Sentenza n. 878/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, primo comma,

n. 3, del d.P.R. 5 gennaio 1950, n. 180 (T.U. delle leggi concernenti

il sequestro, il pignoramento e la cessione degli stipendi, salari e

pensioni dei dipendenti delle pubbliche Amministrazioni), promosso

con ordinanza emessa il 30 luglio 1987 dal Pretore di Verona nel

procedimento civile vertente tra la Banca d'America e d'Italia ed

altra e D'Alessandro Pasquale ed altro, iscritta al n. 736 del

registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 52, prima serie speciale, dell'anno 1987;

Udito nella camera di consiglio del 9 giugno 1988 il Giudice

relatore Mauro Ferri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 30 luglio 1987 il Pretore di Verona,

nella udienza fissata ex art. 547 c.p.c. per la dichiarazione del

terzo pignorato Direzione Provinciale del Tesoro ad istanza della

procedente Banca d'America e d'Italia e dell'intervenuta Banca

Commerciale Italiana, creditrici di D'Alessandro Pasquale, dipendente

dell'Ufficio distrettuale delle Imposte dirette di Verona, ha

giudicato rilevante, e non manifestamente infondata in riferimento

all'art. 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 2, primo comma, n. 3 del d.P.R. 5 gennaio 1950 n. 180 nella

parte in cui, in contrasto con l'art. 545, quarto comma, c.p.c., non

prevede la pignorabilità degli stipendi, salari e retribuzioni

corrisposti dallo Stato, fino alla concorrenza di 1/5, per ogni

credito vantato nei confronti del personale.

2. - Ad avviso del giudice remittente, a seguito della sentenza

della Corte Costituzionale n. 89 del 1987 (con la quale è stata

dichiarata l'illegittimità costituzionale della medesima norma ora

impugnata, limitatamente alla parte in cui non prevede la

pignorabilità e la sequestrabilità degli stipendi salari e

retribuzioni corrisposti da altri enti pubblici diversi dallo Stato,

fino alla concorrenza di 1/5, per ogni credito nei confronti del

personale) e delle motivazioni in essa indicate, si è venuta a

creare una disparità di trattamento del tutto priva di

giustificazione fra i dipendenti dello Stato e i dipendenti degli

altri enti pubblici diversi dallo Stato, poiché permane soltanto a

favore dei primi il più vantaggioso trattamento in tema di

pignorabilità degli stipendi, previsto dal d.P.R. citato, rispetto

alla normativa generale dell'art. 545 c.p.c.

3. - Nessuna delle parti del giudizio a quo si è costituita, né

ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza di rimessione del Pretore di Verona pone la

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3

Cost., dell'art. 2, primo comma, n. 3, del d.P.R. 5 gennaio 1950 n.

180 (T.U. delle leggi concernenti il sequestro, il pignoramento e la

cessione degli stipendi, salari e pensioni dei dipendenti delle

pubbliche amministrazioni.), nella parte in cui, in contrasto con

l'art. 545, quarto comma, c.p.c., non prevede la pignorabilità degli

stipendi, salari e retribuzioni corrisposti dallo Stato, nei limiti

di un quinto, per ogni credito vantato nei confronti del personale.

Il T.U. n. 180 del 1950 stabilisce di regola (art. 1)

l'impignorabilità delle retribuzioni, o altri emolumenti, dei

dipendenti pubblici e, in deroga a tale principio, la norma ora

impugnata consente la pignorabilità di detti emolumenti soltanto per

crediti alimentari, nella misura di un terzo, e per tributi dovuti

allo Stato o debiti verso gli enti da cui il debitore dipende,

derivanti dal rapporto di impiego, nella misura di un quinto.

Tale disciplina è più favorevole di quella dettata dall'art. 545

c.p.c., in materia di retribuzione dei dipendenti privati: per questi

è prevista la regola generale della pignorabilità, per ogni tipo di

credito, nella misura di un quinto, ad eccezione dei crediti

alimentari in relazione ai quali la misura è quella autorizzata dal

Pretore.

2. - Argomentando dalla sentenza n. 89 del 1987 di questa Corte,

che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del citato art. 2

"nella parte in cui in contrasto con l'art. 545, quarto comma,

c.p.c., non prevede la pignorabilità e la sequestrabilità degli

stipendi, salari e retribuzioni corrisposti da altri enti diversi

dallo Stato, da aziende e da imprese di cui all'art. 1 del d.P.R. n.

180 del 1950, fino alla concorrenza di un quinto, per ogni credito

vantato nei confronti del personale", il giudice remittente rileva

una ingiustificata disparità di trattamento tra i dipendenti dello

Stato ed i dipendenti degli enti pubblici diversi dallo Stato in

quanto permane soltanto a favore dei primi il più vantaggioso regime

in tema di pignorabilità degli stipendi previsto dal citato d.P.R.

rispetto alla normativa dell'art. 545 c.p.c.

Ad avviso del Pretore di Verona la rilevata disparità di

trattamento non può più trovare giustificazione nella esigenza di

garantire il buon andamento degli uffici e la continuità dei servizi

della pubblica amministrazione, motivo che aveva indotto la Corte ad

optare con le sentt. nn. 49 del 1976 e 337 del 1985 per

l'infondatezza della allora proposta questione: detta esigenza

sarebbe infatti riferibile non solo all'attività dello Stato ma

anche a quella degli altri enti pubblici (compresi quelli

territoriali) ai quali la norma non è più applicabile dopo la

pronuncia n. 89 del 1987 di questa Corte. In ogni caso, ritiene il

giudice a quo, la possibilità di sottoporre a pignoramento, nel

limite di un quinto, gli emolumenti dei dipendenti dello Stato, anche

per crediti diversi da quelli indicati nell'art. 2, primo comma, n. 3

del citato d.P.R., non appare tale da mettere in pericolo la

funzionalità dei pubblici uffici.

3. - La questione è fondata.

Il nuovo regime determinatosi a seguito della sentenza n. 89 del

1987, induce questa Corte a riprendere in esame l'attuale assetto

della materia, considerandone anche storicamente l'evoluzione

normativa.

In tema di pignorabilità delle retribuzioni dei dipendenti

pubblici e privati, la diversità di trattamento tra le due categorie

si presenta come un dato costante della legislazione italiana post-unitaria: già nel codice di rito del 1865 mentre non era stato

previsto alcun limite alla pignorabilità delle retribuzioni dei

dipendenti privati, l'art. 591, primo comma, prescriveva che "gli

stipendi e le pensioni dovuti dallo Stato non possono essere

pignorati se non nei casi e nei modi stabiliti dalle leggi speciali".

Queste ultime erano rappresentate all'epoca dalle leggi n. 1731 e

n. 1807 del 1864 che consentivano la pignorabilità dei detti

emolumenti per soli crediti dello Stato o alimentari, e si riferivano

ai soli impiegati civili dello Stato, la prima, ed "agli ufficiali

dell'armata di terra e marittima", la seconda.

A conclusione di varie e successive disposizioni l'ambito di

applicazione del regime speciale fu regolato dalla legge n. 276 del

1902 che lo estese agli emolumenti corrisposti agli impiegati,

pensionati o salariati dello Stato, del Fondo per il culto, degli

Economati generali, dei Comuni, delle Province e delle Opere pie,

delle Camere di commercio, degli Istituti di emissione, delle Casse

di risparmio e delle compagnie assuntrici di pubblici servizi

ferroviari e marittimi.

Allargando, quindi, la tutela della retribuzione alla quasi

generalità dei pubblici dipendenti, la legge n. 276 del 1902 poneva

i tratti essenziali della disciplina destinata a giungere fino ai

nostri giorni.

In termini sostanzialmente identici, infatti, le disposizioni

sopra indicate erano riprese prima dalla legge n. 335 del 1908 e poi

dal R.D. n. 874 del 1941 (che approvava il T.U. delle leggi

concernenti il sequestro, il pignoramento e la cessione degli

stipendi, salari e pensioni dei dipendenti delle pubbliche

amministrazioni); con un amplissimo richiamo, esso portava alla sua

definitiva sistemazione la categoria dei soggetti tutelati

comprendendovi i dipendenti di qualsiasi ente ed istituto pubblico

"sottoposto a tutela, od anche a sola vigilanza, dell'amministrazione

pubblica".

Il legislatore repubblicano, dal suo canto, mentre per i pubblici

dipendenti ha ripreso le norme del T.U. n. 874 del 1941 con il d.P.R.

5 gennaio 1950 n. 180, ha, d'altro lato, modificato, con il d.l.

C.P.S. 10 dicembre 1947 n. 1548, l'art. 545 c.p.c., (il cui vecchio

testo introduceva anche per i dipendenti privati il regime di

pignorabilità solo per crediti determinati ed in limiti di valore

prefissati), consentendo la pignorabilità, nei limiti del quinto,

delle retribuzioni e delle indennità relative al rapporto di lavoro

privato, per ogni tipo di credito.

4. - Com'è noto la diversità di regime è stata più volte

esaminata da questa Corte fin dal 1963 con conclusioni e motivazioni

in parte diverse, la cui evoluzione è l'effetto degli innegabili

mutamenti nel frattempo intervenuti nella disciplina dei rapporti di

lavoro pubblici e privati.

Con la sentenza n. 88 del 1963, nel respingere la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1 del d.P.R. n. 180 del 1950,

sotto il profilo della violazione degli artt. 3 e 28 Cost., la Corte

poneva l'accento sulla differenza di status tra impiegati pubblici e

privati, cui corrispondeva "una profonda diversità di situazioni",

sicché il diverso regime della pignorabilità "può ritenersi

adeguato alle differenze che concorrono tra i due tipi di rapporto,

tenuto anche conto del fatto che la misura della retribuzione dei

pubblici dipendenti è stabilita da norme dettate in funzione dei

bisogni essenziali di questi, considerati a seconda del grado, delle

responsabilità assunte e del prestigio necessario all'ufficio, ma

nei limiti consentiti dalle finanze dell'ente pubblico, e, d'altra

parte, le limitazioni sono compensate da garanzie di stabilità

dell'impiego che non si ritrovano nei rapporti di diritto privato".

Le successive decisioni, ed in particolare la n. 49 del 1976, hanno

invece ritenuto non irragionevole la diversità di regime in base

alla preminente esigenza di garantire il buon andamento degli uffici

e la continuità dei servizi della pubblica amministrazione;

osservava la Corte in quella sede: "il legislatore, più che alla

natura del rapporto, ha avuto riguardo al carattere pubblico della

funzione o del servizio esplicati attraverso il medesimo,

preoccupandosi di escludere, salvo talune eccezioni tassativamente

previste, la possibilità di sottrazione o di distrazione, anche

legittima, della retribuzione dovuta ai dipendenti, nell'intento che

ciò valga ad assicurare il regolare svolgimento della loro attività

nell'espletamento dell'ufficio o del servizio cui sono preposti".

Nella medesima sentenza, tuttavia, la Corte prendeva altresì atto

che le differenze tra il rapporto di pubblico impiego e quello di

lavoro privato erano già allora molto ridotte rispetto al passato,

sottolineando in proposito l'intervenuta stabilità del rapporto di

lavoro privato (legge n. 604 del 1966 e n. 300 del 1970), e, per

converso, la possibilità di un'attivita sindacale in seno

all'amministrazione statale (art. 45 e segg., legge n. 249 del 1968),

ed ancora la previsione di accordi tra pubblica amministrazione ed

organizzazioni sindacali che precedono qualsiasi regolamentazione sul

trattamento economico dei pubblici dipendenti (art. 9, legge n. 382

del 1975).

Infine, con la sentenza n. 89 del 1987, la Corte, pur limitando

l'esame della prospettata questione ai corrispettivi dovuti ai

dipendenti di enti diversi dallo Stato in corso di rapporto, la

riconosceva fondata osservando che: "nessuna distinzione ontologica

residua, a seguito del progressivo costante dilatarsi del settore

pubblico, per oggetto dell'attività degli imprenditori ed oggetto

delle prestazioni dei dipendenti, tra imprese private ed enti,

aziende ed imprese di cui al citato art. 1".

5. - Ritiene ora questa Corte che da detta pronuncia e dalle

prospettive che essa ha indicato debbano necessariamente trarsi

ulteriori conseguenze nell'esame dell'odierna questione.

Occorre innanzitutto rilevare che la pubblica amministrazione non

è più oggi un blocco unitario, né sotto il profilo strutturale né

sotto il profilo funzionale; essa si articola piuttosto in un

complesso di centri i quali operano nelle forme più diverse e nei

più diversi regimi, così rendendo sempre meno significative le

differenze tra rapporto di impiego pubblico e rapporto di lavoro

privato.

Non solo con la ricordata sentenza n. 49 del 1976 la Corte

riconosceva il progressivo attenuarsi delle differenze tra i due tipi

di rapporto, ma anche con la successiva pronuncia n. 118 del 1976

sottolineava il realizzarsi di un processo di osmosi tra i due

settori, precisando che, pur nelle innegabili differenze tra gli

stessi, si rendeva possibile in sede di giudizio di legittimità

costituzionale rimuovere singoli istituti che in modo

ingiustificatamente difforme regolassero situazioni analoghe o

identiche.

Un'applicazione di tale principio è data appunto dalla sentenza

n. 89 del 1987, ove il riconosciuto venir meno di apprezzabili

differenze tra i due tipi di rapporto, ha comportato, pur

limitatamente ai rapporti instaurati con enti pubblici diversi dallo

Stato, l'eliminazione di un trattamento ingiustamente differenziato

in materia di pignorabilità della retribuzione.

Inoltre il difetto di ragionevolezza della norma impugnata e la

lesione del principio di eguaglianza, concretantesi nel risolvere in

senso opposto alla regola generale dell'art. 545 c.p.c. i

contrastanti interessi inerenti alla posizione del debitore ed a

quella del creditore, emergono non solo dal progressivo attenuarsi

delle differenze tra il rapporto di impiego pubblico e quello di

lavoro privato, ma anche dal fatto che la regola

dell'impignorabilità, nata in origine al fine di tutelare il buon

funzionamento dei servizi pubblici, e specificatamente di quelli

svolti dallo Stato, è stata man mano estesa fino a ricomprendere una

serie di fattispecie e di soggetti nettamente diversi tra loro in

raffronto alle caratteristiche delle prestazioni del dipendente e dei

fini istituzionali dell'ente pubblico. Non appare di conseguenza più

ricostruibile la ratio unitaria della norma nell'esigenza di

garantire il buon andamento degli uffici e la continuità dei servizi

della pubblica amministrazione.

Posto infatti che il principio di eguaglianza proclamato dall'art.

3 Cost. non può essere disatteso se non in presenza di specifici e

ben individuabili motivi di pubblico interesse, cui la norma

derogatrice sia funzionalmente correlata, non si vede come la norma

impugnata, (che accomunava in un'unica disciplina i dipendenti dello

Stato, quelli degli enti pubblici economici, degli enti pubblici

territoriali, e finanche i pensionati, in ordine ai quali certamente

non si pone il problema di garantire la funzionalità della pubblica

amministrazione), possa oggi, dopo la parziale declaratoria

d'incostituzionalità dettata dalla sentenza n. 89 del 1987,

ritenersi ancora ragionevolmente e direttamente correlata a fini di

pubblico interesse e quindi continuare legittimamente a dettare un

regime di privilegio per i soli dipendenti dello Stato.

Invero appare arduo sostenere che l'allargamento della

pignorabilità e della sequestrabilità delle retribuzioni di questi

ultimi negli stessi più ampi limiti fissati dall'art. 545 c.p.c. per

gli altri lavoratori subordinati sia nei fatti suscettibile di recare

turbamento alla funzionalità della pubblica amministrazione.

A tal fine valgano le seguenti considerazioni:

in linea generale non appare più attuale l'affermazione (sent.

n. 88 del 1963) che la misura dello stipendio dei pubblici dipendenti

sia fissata in funzione dei bisogni essenziali di questi, considerati

a seconda del grado e delle responsabilità, ma nei limiti consentiti

dalle finanze dell'ente pubblico: ciò in quanto, come già

sottolineato dalla pronuncia n. 49 del 1976, sono ormai invalse forme

di contrattazione collettiva anche nel settore del pubblico impiego;

se quindi la misura della retribuzione del pubblico dipendente

è oggi fissata in funzione di parametri assai simili a quelli del

rapporto di lavoro privato, la pignorabilità di una frazione della

retribuzione limitata al quinto, così come previsto per i dipendenti

privati, non può essere ritenuta tale da precludere al pubblico

dipendente il regolare svolgimento della propria attività: la misura

della decurtazione non sembra tale da compromettere l'esigenza di

assicurare un'esistenza libera e dignitosa, ché se così non fosse

dovrebbe dedursene l'incostituzionalità dell'art. 545, quarto comma,

c.p.c., per violazione dell'art. 36 Cost. (v. sent. n. 209 del 1975);

ciò è tanto più vero ove si consideri che lo stesso

legislatore ha consentito, all'art. 5 del d.P.R. n. 180 del 1950, la

cessione del quinto dello stipendio in estinzione di prestiti

contratti per qualsiasi motivo, alla sola condizione che gli enti

creditori siano quelli indicati nel successivo art. 15.

La questione sollevata dal Pretore di Verona, nei limiti di

rilevanza della stessa nel giudizio a quo, vale a dire limitatamente

ai corrispettivi percepiti dai dipendenti dello Stato in virtù del

rapporto di lavoro in corso, va pertanto dichiarata fondata.