Sentenza n. 87/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 della legge

regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 (Disciplina dei consorzi per

le aree di sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione

della Sicilia), promosso con ordinanza emessa il 19 dicembre 1990 dal

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia sul

ricorso proposto dall'Associazione sindacale Intersind contro

l'Assessorato regionale per l'industria ed altri, iscritta al n. 544

del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti l'atto di costituzione dell'Associazione sindacale Intersind

nonché l'atto di intervento della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica del 17 dicembre 1991 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'avvocato Filippo Satta per l'Associazione sindacale

Intersind e l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per la Regione

Sicilia;

Ritenuto in fatto

1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione

siciliana, pronunziandosi in grado di appello sul ricorso proposto

dalla associazione sindacale Intersind, delegazione di Palermo,

avverso la propria esclusione dal Consiglio Generale del Consorzio

per l'area industriale di Palermo, ha ritenuto rilevante e non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 6 della legge regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 per

contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

Ai sensi di tale norma al Consiglio Generale dei Consorzi per lo

sviluppo industriale, partecipano, tra gli altri, con voto

deliberativo, tre rappresentanti delle "associazioni degli

industriali, di cui due designati dalle associazioni provinciali

degli industriali ed uno dall'Associazione piccole e medie industrie,

competenti per territorio". In base a tale norma, l'Intersind,

associazione sindacale delle imprese a partecipazione statale, era

stata esclusa dal Consiglio Generale dei Consorzi per l'area di

sviluppo industriale di Palermo, al quale erano stati invece ammessi

due rappresentanti designati dalla Confindustria.

Il giudice a quo ha rilevato che la legge regionale riserva la

nomina dei rappresentanti delle imprese in seno al consiglio

direttivo del consorzio alle "associazioni provinciali degli

industriali", sottolineando nel contempo che soltanto la

Confindustria articola la propria organizzazione territoriale sulla

base di associazioni provinciali, mentre l'Intersind è articolata su

"delegazioni territoriali" non coincidenti con la ripartizione per

province. E il Consiglio di giustizia amministrativa ha ritenuto di

non poter condividere l'interpretazione logica della norma regionale

prospettata dall'Intersind, secondo la quale l'espressione

"associazioni provinciali" dovrebbe intendersi alla stregua di

"associazioni locali", senza un vincolo immediato dell'organizzazione

territoriale dell'Associazione con determinate circoscrizioni

amministrative locali dell'ordinamento statale.

L'Intersind ha peraltro una notevole consistenza organizzativa

nella provincia di Palermo e - più in generale - sull'intero

territorio regionale; sicché - osserva il giudice a quo - appare

viziata di illegittimità costituzionale per violazione dell'art. 3

della Costituzione, una norma che, in base al solo dato formale della

mancanza di articolazioni associative provinciali, esclude a priori

tale associazione dagli organi consortili anche in quelle province in

cui - in teoria - o potrebbe essere maggiormente rappresentativa

ovvero in cui la Confindustria, pur se più consistente, potrebbe non

avere quel grado di rappresentatività assolutamente prevalente che

giustificherebbe la pretermissione di ogni altra associazione.

D'altra parte il legislatore regionale ha previsto che al consiglio

generale del consorzio partecipino - tra gli altri - "quattro

rappresentanti delle organizzazioni sindacali dei lavoratori

maggiormente rappresentative in campo nazionale", mostrando così che

il legame con una specifica realtà economica a dimensione

provinciale non è un necessario presupposto logico per la

partecipazione al consiglio stesso; sicché appare dubbia l'intima

coerenza di una norma che da una parte fa riferimento alle

associazioni nazionali dei lavoratori e dall'altra fa riferimento

alle sole associazioni provinciali dei datori di lavoro. Nel giudizio

davanti a questa Corte si è costituita l'Intersind sostenendo la

fondatezza della questione e sottolineando, a tal fine, che appariva

arbitraria e irragionevole la valutazione in base alla quale il

legislatore regionale, nel determinare la composizione del Consiglio

Generale, aveva discriminato tra associazioni delle industrie private

ed associazioni delle industrie pubbliche sulla base soltanto del

modello di articolazione territoriale da esse adottato e cioè sulla

base di un criterio privo di una qualsivoglia valenza sostanziale

(quale invece avrebbe potuto avere un criterio basato, ad esempio,

sul numero e sull'entità delle imprese associate operanti sul

territorio di competenza del Consorzio).

Tale irrazionalità appariva poi ancor più evidente, secondo la

difesa dell'Intersind, considerando che il Consorzio per le aeree

industriali è un organismo strumentale allo sviluppo economico di

una parte del territorio nazionale secondo un disegno di

incentivazione da parte dello Stato e della Regione, al quale

concorrono, con pari dignità, imprenditori privati ed imprese a

partecipazione statale, e queste ultime addirittura costituiscono uno

degli strumenti tipici per favorire lo sviluppo economico del

Mezzogiorno.

Più in generale, la difesa dell'Intersind denuncia

l'incostituzionalità del riferimento territoriale adottato dalla

legge per le organizzazioni datoriali. Senza alcun fondamento o

giustificazione nella logica interna del provvedimento normativo nel

quale è inserita, la norma fa infatti rigidamente coincidere il

limite di rilevanza territoriale dell'organizzazione assunta dalle

varie Associazioni con una tra le varie suddivisioni delle autonomie

locali. Tutto ciò è irrazionale, perché se l'associazione è

libera, libera deve essere anche la sua organizzazione. Ben può

essere cioè stabilito il requisito della articolazione e della

rappresentatività su base locale e può anche essere stabilito il

principio della "effettiva rappresentatività locale" degli organismi

nei quali si articola una associazione; non ha invece alcun senso,

né risponde ad alcuna esigenza di interesse pubblico, lo stabilire

"a priori" quale debba essere la forma della articolazione locale

della associazione ed in particolare imporre un'articolazione per

province o per comuni.

È intervenuto il Presidente della Giunta regionale della Regione

Sicilia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,

che ha concluso per il rigetto della questione. Secondo l'Avvocatura,

l'apparente discriminazione a danno dell'Intersind trova ragionevole

giustificazione nel fatto che il legislatore regionale, nell'ambito

delle scelte normative riservate al suo discrezionale apprezzamento,

ha ritenuto di ancorare alla estensione territoriale corrispondente

alla zona di operatività del Consorzio la rappresentanza degli

interessi degli enti o associazioni di categoria; ciò si può

agevolmente desumere dalla espressione "competenti per territorio"

contenuta nel quarto comma dell'art. 6 e riferita all'associazione

piccole e medie industrie, e dall'espresso riferimento al "perimetro

dei consorzi e delle aree di sviluppo industriale" effettuato nel

successivo art. 7, relativamente al territorio dei Comuni che possono

avere diritto alla rappresentanza in discussione. In proposito,

appare pertinente il richiamo allo scopo primario dei consorzi per le

aree di sviluppo industriale, che l'art. 50 del d.P.R. 6 marzo 1978,

n. 218 individua nella necessità di "favorire nuove iniziative

industriali di cui sia prevista la concentrazione in una determinata

zona", in quanto il collegamento territoriale tra "aree attrezzate"

(v. art. 3 legge regionale n. 1 del 1984) ed interessi locali degli

industriali trova origine proprio nella delimitazione della fascia di

localizzazione dei Consorzi medesimi.

2. - Con memoria successivamente depositata, l'Intersind ha

replicato alle ragioni esposte dall'Avvocatura Generale dello Stato,

sottolineando che la censura in esame non era volta a contestare il

diritto del legislatore di adottare riferimenti territoriali per

individuare le organizzazioni datoriali che meritano di essere

rappresentate negli organismi pubblici operanti con ambito di

competenza territoriale limitata. Ma il criterio adottato dalla legge

siciliana n. 1 del 1984 fa riferimento non all'effettiva presenza sul

territorio di una certa organizzazione imprenditoriale, bensì al

solo fatto che essa sia formalmente organizzata secondo ripartizioni

territoriali tratte aliunde. Ai fini della rilevanza e della

rappresentanza degli interessi, invece, ciò che deve contare, in

questi casi, è la loro effettiva presenza in loco, essendo

palesemente assurdo che un'associazione di imprese con fortissima

presenza nella regione Sicilia - quale l'Intersind, che riunisce le

imprese a partecipazione statale - non possa essere presente nei

consigli generali dei consorzi per le aree di sviluppo industriale

solo perché si è data un'organizzazione su base regionale e non

provinciale. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dal Consiglio di giustizia

amministrativa della Regione siciliana riguarda l'art. 6 della legge

regionale siciliana 4 gennaio 1984, n. 1 sui consorzi per le aree di

sviluppo industriale e per i nuclei di industrializzazione della

Sicilia, secondo cui al consiglio generale dei consorzi - che di

questi ultimi costituisce l'organo deliberativo - partecipano, con

diritto di voto, "quattro rappresentanti delle organizzazioni

sindacali dei lavoratori maggiormente rappresentative in campo

nazionale, tre rappresentanti delle associazioni degli industriali,

di cui due designati dalle associazioni provinciali degli industriali

ed uno dall'associazione delle piccole e medie industrie, competenti

per territorio, e tre rappresentanti delle associazioni artigiane

più rappresentative". La censura investe la parte della norma che

riserva tale potere di designazione alle associazioni provinciali

degli industriali, così escludendo, secondo il giudice a quo, quelle

associazioni imprenditoriali che, come l'Intersind, si siano dotate

di un assetto organizzativo le cui articolazioni locali non abbiano

carattere associativo ovvero si riferiscano ad ambiti territoriali

diversi dalla circoscrizione provinciale. Una simile delimitazione

della legittimazione a partecipare alla composizione dei consigli

generali dei consorzi viene considerata arbitraria e irrazionale - e

quindi contraria all'art. 3 della Costituzione - in quanto comporta,

senza alcuna ipotizzabile giustificazione sostanziale, l'esclusione

di organizzazioni imprenditoriali pur dotate di notevole consistenza

organizzativa nell'ambito territoriale del consorzio o della regione

e che potrebbero anche rappresentare, in ipotesi, la parte prevalente

ovvero una parte comunque notevole, delle imprese industriali in esso

operanti.

2. - La questione è fondata.

Come questa Corte ha affermato con la sentenza n. 25 del 1966 ed

ha successivamente più volte ribadito (sentenze nn. 2 del 1969, 15

del 1975, 68 del 1980, 975 del 1988), "l'uguaglianza .. è principio

generale che condiziona tutto l'ordinamento nella sua obiettiva

struttura: esso vieta, cioè, che la legge ponga in essere una

disciplina che direttamente o indirettamente dia vita ad una non

giustificata disparità di trattamento delle situazioni giuridiche,

indipendentemente dalla natura e dalla qualificazione dei soggetti ai

quali queste vengono imputate" (sentenza n. 25 del 1966). Il

principio di uguaglianza vige quindi non soltanto nei confronti delle

persone fisiche, ma, in quanto sia possibile, anche nei confronti

delle persone giuridiche e dei soggetti collettivi in generale.

Da tale premessa deriva che se una legge "dispone che debbono

essere chiamati a far parte di un organo amministrativo i

rappresentanti di talune categorie, sindacalmente organizzate, è

evidente che - salvo a stabilire, in astratto, quali siano i criteri

in base ai quali, quando le organizzazioni di categoria siano in

numero superiore a quello dei componenti da nominare, questi ultimi

debbono di volta in volta essere prescelti e designati - la legge

stessa deve assicurare a tutte le organizzazioni di categoria, allo

stesso modo, la possibilità astratta di essere rappresentate nella

composizione di quell'organo" (sentenze nn. 2 del 1969 e 975 del

1988).

Ciò implica che, nell'individuare i requisiti di legittimazione,

il legislatore non può dar rilievo ad elementi che abbiano l'effetto

di escludere determinate organizzazioni, ma che non siano in alcun

modo correlati alla ratio dell'istituto di cui si tratta ovvero ad

altre finalità assunte dall'ordinamento e non siano quindi tali da

giustificare ragionevolmente la differenza di trattamento che essi

determinano.

Così, ai fini della designazione dei rappresentanti delle

organizzazioni dei lavoratori e delle imprese negli organi pubblici

(commissioni, comitati, collegi, consigli di amministrazione ecc.) in

cui tale rappresentanza è prevista, si è legittimamente affermato

nel nostro ordinamento - come ha riconosciuto la sentenza n. 975 del

1988 - un meccanismo di selezione delle associazioni legittimate

imperniato sul concetto di "sindacato maggiormente rappresentativo".

Il dibattito che investe tale concetto ha riguardo ai criteri di

definizione, di rilevazione e di verifica della effettiva maggiore

rappresentatività, ma non pone in dubbio che tale principio

organizzativo, se correttamente definito e applicato, si concilia col

principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in quanto è

coerente con la finalità di imprimere un carattere partecipativo

alla gestione della cosa pubblica e di assicurare una genuina

rappresentazione degli interessi, delle volontà e delle esperienze

specificamente riferibili alle categorie sociali rappresentate.

La prescrizione - ai fini della designazione dei rappresentanti

delle associazioni sindacali negli organi pubblici - di requisiti di

legittimazione che abbiano l'effetto di escludere talune di esse

solamente a causa del modello organizzativo da esse adottato in

ordine alle proprie articolazioni locali, si pone, invece, in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, allorquando, come nella

specie, per tale specifica modalità di delimitazione della

legittimazione non sia ipotizzabile alcuna ragionevole

giustificazione in relazione alle ragioni d'essere della disciplina

ovvero ad aspetti ai quali una coerente considerazione

dell'ordinamento consenta comunque di dare rilievo. Il collegamento

con l'ambito territoriale di operatività del Consorzio può

certamente essere considerato dal legislatore un elemento rilevante

ai fini della legittimazione a partecipare agli organi del consorzio

stesso: ma a tal fine non è né idonea né necessaria la

prescrizione di requisiti - quali il carattere associativo

dell'articolazione locale e la sua dimensione provinciale - che

attengono alla forma organizzativa e non alla effettività delle

realtà imprenditoriali rappresentate e al concreto rapporto di esse

con il territorio di competenza del consorzio. L'irrazionalità della

prescrizione di siffatti requisiti di legittimazione si traduce poi

in una violazione ancor più grave del principio di uguaglianza, in

quanto il discrimine così stabilito viene ad interferire nella sfera

dell'autonomia organizzativa che l'art. 39, primo comma, della

Costituzione riconosce al sindacato, compreso quello degli

imprenditori, e che non può essere assoggettata a limitazioni o

condizionamenti che non siano finalizzati al perseguimento di altri

scopi costituzionalmente rilevanti.