Sentenza n. 85/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 18 maggio

1989, n. 183, dal titolo: "Norme per il riassetto organizzativo e

funzionale della difesa del suolo" promossi, con ricorsi delle

Regioni Friuli-Venezia Giulia e Veneto e delle Province Autonome di

Bolzano e Trento, notificati il 24 giugno 1989, depositati in

cancelleria il 28 e 30 giugno ed il 4 luglio successivi, iscritti ai

nn. 51, 52, 53 e 56 del registro ricorsi 1989;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 28 novembre 1989 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia,

Giorgio Berti per la Regione Veneto, Roland Riz e Sergio Panunzio per

la Provincia Autonoma di Bolzano, Valerio Onida e Gualtiero Rueca per

la Provincia Autonoma di Trento, e l'Avvocato dello Stato Pier

Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con i quattro ricorsi indicati in epigrafe le Regioni

Friuli-Venezia Giulia e Veneto e le Province autonome di Trento e di

Bolzano hanno prospettato numerose questioni di legittimità

costituzionale riguardanti la legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per

il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo).

In via generale, la Regione Veneto e la Provincia di Trento

osservano che l'intera legge sulla difesa del suolo, soprattutto

laddove determina l'organizzazione e i poteri relativi ai bacini

idrografici d'interesse nazionale, individua una serie di

attribuzioni statali che, in parte, si sovraordinerebbero a quelle

proprie delle regioni (e province autonome) espropriandole delle loro

competenze o assoggettandole a indirizzi e misure di coordinamento di

carattere cogente e, per altra parte, sarebbero disciplinate in

assoluto spregio del principio di "cooperazione" tra Stato e regioni

(o province autonome). In ragione di tali considerazioni la Regione

Veneto contesta la legittimità costituzionale dell'intera legge, in

quanto globalmente diretta a porre una "orditura prevaricatrice" nei

confronti delle autonomie regionali avente effetti "devastanti"

sull'assetto istituzionale di queste ultime (considerato che i nove

decimi del territorio regionale sarebbero ricompresi in bacini

d'interesse nazionale). Su basi analoghe, la Regione Friuli-Venezia

Giulia contesta la medesima legge, oltreché nelle parti che poi

saranno precisamente indicate, "in ogni altra parte in cui non viene

attribuito alla Regione Friuli-Venezia Giulia il ruolo che

costituzionalmente le compete sugli oggetti in detta legge

disciplinati".

Tutte le ricorrenti contestano l'art. 1, quinto comma, il quale

prevede che "le disposizioni della presente legge costituiscono norme

fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica nonché

principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione". A

loro avviso, sarebbe incostituzionale una doppia qualificazione delle

stesse disposizioni come quella ora ricordata e, soprattutto, lo

sarebbe l'estensione della qualificazione di riforma

economico-sociale a tutte le norme contenute nella legge, comprese

quelle di dettaglio, tanto più alla luce della giurisprudenza di

questa Corte inaugurata dalla sentenza n. 219 del 1984.

La Regione Veneto e la Provincia di Bolzano contestano la

legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma, in quanto,

subordinando le competenze legislative regionali o provinciali a

"criteri, metodi, standards, nonché modalità di coordinamento e di

collaborazione" stabiliti con atti amministrativi, violerebbe le

norme cui è vincolato l'esercizio della funzione governativa di

indirizzo e coordinamento. In particolare, poi, la Provincia di

Bolzano prospetta dubbi analoghi in ordine all'art. 4, primo comma,

in quanto, a suo avviso, attribuirebbe al Presidente del Consiglio

dei ministri la funzione di indirizzo e coordinamento senza prevedere

la deliberazione del Consiglio dei ministri o la delega di

quest'ultimo al Presidente stesso (art. 3, secondo comma, l. n. 382

del 1975) e senza rispettare il principio di legalità. Per le

medesime ragioni, la Provincia di Bolzano ritiene che sia illegittimo

pure l'art. 9, ottavo comma, che conferisce al Consiglio dei

direttori dei servizi tecnici nazionali un potere di coordinamento

anche nei confronti dei servizi tecnici provinciali. Infine, la

Provincia di Bolzano lamenta l'invasione della competenza legislativa

esclusiva in materia di ordinamento dei propri uffici (art. 8, n. 1,

dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige) da parte dell'art. 9,

nono comma, lett. a e b, che, prevedendo la riorganizzazione dei

servizi tecnici nazionali su base territoriale, avrebbe ad oggetto

anche gli uffici tecnici trasferiti alle province autonome,

sottoponendoli a indirizzi e misure di coordinamento disposti da

istanze statali di natura amministrativa.

Un gruppo consistente di articoli sono impugnati perché

ripartirebbero fra Stato e regioni le competenze in materia di difesa

dei suoli violando le norme costituzionali e quelle di attuazione

relative al regime dei suoli stessi. La Regione Veneto e le Province

Autonome di Trento e di Bolzano contestano la legittimità dell'art.

12 nel suo complesso, in quanto, istituendo una nuova figura

soggettiva statale (l'autorità dei bacini di rilievo nazionale)

avente il compito di adottare il piano di bacino e di assicurare il

coordinamento dei piani di risanamento a tutela delle acque di cui

alla legge 10 maggio 1976, n. 319, demanderebbe a un ufficio statale

l'esercizio di funzioni amministrative spettanti alla regione o alla

provincia. La sola Regione Veneto manifesta dubbi di legittimità

costituzionale anche sugli artt. 13, primo e secondo comma, e 14, i

quali, nel modificare il riparto di competenze fra Stato e regioni

previsto agli artt. 89 e 91 del d.P.R. n. 616 del 1977, mirerebbero

ad abrogare una disciplina emanata in diretta attuazione di un

preciso dovere costituzionale e, pertanto, dotata di un rango

superiore alle leggi organizzative dello Stato. Ancora la Regione

Veneto impugna gli artt. 17 e 18, i quali, nel sovraordinare i piani

di bacino a ogni altra funzione, anche di programmazione, spettante

alle regioni, violerebbero le competenze di queste ultime in materia

di assetto del territorio, di opere di difesa, di utilizzo delle

risorse idriche, nonché di disciplina dell'estrazione di materiali.

Anche le Province di Trento e di Bolzano ritengono che le loro

potestà legislative e amministrative siano lese dall'art. 17, tanto

nella parte che riguarda la disciplina dei contenuti dei piani di

bacino (comma terzo), quanto nella parte in cui è attribuito al

piano di bacino valore di piano territoriale di settore (comma

primo), coordinandolo con i programmi di uso del suolo e

attribuendogli un carattere immediatamente vincolante per le

amministrazioni e gli enti provinciali (commi quarto, quinto e

sesto). La Provincia di Trento impugna, inoltre, l'art. 22, sesto

comma, laddove si prevede che l'approvazione del programma triennale

d'intervento "produce gli effetti di cui all'art. 81 del d.P.R. 24

luglio 1977 n. 616, con riferimento all'accertamento di conformità e

alle intese di cui al citato art. 81", ritenendo tale disposizione in

contrasto con le norme statutarie e di attuazione che le

attribuiscono competenze legislative e amministrative in materia

urbanistica. La stessa Provincia individua, inoltre, un ulteriore

profilo di incostituzionalità nelle norme appena citate unite in

combinato disposito con gli artt. 25 e 31, in quanto le ritiene

lesive della propria autonomia finanziaria in relazione ai vincoli

che ne conseguono sulla spesa pubblica. Infine, la Regione Veneto

impugna l'art. 35, il quale, in relazione a quanto già previsto

nell'art. 17, prevede che nei piani di bacino "possono essere

individuati ambiti territoriali ottimali per la gestione mediante

consorzio obbligatorio dei servizi pubblici di acquedotto, fognatura,

collettamento e depurazione delle acque usate": questo articolo, per

la Regione Veneto, comporterebbe un sovvertimento dei poteri

regionali relativi alla definizione degli ambiti territoriali e alla

costituzione dei consorzi per la gestione dei servizi pubblici.

La Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità

costituzionale degli artt. 14, terzo comma, 15, secondo comma, e 16,

secondo comma, in quanto prevedono il trasferimento (anche futuro ed

eventuale) o la delega di funzioni amministrative di cui la regione

ricorrente sarebbe già titolare. L'art. 14, terzo comma, è

impugnato anche dalla Regione Veneto, la quale prospetta il dubbio se

sia legittimo sottoporre la regione a decisioni del Ministero dei

lavori pubblici in ordine a competenze amministrative concernenti

corsi d'acqua compresi nel suo territorio.

Un cospicuo numero di contestazioni riguarda il complesso di norme

che disciplinano le forme di cooperazione fra Stato e regioni (o

province autonome) in relazione al settore della difesa del suolo. Le

Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia impugnano l'art. 4 in quanto

prevede una serie di competenze e di attività imputate allo Stato

che, pur incidendo sull'assetto del territorio delle rispettive

regioni, non prefigurano alcuna forma di cooperazione con le regioni

stesse. In particolare, la Regione Friuli- Venezia Giulia contesta la

previsione (primo comma, lett. b) dell'approvazione da parte del

Consiglio dei ministri degli atti relativi alla delimitazione dei

bacini di rilievo nazionale e interregionale senza precisare che,

quando questi atti incidano sull'idrografia del territorio veneto, si

rende necessaria la partecipazione al predetto Consiglio del

Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia ex art. 4, lett. a),

del d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469. La stessa ricorrente, poi,

lamenta la mancata previsione dell'intesa fra lo Stato e la regione

medesima in relazione: a) all'approvazione dei piani di bacino di

rilievo nazionale incidenti nel suo territorio (primo comma, lett.

c), con affermata violazione dell'art. 23 del d.P.R. 26 agosto 1985,

n. 1116, che demanda al Presidente della Regione l'approvazione dei

piani territoriali di coordinamento; b) all'approvazione del

programma nazionale di intervento, relativamente alle opere di

competenza regionale da realizzare nel suo territorio. Per motivi

analoghi, legati alla supposta interferenza con attribuzioni

regionali o provinciali, la Regione Veneto e la Provincia autonoma di

Bolzano impugnano l'art. 22, primo comma, che stabilisce la

competenza dei Comitati istituzionali ivi previsti riguardo

all'adozione dei programmi di intervento nei bacini di rilievo

nazionale senza prevedere il parere della regione o della provincia

interessata quando quei programmi incidano sul territorio delle

stesse. Ancora per violazione dei principi di cooperazione, la

Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità costituzionale

dell'art. 25 avendo riguardo tanto al quarto che al quinto comma: in

relazione al primo, contesta la mancata intesa con la regione in

riferimento all'approvazione del programma nazionale d'intervento,

articolato per bacini, e della ripartizione degli stanziamenti; in

relazione all'altro comma, la contestazione è legata al rilievo che

questo, prevedendo il parere obbligatorio del Consiglio superiore dei

lavori pubblici su opere di competenza regionale, verrebbe a ledere

manifestamente le attribuzioni della ricorrente. Infine la Provincia

di Bolzano ritiene leso il principio di leale cooperazione da parte

dell'art. 28, il quale disciplina il distacco presso le segreterie

dei comitati per la difesa del suolo di dipendenti delle regioni e

delle province autonome senza prevedere l'intesa con queste ultime.

Un altro gruppo di questioni concerne i poteri di controllo

regolati in varie norme della legge impugnata. La Regione

Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità dell'art. 4, primo

comma, lett. a) ed e) e terzo comma, in quanto, presupponendo poteri

di verifica e di controllo, anche sostitutivo, ovvero poteri di

verifica sull'attuazione dei programmi di intervento delle regioni,

violerebbe, l'art. 58 dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia

Giulia, il quale prevede, in relazione agli atti amministrativi

regionali, soltanto il controllo della Corte dei conti. La Regione

Veneto lamenta, invece, la violazione del sistema dei controlli

previsti dall'art. 125 della Costituzione da parte dell'art. 21,

terzo comma, il quale facoltizza le regioni a realizzare

autonomamente opere e interventi previsti dai piani di bacino di

rilievo nazionale, ma sotto il controllo del Comitato di bacino.

Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano, poi,

alcune disposizioni che prevedono poteri sostitutivi, ritenendole non

conformi ai requisiti costituzionali più volte indicati da questa

Corte e, in particolare, a quello della previa deliberazione del

Consiglio dei ministri (art. 2, terzo comma, lett. f, l. n. 400 del

1988). Tale sarebbe il caso dell'art. 4, primo comma, lett. e), il

quale demanda al Presidente del Consiglio dei ministri gli atti

vo'lti a provvedere in via sostitutiva in relazione all'adempimento

delle funzioni previste dalla legge impugnata, nonché dell'art. 18,

comma secondo, che prevede atti sostitutivi deliberati dallo stesso

Presidente del Consiglio in ordine agli adempimenti regionali

relativi alla formazione dei piani di bacino. Per gli stessi motivi,

la sola Provincia di Trento impugna l'art. 15, quarto comma e l'art.

20, commi secondo, terzo e quarto. Tali disposizioni si riferiscono a

bacini diversi da quelli di rilievo nazionale ma comprendenti il

territorio di più regioni e prevedono interventi sostitutivi del

Presidente del Consiglio dei ministri, in caso di inerzia o di

mancata intesa fra le regioni interessate, che sarebbero privi dei

requisiti costituzionali sopradetti.

Sempre le Province di Bolzano e di Trento lamentano la lesione di

principi costituzionali coinvolgenti profili particolari delle loro

autonomie. La prima contesta la violazione dei principi del

bilinguismo e della proporzionale etnica (artt. 89 e 100 dello

Statuto del Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione) da

parte degli artt. 9, nono comma, lett. c) e commi successivi, 12

(ultima parte) e 24, primo comma, i quali, disciplinando

rispettivamente i ruoli e il trattamento del personale dei servizi

tecnici nazionali, nonché gli uffici periferici dell'autorità di

bacino e le dotazioni organiche, non farebbero salvi i predetti

principi. La stessa Provincia di Bolzano impugna anche gli artt. 32,

primo comma, e 35, in quanto non farebbero salve le competenze

assegnate dallo Statuto alla ricorrente, limitando, l'uno, tale

salvezza, alle materie della utilizzazione delle acque pubbliche e

delle opere idrauliche e non menzionandola affatto, l'altro, pur

interferendo con competenze provinciali. Analoga censura è mossa

alle stesse disposizioni dalla Provincia di Trento, sempreché la

predetta clausola di salvezza non dovesse esser interpretata come

comprensiva del piano provinciale generale per l'utilizzazione delle

acque pubbliche, di cui all'art. 8 del d.P.R. n. 381 del 1974. Il

comma successivo dello stesso art. 32 è impugnato, sempre dalla

Provincia di Trento, in quanto, nel prevedere che i riferimenti ai

presidenti e ai funzionari regionali debbano intendersi come fatti ai

presidenti e ai funzionari provinciali, estenderebbe tale normativa

soltanto alle autorità del bacino dell'Adige e non anche a quelle

dei bacini del Po e del Brenta-Bacchiglione. La Provincia di Bolzano

contesta, poi, la violazione della riserva a favore delle norme di

attuazione, di cui all'art. 107 dello Statuto del Trentino-Alto

Adige, da parte degli artt. 10 e 24, primo comma, che prevederebbero

un'incidenza sulla ripartizione delle competenze fra Stato e

provincia attraverso atti inidonei, quali la stessa legge (ordinaria)

e il regolamento. E, infine, la medesima provincia dubita della

legittimità dell'art. 10, quinto comma, il quale riserva allo Stato

la normativa tecnica, mentre nessuna limitazione sarebbe prevista in

proposito dallo Statuto e dalle relative norme di attuazione (art.

19, del d.P.R. n. 381 del 1974).

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in

tutti i giudizi per chiedere il rigetto dei quattro ricorsi indicati

in epigrafe.

In linea generale, il resistente osserva che non può convenirsi

con le ricorrenti nel ritenere che la legge impugnata colpisca o,

addirittura, stravolga le competenze regionali (o provinciali). In

proposito, ricorda che tale legge si proporrebbe di "dare le gambe"

alla funzione che l'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha riservato

allo Stato in relazione alla identificazione delle linee fondamentali

dell'assetto del territorio e, in particolare, alla difesa del suolo.

In altre parole, con la predetta legge si sarebbe attuata quella

competenza al fine di garantire omogeneità di condizioni nella

salvaguardia della vita umana e del territorio (art. 3, secondo

comma). E nel far ciò non sarebbero state sottratte competenze

amministrative alle regioni, ma, anzi, sarebbero state aumentate,

prevedendo in sostanza la legge impugnata un intervento analogo a

quello realizzato con la legge n. 431 del 1985, già ritenuto non

incompatibile con la Costituzione da parte delle sentt. nn. 151 e 153

del 1986.

In particolare, poi, non violerebbe le competenze assegnate dalla

Costituzione alle regioni (o alle province autonome) la previsione di

bacini di rilievo nazionale, in quanto questa previsione manterrebbe

ferme le attuali funzioni amministrative o, addirittura, ne

prevederebbe di maggiori per le regioni (o le province autonome)

ricomprese nei bacini, essendo queste ultime chiamate a far parte

degli organi delle autorità di bacino, talora (come nel comitato

tecnico) paritariamente.

3. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie la

Regione Veneto e le Province autonome di Trento e di Bolzano, le

quali, oltre a ribadire argomenti già svolti, ne aggiungono di

nuovi, soprattutto in replica alle affermazioni contenute negli

scritti difensivi dell'Avvocatura dello Stato.

In particolare, la Regione Veneto ritiene che sia inconferente il

richiamo dell'Avvocatura alla sent. n. 151 del 1986, in quanto la

legge allora in questione avrebbe avuto riguardo soltanto a

interventi del Ministro competente in presenza di un'inerzia

regionale. Nello stesso tempo, il richiamo al d.P.R. n. 616 del 1977

avrebbe dovuto essere accompagnato dall'osservazione che la legge

impugnata sovvertirebbe completamente il regime delle opere

idrauliche stabilito dall'art. 89 dello stesso decreto, il quale, fra

l'altro, già prevedeva l'intesa fra Stato e regioni.

La Provincia di Bolzano contesta all'Avvocatura la fondatezza del

collegamento tra la legge impugnata e l'art. 81, lett. a, del d.P.R.

n. 616 del 1977, in quanto la legge impugnata, per un verso, non si

manterrebbe in alcun modo entro i confini dell'urbanistica e, per

altro, non si limiterebbe a fissare indirizzi o misure di

coordinamento per l'ulteriore sviluppo delle competenze regionali o

provinciali. In secondo luogo, la stessa provincia nega che il

richiamo all'interesse nazionale sia di per sé sufficiente a

consentire immediate incisioni delle competenze regionali o

provinciali, essendo invece necessario il collegamento a valori

"forti" della Costituzione, quali la tutela della persona umana. Nel

caso, invece, tale legame sarebbe solo indiretto e troppo tenue per

giustificare le limitazioni oggetto del presente giudizio. La

provincia contesta, inoltre, che la legge impugnata possa essere

qualificata nella sua interezza come norma fondamentale di riforma

economico-sociale, dal momento che non lascerebbe alcuno spazio alle

competenze legislative delle regioni e delle province autonome.

Venendo alle questioni più particolari, la stessa ricorrente nega

ogni parallelismo con il precedente costituito dalla sent. n. 151 del

1986, in quanto nel caso non si tratterebbe di materie delegate e

ricorrerebbero poteri sostitutivi diversi, non rispettosi dei

requisiti allora affermati e, in particolare, di quello della previa

consultazione. La provincia afferma, inoltre, che la previsione della

partecipazione di rappresentanti provinciali al Comitato tecnico e a

quello istituzionale violerebbe l'art. 14, terzo comma, dello Statuto

e le relative norme di attuazione, che prevedono l'intesa in

relazione al piano generale per l'utilizzazione delle acque

pubbliche. Tanto più ciò varrebbe, secondo la ricorrente, per la

partecipazione provinciale al Comitato istituzionale, laddove,

essendo la Provincia in posizione minoritaria, si permetterebbe ad

essa soltanto di manifestare pubblicamente il proprio dissenso.

Inoltre, la provincia sottolinea che le limitazioni stabilite dalle

disposizioni sulla normativa tecnica non sarebbero conformi all'art.

88, n. 11, del d.P.R. n. 616 del 1977, che le prevede solo per le

regioni a statuto ordinario, e non già per le province autonome. La

Provincia di Bolzano, infine, premesso che il Consiglio provinciale

in sede di ratifica della delibera della Giunta di proposizione del

presente ricorso ha esteso l'impugnativa ad ulteriori articoli della

legge n. 183 del 1989 (artt. 2, secondo comma; 5, secondo comma; 14,

primo comma; 16; 20; 25 e 31), ne chiede la dichiarazione di

incostituzionalità in base all'art. 27 della legge n. 87 del 1953 in

quanto, afferma, tali disposizioni o diventerebbero inoperanti a

seguito della caducazione di quelle già impugnate, o sarebbero

applicative delle medesime o con quella farebbero sistema, onde

cadendo le prime dovrebbero necessariamente cadere anche le seconde.

In una breve memoria la Provincia di Trento ricorda che

recentemente questa Corte ha escluso che la ricorrenza dell'interesse

nazionale riguardo all'istituzione e alla gestione dei parchi

nazionali possa comportare l'esclusione delle competenze regionali o

provinciali. Considerato in diritto

1. - I quattro ricorsi indicati in epigrafe concernono tutti la

legge 18 maggio 1989, n. 183, intitolata "Norme per il riassetto

organizzativo e funzionale della difesa del suolo", sollevando, in

riferimento a molteplici parametri, numerose questioni di

legittimità costituzionale fra loro oggettivamente connesse. È,

pertanto, opportuno riunire i relativi giudizi per deciderli con

un'unica sentenza.

2. - Se pure con argomenti e formulazioni di carattere non sempre

identico, le Regioni Veneto e Friuli-Venezia Giulia, nonché la

Provincia autonoma di Trento, contestano l'intera legge n. 183 del

1989, sostenendo che quest'ultima porrebbe in essere un insieme di

discipline, di istituzioni e di procedure d'intervento che

sconvolgerebbe l'assetto organizzativo delle regioni (o delle

province autonome) e produrrebbe una grave compressione delle

autonomie regionali (o provinciali).

La questione, così com'è posta, non è ammissibile.

Questa Corte ha più volte affermato (sentt. nn. 517 del 1989,

1111 del 1988 e 459 del 1989) che ogni questione di costituzionalità

sollevata nei ricorsi in via principale deve essere adeguatamente

motivata al fine di "consentire alla Corte il vaglio in limine litis,

attraverso l'esame della motivazione e del suo contenuto, della

sussistenza in concreto dello specifico interesse a ricorrere in

relazione alle singole disposizioni impugnate", oltreché al fine "di

determinare inequivocabilmente l'oggetto della questione sottoposta

al giudizio di costituzionalità" e di verificare l'eventuale

arbitrarietà, pretestuosità o astrattezza dei dubbi di legittimità

prospettati. Dal momento che le censure adeguatamente motivate

riguardano soltanto singole disposizioni della legge n. 183 del 1989,

le quali non sono logicamente così collegate con tutte le altre

contenute nel medesimo atto legislativo da indurre ragionevolmente a

pensare che la loro proposizione debba necessariamente estendersi a

tutta la legge e dal momento che l'indicazione delle restanti censure

è affatto generica e, nel caso del ricorso della Regione

Friuli-Venezia Giulia, addirittura imprecisa, non resta che

dichiarare l'inammissibilità della relativa questione.

3. - L'art. 1, quinto comma, il quale prevede che "le disposizioni

della presente legge costituiscono norme fondamentali di riforma

economico-sociale, nonché principi fondamentali ai sensi dell'art.

117 della Costituzione", è oggetto di impugnazione da parte di tutte

le ricorrenti. A loro avviso, infatti, non potrebbe ammettersi una

duplice e diversa qualificazione delle stesse disposizioni e, in ogni

caso, tali qualificazioni non potrebbero essere indiscriminatamente

estese a tutte le norme contenute nella legge, comprese quelle di

dettaglio.

Nei termini appresso indicati la questione non è fondata.

È affermazione costante di questa Corte (sentt. nn. 219 del 1984,

192 del 1987 e 1002 del 1988) che la qualificazione di una legge o di

alcune sue disposizioni come principi fondamentali della legislazione

statale o come norme fondamentali di riforma economico-sociale non

può discendere soltanto da apodittiche affermazioni del legislatore

stesso, ma deve avere una puntuale rispondenza nella natura effettiva

delle disposizioni interessate, quale si desume dal loro contenuto

normativo, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla loro incidenza

nei confronti di altre norme dell'ordinamento o dei rapporti sociali

disciplinati. Se, dunque, l'autoqualificazione di per sé non è

determinante, appare conseguentemente irrilevante anche la duplice e

divergente autodefinizione contenuta nell'articolo impugnato, tanto

più che, riferita a tutta la legge, una di esse potrebbe riguardare

alcune disposizioni e la seconda altre distinte disposizioni.

4. - La Regione Veneto e la Provincia autonoma di Bolzano

contestano la legittimità costituzionale dell'art. 3, secondo comma,

il quale stabilisce che le attività di pianificazione, di

programmazione e di attuazione, previste dallo stesso articolo e

deliberate ai sensi del successivo art. 4, primo comma, "sono svolte

(...) secondo criteri, metodi e standards, nonché modalità di

coordinamento e di collaborazione tra i soggetti pubblici comunque

competenti al fine, fra l'altro, di garantire omogeneità di: a)

condizioni di salvaguardia della vita umana e del territorio, ivi

compresi gli abitati e i beni; b) modalità di utilizzazione delle

risorse e dei beni, e di gestione dei servizi connessi". Secondo le

ricorrenti, tali disposizioni contravverrebbero ai requisiti minimi

costituzionalmente posti in ordine allo svolgimento della funzione

governativa di indirizzo e coordinamento.

La questione non è fondata.

La legge n. 183 del 1989 predispone un'articolata disciplina

vòlta al raggiungimento degli obiettivi della difesa del suolo, del

risanamento delle acque, della fruizione e della gestione del

patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e

sociale, nonché della tutela degli aspetti ambientali ad essa

connessi (art. 1, comma primo). Si tratta, in sostanza, di una legge

che, come riconoscono l'Avvocatura dello Stato e alcune delle

ricorrenti, non si propone in via principale di stabilire una nuova

ripartizione di materie e di competenze fra Stato e regioni (o

province autonome), ma fissa piuttosto un obiettivo - la difesa del

suolo - da raggiungere attraverso una complessa pianificazione dei

settori materiali coinvolti. In altre parole, la legge contestata

pone molteplici obiettivi imperniati sulla difesa del suolo, per il

perseguimento dei quali, fermo restando nella sostanza il quadro

generale di ripartizione delle competenze fra Stato e regioni (o

province autonome) stabilito da vari articoli del d.P.R. n. 616 del

1977 (o delle norme di attuazione), si prevede un'articolata

pianificazione degli interventi (piani di bacino), una programmazione

dei finanziamenti (programmi triennali d'intervento), la creazione di

nuove istituzioni (centrali e periferiche) di supporto per i predetti

interventi (Comitato di ministri; Comitato nazionale per la difesa

del suolo e autorità di bacino), la previsione di forme di

collaborazione e di atti di indirizzo e coordinamento, la

predisposizione di controlli e di atti sostitutivi in ordine agli

adempimenti connessi alle attività di pianificazione e di

programmazione e, infine, l'accollamento allo Stato di tutti i

conseguenti oneri finanziari.

In questo quadro, l'art. 3, mentre determina, al primo comma, le

attività che dovranno essere oggetto delle misure pianificatorie

previste nella legge stessa (sistemazione, conservazione e recupero

del suolo nei bacini idrografici; difesa, sistemazione e regolazione

dei corsi d'acqua; moderazione delle piene; limiti alle attività

estrattive ai fini della tutela del suolo; etc.), stabilisce nel

secondo comma - e cioè nel comma la cui contestazione è ora in

discussione - che le predette programmazioni dovranno essere adottate

con le procedure di cui al successivo art. 4 e secondo criteri,

metodi, standards, modalità di coordinamento e di collaborazione,

tendenti al fine di garantire l'omogeneità riguardo alle condizioni

di salvaguardia della vita umana e del territorio e riguardo ai modi

di utilizzazione delle risorse e dei beni, oltreché di gestione dei

servizi connessi. In sé considerata, quest'ultima disposizione non

contiene alcuna lesione della sfera di autonomia costituzionalmente

garantita alle ricorrenti, né comporta alcuna violazione dei

principi

costituzionali in ordine alla funzione governativa di indirizzo e

di coordinamento, dal momento che si limita a stabilire un potere di

programmazione, giustificato dall'esigenza di perseguire

uniformemente determinati obiettivi, senza toccare minimamente il

problema della ripartizione delle relative competenze pianificatorie

fra i vari "soggetti pubblici comunque competenti" e senza porre

norme particolari sullo svolgimento della funzione governativa di

indirizzo e coordinamento al di là del semplice rinvio al successivo

art. 4 (sul quale si veda il punto seguente). In sintesi, la mera

previsione di programmi e di piani, finalizzati all'obiettivo della

difesa del suolo e dei beni umani e naturali a ciò connessi, non

può comportare, di per sé, alcuna forma di illegittimità

costituzionale.

5. - La Provincia autonoma di Bolzano dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 4, primo comma, in quanto quest'ultimo

prevedrebbe poteri di indirizzo e coordinamento non rispettosi del

principio di legalità e delle procedure stabilite per il loro

esercizio.

La questione non è fondata.

Va premesso, innanzitutto, che, a norma delle disposizioni

impugnate, determinati atti, conseguenti all'esercizio di talune

funzioni connesse alla disciplina della difesa del suolo, sono

sottoposti all'approvazione del Presidente del Consiglio dei ministri

(che li adotta con proprio decreto), previa deliberazione del

Consiglio dei ministri e su proposta del Ministro dei lavori pubblici

o del Comitato dei ministri previsto nel comma secondo dello stesso

articolo. Molti di tali atti - e precisamente quelli indicati nelle

lettere a) , c) e d) - consistono in piani e programmi nazionali,

nonché in deliberazioni di metodi e di criteri per lo svolgimento

degli stessi e delle connesse attività conoscitive e di controllo.

Si tratta, in altre parole, di atti più comprensivi e più complessi

di quelli di indirizzo e coordinamento, soprattutto perché non

interessano soltanto materie riservate alla competenza regionale (o

provinciale) e non hanno, quindi, come propri destinatari soltanto le

regioni o le province autonome, ma sono diretti all'insieme dei

soggetti statali e regionali (o provinciali) coinvolti nella

complessa opera finalizzata alla difesa del suolo (v. anche sentt.

nn. 389 e 452 del 1989). Allo stesso modo non ricadono oggettivamente

nell'ambito delle censure prospettate dalla ricorrente anche altre

disposizioni - come quelle alle lettere b) ed e) - che si riferiscono

ad atti non riconducibili alla funzione di indirizzo e coordinamento:

tali sono gli atti relativi alla delimitazione dei bacini di rilievo

nazionale e interregionale, i quali rimandano a una competenza già

attribuita al Governo dall'art. 89 del d.P.R. n. 616 del 1977,

nonché gli atti di sostituzione in caso di inerzia persistente dei

vari soggetti coinvolti nei processi pianificatori delineati dalla

legge impugnata. Solo la lettera f) è rilevante ai fini della

censura ora esaminata, in quanto sottopone all'approvazione del

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa

deliberazione del Consiglio dei ministri, "ogni altro atto di

indirizzo e coordinamento nel settore disciplinato dalla presente

legge".

Tuttavia, contrariamente a quanto suppone la

ricorrente, quest'ultima disposizione non disciplina una determinata

funzione di indirizzo e coordinamento, tanto che non stabilisce

criteri o principi direttivi in relazione a una particolare materia o

funzione, non prevede procedure, non fissa obiettivi o finalità

particolari. Essa è, più semplicemente, una disposizione analoga a

quella contenuta nell'art. 2, terzo comma, lett. d), della legge 23

agosto 1988, n. 400, volta a precisare, in funzione prevalentemente

ricognitiva, che anche gli atti governativi di indirizzo e

coordinamento occorrenti nel settore della difesa del suolo devono

essere deliberati dal Consiglio dei ministri ed emanati con decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri. Sicché non resta a questa

Corte che pervenire sul punto alla medesima conclusione raggiunta

nella sentenza n. 242 del 1989 e ribadire, in particolare, la

peculiare posizione dell'autonomia costituzionale riconosciuta alla

Provincia di Bolzano nei confronti della funzione di indirizzo e

coordinamento (v. punto 8.2 della medesima pronunzia).

6. - La Regione Veneto e le Province autonome di Trento e Bolzano

contestano la legittimità costituzionale dell'art. 12 - che

istituisce le autorità di bacino di rilievo nazionale, ne determina

le competenze e ne stabilisce la formazione -, ritenendolo

illegittimo in quanto creerebbe nuove istituzioni statali in luogo di

quelle regionali (o provinciali) attributarie delle medesime

competenze.

La questione non è fondata.

Come si è precedentemente accennato, la legge n. 183 del 1989 è

essenzialmente una legge di obiettivi, poiché la difesa del suolo è

una finalità il cui raggiungimento coinvolge funzioni e materie

assegnate tanto alla competenza statale quanto a quella regionale (o

provinciale). Essendo, dunque, un obiettivo comune allo Stato e alle

regioni, la difesa del suolo può essere perseguita soltanto

attraverso la via della cooperazione fra l'uno e gli altri soggetti.

Naturalmente le forme della cooperazione possono essere svariate,

poiché oscillano dalla concorrenza (paritaria o non) delle due parti

nella produzione del medesimo atto (intese, pareri, etc.) al

coordinamento dell'esercizio delle rispettive funzioni, dalla

possibilità di utilizzazione di organi dell'altra parte alla

creazione di "organi misti" in cui siano rappresentate,

paritariamente o non, le due parti. Nel caso dell'impugnato art. 12,

quest'ultima è la soluzione prescelta, dal momento che il governo

dei bacini idrografici di rilievo nazionale è affidato ad

"autorità" appositamente costituite, alla cui composizione

concorrono sia rappresentanti statali che regionali (o provinciali).

Di per sé, pertanto, l'istituzione di tali "organi misti" non può

considerarsi costituzionalmente illegittima, dal momento che rientra

fra le possibilità che il legislatore ha di conformare la

cooperazione fra Stato e regioni in relazione al perseguimento di

obiettivi comportanti numerosi punti di interferenza e di intreccio

tra competenze statali e competenze regionali. Né può dirsi che la

creazione delle suddette istituzioni sia di per sé irragionevole,

poiché, anzi, quando ricorrono ipotesi di discipline funzionalmente

e materialmente complesse e di reti pianificatorie particolarmente

articolate, appare tutt'altro che arbitrario prevedere istituzioni a

composizione mista dirette a fungere da supporto di organizzazione e

di direzione unitaria del complesso governo del settore.

Secondo le ricorrenti, un ulteriore motivo di illegittimità

costituzionale deriverebbe dal rilievo che in tali "organi misti" la

rappresentanza regionale sarebbe sistematicamente minoritaria. Questa

affermazione è, in realtà, espressamente contraddetta dallo stesso

art. 12, comma quinto, per quanto riguarda il Comitato tecnico, nel

quale si raccolgono rappresentanti statali e rappresentanti regionali

"in numero complessivamente paritetico" al fine di operare come

organo di consulenza del Comitato istituzionale e, soprattutto, di

provvedere all'elaborazione del piano di bacino. La tesi

interpretativa prospettata dalle ricorrenti non può valere neppure

per quanto riguarda il Comitato istituzionale, in relazione al quale,

proprio perché si tratta dell'organo che, oltre a stabilire i

principi direttivi e i criteri per l'elaborazione dei piani

interessanti gli specifici bacini idrografici, provvede alla loro

approvazione e determina quali componenti del piano costituiscano

interesse esclusivo delle singole regioni, si segue un criterio di

composizione non meramente numerico o per quote, ma dipendente dalle

competenze e dagli interessi incidenti sull'area considerata. È per

tale motivo che il Comitato istituzionale è formato, oltreché dai

quattro ministri competenti, dai presidenti delle regioni

maggiormente interessate. Si tratta, in altre parole, di una

composizione che non prestabilisce quale "componente" sia

maggioritaria e quale no (come dimostra anche l'attuazione della

legge che vede le regioni in "minoranza" solo in tre delle sei

Autorità dei bacini di rilievo nazionale), per il semplice fatto che

ciò è irrilevante o, quantomeno, secondario rispetto al criterio di

composizione non irragionevolmente prescelto dal legislatore.

7. - Numerose censure proposte dalle ricorrenti prospettano la

presunta violazione del principio costituzionale di cooperazione fra

Stato e regioni.

7.1. - In relazione all'art. 4, primo comma, lett. a), la Regione

Veneto solleva il dubbio se sia costituzionalmente legittimo che il

Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del

Consiglio dei ministri, stabilisca i metodi e i criteri, anche

tecnici, per lo svolgimento delle attività conoscitive e

pianificatorie di cui agli artt. 2 e 3 della stessa legge, nonché

per la verifica e il controllo dei piani ivi indicati, senza

prevedere alcuna forma di collaborazione con le regioni.

La questione non è fondata.

La disposizione impugnata concerne il potere governativo di

deliberare le linee essenziali relative ai metodi e ai criteri, anche

tecnici, che devono essere seguiti nell'esercizio delle attività

conoscitive, pianificatorie e di attuazione indicate, in via

generale, dagli artt. 2 e 3 della stessa legge. Sull'esercizio di

tale competenza statale le regioni possono influire attraverso il

Comitato nazionale per la difesa del suolo - cioè attraverso un

"organo misto", fra i cui componenti vi sono anche membri prescelti

da ciascuna regione o provincia autonoma -, il quale ha un potere

generale di proposta nei confronti del Ministero dei lavori pubblici

(art. 6, settimo comma) cui spetta portare gli atti all'esame del

Consiglio dei Ministri (art. 4, primo comma). Se si considera che, da

un lato, per gli atti di indirizzo e coordinamento, i quali

perseguono finalità non lontane da quelle degli atti in esame, non

sussiste una previsione generale di una qualche forma di cooperazione

con le regioni interessate, e che, dall'altro lato, lo svolgimento

della competenza in questione ha ad oggetto le linee direttive più

generali, che dovranno poi essere determinate nei piani elaborati

dagli "organi misti" indicati nel numero precedente (ai quali, come

si è già ricordato, partecipano le regioni interessate) la scelta

del legislatore non può essere considerata irragionevole.

7.2. - La Regione Friuli-Venezia Giulia impugna l'art. 4, primo

comma, lett. c) e d), argomentando che le predette disposizioni

prevedono l'approvazione di programmi nazionali o di rilievo

nazionale da parte del Presidente del Consiglio senza stabilire la

necessità dell'intesa con la regione stessa in relazione alle

attività interferenti con quelle di competenza regionale, come

invece sarebbe richiesto dall'art. 23 del d.P.R. 26 agosto 1965, n.

1116 (Norme integrative di attuazione dello Statuto speciale della

regione Friuli-Venezia Giulia). Analoghe censure sono mosse dalla

Regione Veneto e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano in

relazione all'art. 22, primo comma, che prevede l'adozione dei

programmi di intervento da parte dei Comitati istituzionali senza

esigere un parere della singola regione o provincia interessata.

Le questioni non sono fondate.

In realtà, né la norma di attuazione invocata dalla Regione

Friuli-Venezia Giulia né altre prevedono alcuna intesa o parere

delle singole regioni (o province) interessate. Ed, in verità, non

è irragionevole che così sia, in quanto i piani e i programmi

considerati dalle disposizioni impugnate comportano interventi, anche

statali, comunque incidenti nel territorio di più regioni. Pertanto,

non è arbitrario che la legge n. 183 del 1989 preveda per quei piani

forme di cooperazione quali gli "organi misti" di cui al punto n. 6,

che permettono un confronto anche fra le varie regioni interessate.

7.3. - La stessa Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la

legittimità costituzionale degli artt. 4, primo comma, lett. b) e

25, quarto comma, in quanto prevedono l'approvazione da parte del

Presidente del Consiglio dei ministri dei piani di bacino di rilievo

nazionale e interregionale, nonché dei programmi nazionali

d'intervento, senza che sia prevista la partecipazione o il consenso

del Presidente della regione alle relative deliberazioni.

La questione non è fondata nei sensi di cui in motivazione.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare (v. sentt. nn. 625

del 1988, 242 e 544 del 1989) che, quando ricorrano ipotesi per le

quali gli Statuti speciali o le norme di attuazione degli stessi

impongano la partecipazione del Presidente regionale alla relativa

deliberazione, la mancata previsione della stessa partecipazione

nelle disposizioni impugnate non può costituire motivo di

illegittimità costituzionale delle medesime, in quanto il silenzio

sul punto non può essere interpretato come espressione di una

volontà contrastante con quelle norme di rango superiore, ma

dev'essere inteso come riconoscimento della diretta applicabilità di

queste ultime.

7.4. - La Provincia di Bolzano dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 28, che, nel prevedere la possibilità del

distacco di personale dipendente dalla Provincia stessa presso la

segreteria del Comitato nazionale per la difesa del suolo e presso le

segreterie tecnico-operative dei comitati tecnici di bacino, non

esigerebbe l'intesa con la ricorrente.

La questione non è fondata.

La disposizione impugnata si limita a prevedere la possibilità

del distacco del personale regionale e provinciale presso le suddette

segreterie senza stabilire regole derogatorie alla generale

disciplina del distacco stesso, la quale esige che questo avvenga

sempreché vi sia l'assenso dell'amministrazione di provenienza. Per

tale motivo il dubbio prospettato dalla Provincia di Bolzano non ha

alcun fondamento.

8. - La Regione Veneto e le Province autonome di Trento e di

Bolzano contestano la legittimità costituzionale degli artt. 17 e

18, i quali, nel prevedere i piani di bacino e nel sovraordinarli a

ogni altra funzione regionale (o provinciale), violerebbero le

competenze che le ricorrenti posseggono in materia di assetto del

territorio, di opere di difesa, di utilizzo delle risorse idriche e

di disciplina dell'estrazione di materiali. Per la sola Provincia di

Trento le disposizioni appena citate, in combinato disposto con

quelle contenute negli artt. 25 e 31, sarebbero altresì lesive

dell'autonomia finanziaria della provincia stessa, in quanto

porrebbero vincoli alle spese in materie di competenza provinciale.

Nei termini di seguito indicati, la questione è infondata.

Le censure delle ricorrenti nascono dalla imprecisa formulazione

dell'art. 17, che, al primo comma, assegna ai piani di bacino il

valore di piano territoriale di settore e, al secondo comma, li

definisce come atti di indirizzo e di coordinamento ai sensi

dell'art. 81, primo comma, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977. In

realtà, né l'una né l'altra qualificazione rispondono

perfettamente all'effettiva natura dei predetti piani, quale si

desume dalla disciplina delineata dalla legge n. 183 del 1989. Come

si è già precisato, la complessiva natura dei piani di bacino non

può essere ridotta a quella degli atti di indirizzo e coordinamento,

in quanto si tratta di atti che interessano anche competenze statali

(ad esempio, le opere idrauliche di seconda categoria) e che, quindi,

si dirigono anche ad uffici ed enti dello Stato. Più in particolare,

si tratta di piani esclusivamente finalizzati alla "difesa del

suolo", e cioè, come risulta dai lavori delle varie commissioni di

studio ministeriali e parlamentari preparatorie della legge

impugnata, finalizzati alla conservazione dinamica del suolo

attraverso l'imposizione di vincoli e di opere di carattere

idraulico, idraulico-agrario e forestale. In altre parole, i piani di

bacino contengono varie prescrizioni dirette alla preservazione e

alla salvaguardia del suolo e dell'attitudine di questo ad essere

utilizzato a fini produttivi e civili rispetto alle cause di

aggressione dovute alle acque meteoriche, fluviali e marine o a

qualsiasi altro fattore meteorico. Come tali, essi non si svolgono

attraverso misure e opere inerenti alle competenze urbanistiche o a

quelle della protezione civile ovvero a quelle attinenti ad altre

competenze regionali o provinciali, quali le cave e miniere,

l'agricoltura o la tutela del paesaggio e dell'ambiente, anche se

indubbiamente incidono o interferiscono nei confronti di ciascuna di

queste attribuzioni.

In base a questa loro natura, i piani di bacino vengono equiparati

ai piani territoriali di settore, non già per significare che si

tratta di strumenti inerenti alla disciplina urbanistica (di

competenza regionale o provinciale), ma semplicemente al fine -

esplicitato dall'art. 17, comma quinto -, di stabilire che i vincoli

posti dal predetto piano obbligano immediatamente le amministrazioni

e gli enti pubblici (statali e regionali), i quali sono tenuti ad

osservarli e ad operare in conseguenza. Allo stesso modo, la loro

contemporanea qualifica come atti di indirizzo e di coordinamento sta

semplicemente a significare che, quando i vincoli posti dai predetti

piani incidono su materie di competenza regionale o provinciale,

questi devono mantenersi entro i limiti imposti alla funzione di

indirizzo e coordinamento e, in particolare, a quella prevista

dall'art. 81, primo comma, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977.

Questa interpretazione appare più in armonia con la natura

complessa del piano di bacino e con la sua efficacia diversificata in

relazione alle prescrizioni di interesse regionale (v. spec. artt.

12, quarto comma, lett. c) e 18, primo comma, lett. b). Nello stesso

tempo, il carattere vincolante delle prescrizioni idrogeologiche o,

comunque, finalizzate alla difesa del suolo è legato all'esigenza

logica che il fine conservativo dei piani di bacino sia pregiudiziale

e condizionante rispetto agli usi del territorio a fini urbanistici,

civili, di sfruttamento dei materiali e di produzione. L'indubbia

interferenza che si realizza tra i piani di bacino e questi ultimi

usi, rientranti nell'ambito di competenze regionali o provinciali,

dava luogo nel d.P.R. n. 616 del 1977 a forme cooperative imperniate

sull'intesa fra Stato e regioni (o province autonome) (v. artt. 81 e

89). La legge n. 183 del 1989, come si è già detto, ha invece non

arbitrariamente prescelto forme cooperative diverse, più adeguate

alla complessità della rete pianificatoria in essa prevista.

Considerazioni analoghe a quelle svolte in relazione al richiamo

all'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 valgono anche nei confronti

della censura promossa dalla Provincia autonoma di Trento in

relazione all'efficacia dei programmi triennali prevista dall'art.

22, comma sesto.

Una volta riconosciuta come costituzionalmente non illegittima una

programmazione degli interventi per piani di bacino, i vincoli che ne

derivano sul piano della spesa provinciale sono una conseguenza

necessaria di quella programmazione, in quanto non avrebbe alcun

senso consentire alla provincia di spendere liberamente somme che

sono state ripartite tra le Amministrazioni dello Stato e le province

autonome (o regioni) tenendo conto delle priorità indicate nei

singoli programmi (art. 25, terzo comma).

9. - Non fondata è, inoltre, la censura prospettata dalla Regione

Veneto nei confronti all'art. 35, il quale, in relazione a quanto

previsto dall'art. 17, comma terzo, lett. e), stabilisce che i piani

di bacino possono individuare "gli ambiti territoriali ottimali per

la gestione mediante consorzio obbligatorio dei servizi pubblici di

acquedotto, fognatura, collettamento e depurazione delle acque

usate". Da questa disposizione, infatti, non può derivare alcuno

sconvolgimento delle competenze regionali in ordine alla definizione

degli ambiti territoriali e alla costituzione di consorzi per la

gestione di servizi pubblici, per il fatto che essa si limita a

prevedere la possibilità per il piano di bacino di prefigurare gli

ambiti territoriali ottimali per la gestione dei servizi anzidetti

senza stabilire alcuna ripartizione di competenza e senza imporne

l'attuazione alle regioni o alle province autonome. Di per sé,

dunque, l'art. 35 non può esser considerato lesivo di competenze

regionali.

Priva di qualsiasi fondamento è anche la censura proposta contro

l'art. 25, quinto comma, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, per la

quale la previsione del parere obbligatorio del Consiglio superiore

dei lavori pubblici in relazione ad opere rientranti nelle competenze

regionali lederebbe la sfera di autonomia costituzionalmente

garantita alle regioni medesime. In realtà, la previsione di un

parere obbligatorio, ma non vincolante, che deve essere prestato da

un organo statale di natura tecnica in ordine a opere che le regioni

dovranno realizzare nell'esercizio delle loro competenze, ma che

rivestono anche "grande rilevanza tecnico-idraulica per la modifica

del reticolo idrografico principale e del demanio idrico", non può

essere considerato un onere irragionevolmente connesso all'esercizio

delle proprie competenze. Per tale motivo, la sfera di autonomia

costituzionalmente attribuita alla Regione Friuli-Venezia Giulia non

può considerarsi lesa dall'art. 25, quinto comma.

10. - Non fondate sono le questioni proposte contro gli artt. 13,

14, terzo comma, 15, secondo comma, e 16, secondo comma.

La Regione Veneto e la Provincia autonoma di Trento contestano la

legittimità costituzionale dell'art. 13 sulla classificazione dei

bacini idrografici e sulla loro delimitazione assumendo che la legge

n. 183 del 1989, nel modificare il d.P.R. n. 616 del 1977, si

porrebbe in contrasto con norme di rango superiore in quanto adottate

in attuazione di un preciso dovere costituzionale. Questa

interpretazione non può essere condivisa, poiché, anche se il

d.P.R. n. 616 del 1977 deve essere considerato un atto legislativo

adottato in immediata attuazione della Costituzione, non può per

ciò stesso ritenersi che sia dotato di una forza o di un valore di

legge peculiare o superiore a quello delle leggi ordinarie (v. spec.

sent. n. 188 del 1984). Ed in effetti, se il rapporto di immediata

attuazione con la Costituzione può portare a considerare le

disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 come norme interposte

suscettibili di integrare il significato dei parametri

costituzionali, esso non può avere alcuna influenza sulla

determinazione del rango o del valore formale delle stesse

disposizioni, tanto che queste ultime, come questa Corte ha avuto

modo di affermare in altre occasioni (v., ad es., sent. n. 101 del

1989), non possono fungere da autonomo parametro nei giudizi di

legittimità costituzionale. Da ciò consegue che leggi ordinarie

successive ben possono modificare disposizioni contenute nel d.P.R.

n. 616 del 1977 e ripartire diversamente le competenze assegnate o

delegate alle regioni con quel decreto.

Per le considerazioni ora fatte, che valgono a maggior ragione

quando le nuove disposizioni di legge mantengono ferme le competenze

già assegnate alle regioni o ne trasferiscono (o promettono di

trasferirne) di nuove, vanno rigettate anche le censure prospettate

dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di

Trento contro l'art. 14, comma terzo, nonché dalla sola Regione

Friuli-Venezia Giulia contro gli artt. 15, comma secondo, e 16, comma

secondo.

Parimenti non fondata è la questione proposta dalla Regione

Veneto nei confronti dell'art. 14, terzo comma, laddove si sottopone

la regione a decisioni del Ministro dei lavori pubblici in merito a

competenze amministrative da esercitare in materia di opere

idrauliche o di polizia idraulica in ordine ai corsi d'acqua compresi

nel proprio territorio. Non si può, infatti, condividere

l'interpretazione proposta dalla ricorrente, secondo la quale l'art.

14, terzo comma, sarebbe un segno della riduzione della regione a

puro organo esecutivo della pianificazione statale, dal momento che

la disposizione impugnata, riprendendo valutazioni già svolte dalla

c.d. Commissione Giannini, appare rivolta a superare i preesistenti

criteri di ripartizione delle competenze tra Stato e regioni in

materia di opere idrauliche, basati sulla categoria delle opere

stesse.

11. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano la

legittimità costituzionale dell' art. 9, ottavo comma, lett. a), in

quanto quest'ultimo costituirebbe un illegittimo esercizio della

funzione di indirizzo e coordinamento allorché affida al Consiglio

dei direttori il coordinamento dei servizi tecnici provinciali.

La questione non è fondata.

Nell'affidare al Consiglio dei direttori, istituito nel comma

precedente, il coordinamento dell'attività svolta dai singoli

servizi tecnici, compresi quelli trasferiti alle province autonome,

l'art. 9, ottavo comma, lett. a), imputa a quell'organo tecnico una

funzione che non può essere ricondotta all'indirizzo e coordinamento

politico-amministrativo, ma che va collegata al distinto concetto di

coordinamento tecnico. Si tratta di una nozione che, come questa

Corte ha altre volte affermato (v. sentt. nn. 924 del 1988 e 242 del

1989), non è disciplinata dalle regole proprie della funzione di

indirizzo e coordinamento politico-amministrativo e, in particolare,

non esige il rispetto delle norme procedurali attinenti allo

svolgimento della predetta funzione.

12. - L'art. 9, comma nono, lett. a) e b) è impugnato dalla

Provincia di Bolzano, in quanto, prevedendo la delega per la

riorganizzazione dei servizi tecnici nazionali ivi indicati (lett. a)

e per la fissazione dei criteri generali per il coordinamento

dell'attività dei servizi tecnici stessi (lett. b), lederebbe le

competenze in materia di ordinamento dei propri uffici che la

ricorrente possiede riguardo ai servizi tecnici del medesimo tipo ad

essa trasferiti.

La questione non è fondata.

Mentre la disposizione ricompresa nella lett. b) concerne

attività di coordinamento tecnico che, per le ragioni esposte nel

punto precedente, non possono non esser ricondotte al Governo e alla

sua potestà regolamentare, la disposizione di cui alla lett. a)

riguarda espressamente il riordinamento dei servizi tecnici

nazionali, tanto centrali che periferici, e, pertanto, non si vede

come i futuri regolamenti possano riguardare uffici della Provincia

di Bolzano.

13. - La Regione Friuli-Venezia Giulia contesta la legittimità

costituzionale dell'art. 4, primo comma, lettere a) ed e), nonché

terzo comma, in quanto contrasterebbe, con l'art. 58 dello Statuto

speciale, che, a suo giudizio, con la previsione del solo controllo

di legittimità sugli atti amministrativi regionali da parte della

Corte dei conti, escluderebbe la ammissibilità di qualsiasi altro

controllo.

La questione non è fondata.

L'interpretazione che la ricorrente dà dell'art. 58 dello Statuto

friulano non può essere accolta, poiché la previsione di una

determinata forma di controllo di legittimità su singoli atti non

può essere minimamente considerata come preclusiva di altri tipi di

controllo, come quelli previsti dalla disposizione impugnata.

Per analoghi motivi va rigettata la questione prospettata dalla

Regione Veneto in ordine alla pretesa violazione dell'art. 125 della

Costituzione da parte dell'art. 21, comma terzo, il quale, nel

prevedere che le regioni, previo parere del comitato di bacino,

possano provvedere con propri stanziamenti alla realizzazione di

opere e di interventi previsti dai piani di bacino di rilievo

nazionale, sottopone il loro operato al controllo del predetto

comitato.

Quest'ultima disposizione è impugnata anche dalle Province di

Trento e di Bolzano sul presupposto dell'illegittimità di qualsiasi

controllo di organi statali su attività provinciali svolte

nell'esercizio della propria competenza e a carico delle proprie

finanze.

La questione non è fondata.

La disposizione impugnata prevede che anche sulle opere eseguite

dalle regioni o dalle province autonome in attuazione dei piani di

bacino di rilievo nazionale si estenda la vigilanza del Comitato

istituzionale, al fine evidente di venire a conoscenza se il piano

sia correttamente attuato e di acquisire informazioni circa la

redazione dei piani futuri, la cui adozione, come si è già detto,

spetta al suddetto Comitato. Si tratta, dunque, di controlli

strettamente strumentali al potere di pianificazione degli organi

delle Autorità di bacino di rilievo nazionale di cui è stata già

esclusa la illegittimità costituzionale (v. supra n. 8).

14. - Le Province autonome di Trento e di Bolzano contestano la

legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma, lett. e),

osservando che il potere sostitutivo ivi previsto non risponderebbe

ai requisiti costituzionali più volte indicati da questa Corte.

La questione non è fondata.

La disposizione impugnata stabilisce semplicemente quali siano gli

organi competenti a deliberare sui vari atti sostitutivi previsti

nella legge n. 183 del 1989, individuandoli nel Consiglio dei

ministri quale organo decisionale e nel Presidente del Consiglio dei

ministri quale organo di emanazione. Essa, tuttavia, non istituisce

un particolare potere di sostituzione, tanto che non indica le

ipotesi specifiche in cui quello deve essere esercitato, né

disciplina l'intero procedimento per l'adozione dei relativi atti, ma

si limita, piuttosto, a prevedere in via generale un potere di

sostituzione da esercitare ogni volta che vi sia una persistente

inattività dei vari soggetti coinvolti nella complessiva rete

pianificatoria delineata dalla legge impugnata (regioni, province,

comuni, comunità montane, consorzi di bonifica ed irrigazione e di

bacino imbrifero montano) in relazione a funzioni o attività da

svolgere entro termini essenziali o per loro natura

improcrastinabili. In riferimento agli aspetti disciplinati dalla

fattispecie legislativa considerata (deliberazione governativa,

presupposto della persistente inerzia dell'organo competente,

inserimento in procedimenti pianificatori, improcrastinabilità

dell'adempimento), il potere sostitutivo previsto è pienamente

conforme ai requisiti costituzionali più volte indicati da questa

Corte (v. sentt. nn. 153 e 294 del 1986, 177 del 1988, 101 del 1989).

Sicché non hanno ragion d'essere le censure proposte dalle

ricorrenti.

15. - La Regione Veneto e le Province autonome di Trento e di

Bolzano contestano la legittimità costituzionale dell'art. 18,

secondo comma, per il quale, in caso di inerzia in ordine agli

adempimenti regionali, il Presidente del Consiglio, sentito il

Comitato istituzionale di bacino, assume i provvedimenti necessari

per garantire comunque lo svolgimento delle procedure e l'adozione

degli atti necessari per la formazione dei piani di bacino di rilievo

nazionale, ivi compresa la nomina di commissari ad acta. Secondo le

ricorrenti tale potere di sostituzione non sarebbe conforme ai

principi costituzionali vigenti in materia e più volte affermati da

questa Corte e, in particolare, non rispetterebbe il requisito della

necessaria previa deliberazione del Consiglio dei ministri,

prescritta dall'art. 2, terzo comma, lettera f) della legge n. 400

del 1988.

Le questioni non sono fondate nei sensi di cui in motivazione.

Come si è ricordato nel punto precedente, questa Corte ha più

volte affermato che, in materia di sostituzione di organi statali a

quelli regionali in relazione al compimento di particolari

adempimenti, il relativo potere deve avere una base legale, deve

essere strumentale all'adempimento di obblighi o al perseguimento di

interessi tutelati costituzionalmente come limiti all'autonomia

regionale, dev'essere esercitato da un'autorità di governo, deve

essere assistito da garanzie ispirate al principio della "leale

cooperazione" e, infine, deve riguardare attività sottoposte a

termini perentori o la cui mancanza metterebbe in serio pericolo la

cura di interessi affidati alla responsabilità finale dello Stato.

Nei casi disciplinati dalle disposizioni impugnate ricorrono tutti i

predetti requisiti, compreso quello del termine per il compimento

dell'attività, che è implicato dal primo comma, lett. a), del

medesimo articolo, il quale prevede che il Comitato istituzionale,

insieme alla proposta del piano di bacino, approvi una deliberazione

contenente la fissazione dei termini alla regione per l'adozione dei

provvedimenti di sua competenza. Per quanto riguarda, poi, la pretesa

mancata deliberazione del Consiglio dei ministri in ordine alle

sostituzioni previste, è sufficiente ricordare che tutti gli atti

sostitutivi previsti dalla legge n. 183 del 1989 devono essere

adottati in base alla procedura stabilita dall'art. 4, primo comma,

della stessa legge, che prevede, fra l'altro, la predetta

deliberazione. Infine, per quanto riguarda le garanzie procedurali di

"leale cooperazione", occorre precisare che l'art. 18, secondo comma,

stabilisce che il Presidente del Consiglio deve previamente sentire

il Comitato istituzionale, di cui fa parte il Presidente della

regione (o provincia autonoma) interessata.

16. - La Provincia autonoma di Trento dubita della legittimità

costituzionale: a) dell'art. 15, quarto comma, che, nel caso di

mancata intesa, entro un anno, fra le regioni (o province autonome)

interessate ad un bacino di rilievo interregionale, prevede

l'istituzione degli organi di bacino da parte del Presidente del

Consiglio dei ministri; b) dell'art. 20, commi secondo, terzo e

quarto, il quale prevede, per i bacini di rilievo regionale che

possono interessare più regioni, un potere sostitutivo del

Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Comitato nazionale

per la difesa del suolo.

Le questioni vanno parzialmente accolte.

Anche se per i motivi addotti nel punto precedente il potere

sostitutivo oggetto dell'attuale impugnazione risponde a tutti gli

altri elementi costituzionalmente richiesti, non v'è traccia nelle

disposizioni impugnate del requisito delle garanzie procedurali

ispirate al principio della leale cooperazione. Mentre nell'art. 15,

quarto comma, manca del tutto qualsiasi preavviso alle regioni (o

province autonome) inadempienti, nell'art. 20, quarto comma, invece,

esso è venuto meno a seguito di una modifica legislativa introdotta

successivamente all'entrata in vigore della legge n. 183 del 1989.

L'art. 20, quarto comma, dispone, infatti, che per l'adozione

dell'atto di sostituzione ivi previsto il Presidente del Consiglio

debba previamente sentire il Comitato nazionale per la difesa del

suolo, di cui facevano parte i presidenti di tutte le regioni e

province autonome. Tuttavia, a seguito dell'entrata in vigore

dell'art. 5 del Decreto Legislativo 16 dicembre 1989, n. 418, la

partecipazione dei suddetti presidenti in organi del tipo del citato

Comitato è sostituita con quella di un pari numero di esperti

scelti, di norma, fra i funzionari delle regioni e delle province

autonome. Da qui consegue che la previa audizione dell'anzidetto

Comitato non può più fungere da preavviso nei confronti della

regione (o provincia autonoma) interessata. Va, pertanto, dichiarata

l'illegittimità costituzionale dell'art. 15, quarto comma nonché

dell'art. 20, comma quarto, nella parte in cui non prevedono un

congruo preavviso alla regione (o provincia autonoma) interessate in

ordine all'adozione degli atti sostitutivi ivi previsti.

17. - La Provincia autonoma di Bolzano dubita della legittimità

costituzionale degli artt. 9, nono comma, lettera e) e commi

successivi, 12, comma 5 e seguenti e 24, primo comma, in quanto, nel

disciplinare, rispettivamente, i ruoli e il trattamento del personale

dei servizi tecnici, nonché gli uffici periferici delle autorità di

bacino e la rideterminazione delle dotazioni organiche, violerebbero,

per la parte in cui si riferiscono alle competenze trasferite alla

provincia stessa, le speciali norme sul bilinguismo e sulla

proporzionale etnica nel pubblico impiego.

Le questioni non sono fondate nei sensi di cui in motivazione.

Questa Corte ha già affermato (v. sent. n. 571 del 1988, nonché

anche n. 1145 del 1988) che non è necessario che ogni legge la quale

disciplini in generale problemi di personale o di accesso nei

pubblici uffici richiami espressamente, laddove si riferisca

all'ordinamento della Provincia di Bolzano, le norme statutarie sul

bilinguismo e sulla proporzionale etnica, le quali trovano

applicazione indipendentemente dai predetti richiami. Tanto più ciò

è vero quando si è in presenza, come nel caso, di una legge che

contiene una disciplina generale, la quale, lungi dal voler

restringere le più ampie competenze delle regioni a statuto speciale

o delle province autonome, tende a modellare le proprie norme, per

ragioni di brevità, sulle competenze proprie delle regioni a statuto

ordinario.

Analoga argomentazione e analoga conclusione debbono farsi in

ordine ad altre censure mosse dalla Provincia autonoma di Bolzano nei

confronti degli artt. 10, 24, primo comma, 35, e 32, primo comma

(quest'ultimo è impugnato pure dalla Provincia di Trento), che,

secondo la ricorrente, pretenderebbero di disciplinare materie le

quali sono (parzialmente) trasferite alla provincia stessa in base a

norme di attuazione dello Statuto non espressamente richiamate dalle

disposizioni impugnate. Anche in tali casi, infatti, la mancanza di

un'espressa clausola di salvezza delle più ampie competenze

riservate in materia alle regioni speciali e alle province autonome

non può significare che si sia tentato, illegittimamente, di

ridurre, o comunque modificare, le competenze stesse, quando, come

nelle ipotesi considerate, non si riscontra un puntuale contrasto con

le disposizioni poste dalle norme di attuazione in base alla loro

separata e riservata competenza (v. sentt. nn. 180 del 1980, 237 del

1983, 451 del 1988).

18. - La Provincia autonoma di Trento esprime un dubbio di

legittimità costituzionale in ordine all'art. 32, comma secondo, nel

caso in cui questa disposizione dovesse limitare al solo bacino

dell'Adige la possibilità di estendere ai presidenti e ai funzionari

delle Province autonome i riferimenti normativi relativi ai

presidenti e ai funzionari regionali.

La questione non è fondata nei sensi di cui in motivazione.

Non si può basare sull'imprecisa formulazione della disposizione

impugnata un'interpretazione che contraddice la chiara intenzione in

essa espressa dal legislatore. Il senso della norma contestata è,

infatti, quello di affermare che ogni riferimento fatto dalla legge

n. 183 del 1989 ai presidenti e ai funzionari delle regioni deve

intendersi esteso ai presidenti e ai funzionari delle province

autonome ogni volta che venga in questione un bacino al quale le

province stesse siano interessate. La limitazione letterale

dell'ambito di applicazione della disposizione impugnata al solo

bacino dell'Adige è probabilmente dettata dal fatto che a questo

bacino sono interessate ambedue le province autonome. Ma, poiché

tale limitazione ha soltanto un significato esemplificativo, la

disposizione impugnata deve essere interpretata come riferentesi a

qualsiasi bacino cui sia interessata l'una o l'altra delle province

autonome e, quindi, anche ai bacini del Po e del Brenta-Bacchiglione,

nei quali è coinvolta la sola Provincia di Trento.