Sentenza n. 86/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, capoverso

della legge 6 ottobre 1962, n. 1493 (modifiche e interpretazioni di

norme legislative in materia di agevolazioni tributarie nel settore

dell'edilizia), promosso con ordinanza emessa il 24 novembre 1967 dal

tribunale di Terni nel procedimento civile vertente tra Pierini Giulio

ed altri ed il Comune di Terni, iscritta al n. 276 del Registro

ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 24 del 27 gennaio 1968.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 marzo 1969 la relazione del

Giudice Ercole Rocchetti;

udito il vice avvocato generale dello Stato Dario Foligno, per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del procedimento civile promosso da Pierini Giulio ed

altri nei confronti del Comune di Terni, per ottenere la restituzione

delle somme da essi pagate a titolo di imposta sui materiali da

costruzione relativi alla parte di un edificio non destinata ad

abitazione, la difesa del Comune eccepiva la irripetibilità

dell'imposta pagata dagli attori, invocando il disposto dell'art. 1,

capoverso, della legge 6 ottobre 1962, n. 1493, ai sensi del quale

"restano salvi gli accertamenti già effettuati e divenuti comunque

definitivi, né si fa luogo alla restituzione delle imposte già

pagate".

Il tribunale di Terni con ordinanza 24 novembre 1967 ha proposto di

ufficio, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, la

questione di legittimità costituzionale del capoverso dell'art. 1

della legge n. 1493 del 1962 nella parte in cui dispone "né si fa

luogo alla restituzione delle imposte già pagate", con riferimento

agli artt. 3 e 113 della Costituzione, e, sospendendo il giudizio in

corso, ha rimesso gli atti alla Corte costituzionale.

Sotto il profilo della rilevanza, il tribunale osserva che la legge

n. 1493 del 1962, sebbene abbia carattere innovativo, trova

applicazione nella fattispecie sottoposta al suo esame che riguarda un

rapporto in contestazione e perciò non ancora definito.

Alla stregua delle norme contenute in quella legge, risulta,

secondo il tribunale, che l'imposta percetta dal Comune dovrebbe

ritenersi non dovuta, ma che all'accoglimento della domanda di

ripetizione proposta dagli attori si oppone il disposto del citato art.

1, capoverso, nella parte in cui stabilisce che non si fa luogo "alla

restituzione delle imposte già pagate".

Per quanto attiene alla non manifesta infondatezza, il giudice a

quo osserva che la norma denunciata comporta una ingiustificata

disparità di trattamento tra i contribuenti che abbiano già pagato

l'imposta e coloro che ancora non l'abbiano fatto; in quanto la

differenza tra le due situazioni viene fatta dipendere da una

circostanza priva di rilievo giuridico, quale il minore o maggiore

intervallo di tempo intercorso tra il provvedimento di imposizione

tributaria e la emanazione della legge di esecuzione. Di qui la

violazione del principio di eguaglianza, sancito dall'art. 3 della

Costituzione. Inoltre, secondo il tribunale di Terni, la norma

impugnata si pone in contrasto anche con l'art. 113 della Costituzione,

in quanto la sanzione della irripetibilità è tale da svuotare di ogni

contenuto la tutela che la Costituzione assicura senza limitazione ai

cittadini contro gli atti della pubblica amministrazione.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 24 del 27 gennaio 1968.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri a mezzo della Avvocatura generale dello Stato, con atto

dell'intervento e deduzioni depositato il 16 febbraio 1968.

L'Avvocatura dello Stato osserva che la questione di legittimità

costituzionale proposta dal tribunale di Terni va diversamente

impostata a seconda che la norma impugnata venga considerata

interpretativa o innovatrice.

Nel primo caso nessuna questione di costituzionalità può sorgere,

in quanto la norma si limita a ribadire, in conformità di un principio

generale del nostro ordinamento, la intangibilità di rapporti divenuti

comunque definitivi ed è a ritenersi che in tal caso non escluda il

rimborso dei pagamenti già effettuati per rapporti che non siano

ancora divenuti tali.

Invece, nel caso in cui si ritenga che la norma denunciata abbia

carattere innovativo, l'Avvocatura ammette che il rimborso non sia

ammissibile in ogni caso, e che si profila perciò una disparità tra

il contribuente che, in base ad accertamento non definitivo, abbia

pagato prima dell'entrata in vigore della legge impugnata e il

contribuente che, non avendo ancora pagato il tributo, venga a godere

delle agevolazioni previste dalla legge. Tuttavia, l'Avvocatura

afferma che ciò non dà luogo ad una lesione del principio di

eguaglianza, perché, di fronte a una immutazione della normativa

anteriore, il diverso trattamento si risolverebbe in una mera ed

inevitabile disparità di fatto.

L'Avvocatura infine esclude che la norma denunciata violi l'art.

113 della Costituzione, perché essa non limita o impedisce il diritto

di difesa del contribuente contro gli atti della pubblica

amministrazione, dal momento che non incide in alcun modo sui rimedi

predisposti per la impugnabilità degli atti suddetti.

Pertanto l'Avvocatura conclude chiedendo che la Corte dichiari

inammissibile e infondata la questione di legittimità costituzionale

proposta dal tribunale di Terni. Considerato in diritto :

Allo scopo di promuovere l'incremento edilizio, e riparare così

alla carenza di alloggi, particolarmente grave dopo le distruzioni

della guerra, la legge 2 luglio 1949, n. 408, concedeva l'esenzione da

varie imposte per le costruzioni di nuove "case di abitazione, anche se

comprendenti uffici e negozi" (art. 13). Dalla terminologia usata,

alquanto vaga ed imprecisa, nessun altro elemento emergeva circa la

proporzione da tenersi, ai fini dell'esenzione, tra i due tipi di

utilizzazione consentiti, oltre quello della prevalenza da assegnarsi

alle abitazioni, dovendo gli edifici costruendi avere, nel loro

complesso, la natura e la destinazione qualificante di a case" secondo

la espressione usata nel testo del citato art. 13.

In mancanza di più precise indicazioni circa i criteri cui

riferirsi per determinare tale prevalenza due interpretazioni emersero,

quella dell'amministrazione finanziaria che, ispirandosi al disposto

dell'anteriore norma dell'art. 7 della legge 11 luglio 1942, n. 843,

riteneva doversi tale prevalenza desumere dal reddito dei locali da

accertarsi in sede fiscale, e quella della magistratura ordinaria, che

si riferiva al più concreto e certo elemento quantitativo tratto dai

volumi delle costruzioni.

Tale contrasto interpretativo accompagnò in modo insanabile tutta

l'applicazione della legge n. 408, seguitando a permanere anche quando,

scaduta col 31 dicembre 1959 l'ultima proroga concessa alla sua

efficacia dalla legge 10 dicembre 1957, n. 1218, essa seguitò ad

applicarsi alle sole costruzioni completate entro quel termine e alle

relative numerosissime pratiche pendenti giacché, per le costruzioni

successive, vennero poi introdotte nuove e differenti agevolazioni

tributarie, a mezzo della legge 2 febbraio 1960, n. 35, che non si

sovrappone né si riconnette alla n. 408 del 1949 e segue poi vicende

diverse.

Quanto alla n. 408, il legislatore, nell'intento evidente di

dirimere quel contrasto interpretativo, emanò, inserendola nella legge

6 ottobre 1962, n. 1493, che, per vari argomenti, si riferisce al

settore dell'edilizia, la disposizione contenuta nell'art. 1 con la

quale si precisava che "le agevolazioni fiscali previste per le case di

abitazione non di lusso dalle leggi 2 luglio 1949, n. 408" (e dalle

altre successive di proroga) "sono applicabili anche ai locali

destinati ad uffici o negozi quando, a questi ultimi, sia destinata una

superficie non eccedente il quarto di quella totale dei piani sopra

terra".

La nuova norma, che era accompagnata, nel capoverso dello stesso

articolo, dalla disposizione con la quale si stabiliva che restavano

salvi gli accertamenti già effettuati e divenuti comunque definitivi,

né si faceva luogo alla restituzione delle imposte già pagate, venne

interpretata, sia in sede amministrativa che giurisprudenziale, nel

senso che la parte da assegnarsi agli uffici e negozi, insieme

considerati, e da valutarsi in base alla superficie, non dovesse

eccedere il quarto, perché la locuzione "questi ultimi" che,

grammaticalmente invero sembrava dover riguardare i soli negozi, venne

invece riferita ai negozi e agli uffici insieme.

Così considerata, la norma del 1962, avente efficacia retroattiva

perché volta a disciplinare fattispecie già perfette al 31 dicembre

1959, sembrò una norma innovativa, come riducente, dalla metà meno

uno a un quarto, l'estensione degli anzidetti locali di uso diverso

dall'abitazione e come tale è stata ritenuta anche nell'ordinanza del

giudice a quo.

Il contenuto delle norme venne però ulteriormente precisato

attraverso la legge 2 dicembre 1967, n. 1212, il cui unico articolo

stabilisce che: "l'art. 1 della n. 1493 del 1962 deve intendersi nel

senso che le agevolazioni fiscali menzionate nell'articolo stesso sono

applicabili anche ai locali destinati ad uffici o negozi, quando ai

negozi sia destinata una superficie non eccedente il quarto di quella

totale dei piani sopra terra". Ed aggiunge ancora lo stesso articolo

unico anzidetto che, per le concessioni delle suddette agevolazioni, è

pertanto necessario e sufficiente che ricorrano, congiuntamente, le

seguenti condizioni:

a) che almeno il 50 per cento più uno della superficie totale dei

piani sopra terra sia destinata ad abitazioni;

b) che non più del 25 per cento della superficie totale dei piani

sopra terra sia destinato a negozi.

Cosicché la legge n. 1493 del 1962, letta per così dire nel nuovo

testo della n. 1212 del 1967, non pud apparire che quale essa intendeva

essere, e cioè una legge interpretativa della n. 408, con sola

precisazione e non immutazione dei criteri in base ai quali doveva

determinarsi la prevalenza degli alloggi sugli altri locali, restando

fisso per quelli il limite originario del 50 per cento più uno.

Essendo inserita in un testo cui il legislatore ha voluto

attribuire carattere "interpretativo", la disposizione contenuta nel

capoverso dell'art. 1 della legge del 1962, che fa salvi gli

accertamenti già effettuati e divenuti comunque definitivi e prescrive

che non si fa luogo alla restituzione delle imposte già pagate, deve

intendersi nel solo modo conseguente all'intento interpretativo della

norma che, quanto ai pagamenti, sono irripetibili quelli relativi ad

accertamenti definitivi, mentre sono invece ripetibili quegli altri che

sono stati effettuati in forza di accertamenti non ancora definitivi

alla data della legge interpretativa del 1962 e in rapporto ai quali

questa esplica tutta la sua efficacia.

Ne consegue che la questione di legittimità costituzionale

proposta con l'ordinanza 24 novembre 1967 dal tribunale di Terni deve

essere dichiarata non fondata perché la disposizione dell'art. 1,

capoverso, della legge n. 1493 del 1962, nella parte in cui stabilisce

che "né si fa luogo alla restituzione delle imposte già pagate"

diversamente da quanto ritiene il giudice a quo (la cui ordinanza è

stata emessa prima della pubblicazione della nuova legge di

interpretazione autentica n. 1212 del 1967) non esclude il rimborso

delle imposte pagate in base ad accertamenti non ancora definitivi

all'epoca della sua entrata in vigore.