebbe alla stessa logica -

secondo la Regione - tenere conto non tanto dell'ente di

appartenenza quanto dell'effettiva funzione svolta in relazione ad

una concreta esperienza di lavoro. Ad avviso della Regione, il

principio di imparzialità nell'accesso ai pubblici uffici ha avuto

piena applicazione nei criteri di ammissione al concorso. Ma in

relazione alle responsabilità attribuite ai vincitori era

indispensabile una specifica valutazione dei titoli di

professionalità in base alle particolari esperienze pregresse:

esigenza quest'ultima non meno essenziale per assicurare il buon

andamento dell'Amministrazione.

Peraltro, la Regione si riservava in particolare di documentare

quanto diversa e specifica fosse la formazione professionale nei

centri a struttura comunale. Considerato in diritto

1. - È opportuno chiarire subito un manifesto equivoco

dell'ordinanza. Si afferma, infatti, che la questione di legittimità

costituzionale si pone innanzitutto nei confronti del primo e del

terzo comma dell'art. 1 della legge regionale n. 22 del 1985. Ora,

sta bene per il terzo comma, su cui sarà detto fra poco: ma

l'impugnazione del primo comma non è comprensibile, se non appunto

come frutto di equivoco.

Come si è ricordato nella narrativa di fatto, il primo comma

della citata legge avverte che là dove l'art. 36, quarto comma,

lett. A, punto A/1 della l.r. 29 novembre 1984 n. 60 dispone che, per

la formulazione della graduatoria del concorso in parola, si debbano

assegnare punti 1,5 per ogni anno di servizio nell'ottavo livello

funzionale, si deve intendere nel senso che, per il periodo

successivo al 31 dicembre 1982, si valuta il servizio di ruolo nella

prima qualifica funzionale dirigenziale, in relazione alla

corrispondenza stabilita dal primo comma dell'art. 34 stessa legge.

Ebbene, si tratta evidentemente di una disposizione per tutti

coloro che, come il ricorrente, a far epoca dal 1° gennaio 1983,

erano stati collocati d'ufficio nei ruoli della prima qualifica

funzionale dirigenziale. Se si fosse data un'interpetrazione

letterale al punto A/1 del terzo comma dell'art. 36 della legge, lo

Stizzi e i suoi colleghi avrebbero potuto ottenere un punteggio

limitatamente al periodo di ruolo trascorso nell'ottavo livello

funzionale, e cioè fino al 31 dicembre 1982. Nulla avrebbero potuto

conseguire per il periodo successivo perché dal 1° gennaio 1983 non

appartenevano più a quel livello funzionale ma bensì alla prima

qualifica funzionale dirigenziale. Per eliminare ogni possibilità di

dubbio, la legge interpetrativa chiarisce che anche per il periodo

successivo dev'essere assegnato un punteggio, valutandosi a tal fine

il periodo trascorso nella prima qualifica funzionale dirigenziale.

Poiché, pertanto, in ordine a questo punto viene a mancare ogni

rilevanza in quanto, non sorgendo alcun problema, il giudice a quo ha

la possibilità di decidere senza alcun intervento della Corte, la

questione va per questa parte dichiarata inammissibile.

2. - Ma inammissibile è anche la questione concernente la norma

che esclude la valutabilità del periodo di servizio di ruolo

prestato presso l'Ammnistrazione di provenienza. Questa Corte,

infatti, accogliendo l'identica questione sollevata dallo stesso

giudice a quo con precedenti ordinanze, ha già dichiarato

l'illegittimità costituzionale dell'art. 36, quarto comma, lettera

A, della legge della Regione Lombardia 29 novembre 1984, n. 60,

proprio in quanto esclude qualsiasi valutazione dei servizi di ruolo

prestati alle dipendenze di altri enti pubblici, compreso lo Stato

(sentenza 11/24 marzo 1988 n. 331).

Con l'ordinanza in esame è stato, però, anche impugnato, per le

stesse ragioni, il comma terzo dell'art. 2 della l.r. 28 giugno 1982

n. 29, secondo cui i servizi prestati nell'Amministrazione di

provenienza e presso la stessa Regione, anteriormente

all'inquadramento nei ruoli regionali (1- 2- 1981), sono considerati

come prestati alle dipendenze organiche della Regione "ai soli fini

dell'ammissione ai concorsi indetti dalla Regione". Effettivamente,

in prima approssimazione, poteva sembrare che fra la norma dichiarata

illegittima e questa della legge n. 29 del 1982 sussistesse una

qualche relazione di conseguenzialità: e ciò in quanto

all'esclusione della valutazione dei servizi precedenti per ogni

altro fine (che non fosse quello dell'ammissione ai concorsi

regionali) sembrava corrispondere la totale esclusione di ogni

valutazione ai fini della formazione della graduatoria, statuita

appunto dal quarto comma, lett. A, dell'art. 36 della l.r. n. 60 del

1984.

Senonché, meglio considerato il rapporto fra le due disposizioni,

specie dopo la declaratoria di parziale illegittimità di

quest'ultima norma, l'impugnato comma terzo dell'art. 2 della l.r. n.

29 del 1982 non sembra viziato da analoga illegittimità. Mentre con

quest'ultima disposizione, infatti, la legge ammette che si debbano

integralmente valutare i servizi precedenti come se fossero stati

prestati alle dipendenze organiche della Regione, senza nemmeno

distinguere fra servizi di ruolo e servizi di precariato (così

introducendo una disposizione di massimo favore, che perciò la legge

limita "ai soli fini dell'ammissione ai concorsi regionali"), con la

disposizione dichiarata parzialmente illegittima si disciplinava,

invece, un profilo del tutto diverso. Con questa, infatti, si

stabiliva la valutazione da assegnare al servizio "di ruolo", nelle

varie qualifiche, ai fini della formazione della graduatoria del

concorso. E poiché veniva esclusa qualsiasi valutazione del servizio

di ruolo prestato nella precedente Amministrazione, la Corte ne ha

per questa parte dichiarata l'illegittimità, rendendo così

perfettamente compatibili, a questo punto, le due disposizioni.

Rientra, infatti, nei principi dell'ordinamento che il servizio

prestato presso altra Amministrazione, possa essere diversamente

valutato a seconda delle finalità cui la valutazione è ispirata:

ciò che, invece, non è costituzionalmente ammissibile è che al

servizio di ruolo prestato presso altra Amministrazione sia negata

una qualsiasi valutazione.

Così intesa, pertanto, perde di fondamento la censura mossa

all'art. 2, comma terzo, della l.r. 28 giugno 1982 n. 29.

3. - È invece fondata la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, comma terzo, lett. b) della legge

regionale interpetrativa 27 marzo 1985 n. 22, che vincola

l'interpetrazione dell'art. 36, comma quarto, lett. C/3 della l.r. 29

novembre 1984 n. 60 stabilendo che nell'espressione "analoghi",

riferita ai centri regionali di formazione professionale, si debbano

considerare esclusivamente i centri e le scuole della Regione.

Non sussiste, infatti, alcuna razionalità nell'usare un diverso e

deteriore trattamento a coloro che sono stati comandati dalla Regione

a coordinare centri di formazione professionale organizzati a livello

comunale, rispetto a coloro che hanno espletato le stesse funzioni

negli analoghi centri organizzati a livello regionale.

Si tratta di esperienze di lavoro perfettamente assimilabili

perché concernono istituti tutti diretti a formare la

professionalità, ed il fatto che l'uno sia organizzato a livello

diverso da quello regionale non può comportare differenza tale da

escludere la valutazione di un servizio che il dipendente ha

coordinato dietro comando della Regione.

In proposito, del resto, è rimasta eloquentemente senza seguito

la riserva espressa dalla Regione nell'atto d'intervento, secondo cui

avrebbe documentato "nel prosieguo del giudizio l'assoluta

peculiarità dell'esperienza regionale, con riferimento al tema

specifico della formazione professionale".

Limitando a quelle prestate presso i centri di formazione

professionale organizzati a livello regionale la valutazione delle

funzioni dirigenziali, la legge de qua ha compiuto una scelta

palesemente arbitraria violando il principio di ragionevolezza che la

Corte costantemente evince ex art. 3 Cost.

La rilevata violazione rende superfluo l'esame degli altri profili

denunziati.