Sentenza n. 85/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28 del R.D.

17 agosto 1935, n. 1765, contenente norme per l'assicurazione

obbligatoria degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali,

promosso con ordinanza emessa il 7 luglio 1966 dal Tribunale di Trento

nel procedimento civile vertente tra Caserotti Speranza e l'Istituto

nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro

(I.N.A.I.L. ), iscritta al n. 191 del Registro ordinanze 1966 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 29

ottobre 1966.

Visti gli atti di costituzione di Caserotti Speranza e

dell'I.N.A.I.L., e l'atto di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 21 maggio 1968 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi l'avv. Benedetto Bussi, per la Caserotti, l'avv. Valerio

Flamini, per l'I.N.A.I.L., ed il sostituto avvocato generale dello

Stato Umberto Coronas, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso del giudizio civile intentato da Caserotti Speranza nei

confronti dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli

infortuni sul lavoro (I.N.A.I.L. ), il Tribunale di Trento, con

ordinanza del 7 luglio 1966 ha sollevato, ritenendola rilevante e non

manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 28 del decreto 17 agosto 1935, n. 1765 (contenente

disposizioni per l'assicurazione obbligatoria degli infortuni sul

lavoro e delle malattie professionali).

L'articolo impugnato dispone che "quando la morte

(dell'infortunato) sopraggiunge in conseguenza dell'infortunio dopo la

liquidazione della rendita di inabilità permanente, la domanda per

ottenere la rendita nella misura e nei modi stabiliti dalla legge deve

essere proposta dai superstiti, a pena di decadenza, entro un mese

dalla data della morte".

A giustificazione della non manifesta infondatezza, il Tribunale

ricorda la giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale non

contrasta con la tutela giurisdizionale dei diritti il fatto che la

legge ordinaria possa regolare il modo di esercizio della tutela stessa

per attuarla in concreto.

Ricorda altresì l'altra pronunzia di questa Corte (sentenza n. 47

del 1964) che ha ritenuto che l'accennata facoltà non possa

esercitarsi con modalità tali da rendere impossibile, o quanto meno

difficile, l'esercizio del diritto.

Ha quindi espresso il dubbio che l'accennato termine di decadenza

stabilito dal citato art. 28, per la sua brevità, non sia congruo per

tutelare il diritto dei superstiti del lavoratore infortunato. E ciò

sia per le ripercussioni di carattere psicologico che la morte di un

soggetto provoca nell'ambiente familiare, che impedirebbero che, nel

breve termine fissato, essi possano prendere esatta cognizione della

situazione patrimoniale del defunto e compiere gli adempimenti

prescritti; sia per il normale modesto livello culturale dei

destinatari delle assicurazioni contro gli infortuni, che potrebbe

impedire ai medesimi di prendere tempestivamente esatta cognizione

degli atti da compiere a tutela dei loro diritti, specialmente quando,

come nella specie, la morte del lavoratore si verifica in località

diversa da quella di residenza.

Nell'ordinanza si aggiunge che l'accennata brevità del termine non

potrebbe essere collegata all'esigenza, per l'ente assicuratore, di

espletare, con sollecitudine, le indagini circa le cause della morte

del lavoratore, tanto vero che il nuovo testo unico delle disposizioni

per l'assicurazione obbligatoria (approvato con decreto del 30 giugno

1965, n. 1124), negli artt. 122 e 131, ha elevato il termine di che

trattasi da un mese a novanta giorni, senza alcuna modificazione in

ordine agli accertamenti predetti.

Il Tribunale ha ritenuto quindi che la disposizione denunciata

possa essere in contrasto non soltanto con l'art. 24 della

Costituzione, ma altresì con gli artt. 38 e 113.

L'ordinanza, adempiute le formalità di legge quanto alla

notificazione e comunicazione, è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 271 del 29 ottobre 1966.

In questa sede si sono costituiti: per la parte privata, l'avv.

Benedetto Bussi, per l'Istituto nazionale infortuni (I.N.A.I.L. ), gli

avvocati Donato Magno, Valerio Flamini e Vincenzo Cataldi e per il

Presidente del Consiglio dei Ministri, l'avvocato dello Stato Umberto

Coronas.

La difesa della parte privata, nelle deduzioni depositate il 18

novembre 1966, conferma la tesi prospettata nell'ordinanza ed osserva:

1) che la disposizione impugnata sarebbe in contrasto con l'art.

113 della Costituzione; rilevando che, in conformità ai principi

affermati dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 93 del 1962

e n. 2 del 1964 e n. 47 del 1964), il termine di decadenza fissato

dall'art. 28 della citata legge del 1935, sarebbe del tutto inidoneo

per l'esercizio del diritto da parte dei superstiti del lavoratore

defunto e si riporta sostanzialmente, su questo punto, ai rilievi

contenuti nell'ordinanza di rimessione, anche in relazione al mutato

orientamento legislativo in base al nuovo testo unico del 1965,

relativo all'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni;

2) che la disposizione denunziata sarebbe altresì in contrasto con

l'art. 38 della Costituzione, in quanto renderebbe praticamente

impossibile, o quanto meno molto difficile, l'esercizio del diritto,

che pur è stato riconosciuto dalla norma costituzionale a coloro a

favore dei quali sono dirette le norme previdenziali;

3) che sarebbe altresì in contrasto con l'art. 24 della

Costituzione, giacché la disposizione impugnata stabilirebbe un

presupposto processuale tale da compromettere, per la sua durata, il

diritto di agire in giudizio per la tutela dei diritti ed interessi.

Chiede pertanto che si dichiari l'illegittimità costituzionale

della disposizione denunciata.

La difesa dell'Istituto, nelle deduzioni depositate il 18 novembre

1966, contesta la validità degli accennati motivi di

incostituzionalità.

Rileva, che, per quanto attiene al riferimento all'art. 24 della

Costituzione, il diritto alla difesa ivi garantito, riguarderebbe il

procedimento giurisdizionale nelle varie sue fasi e non già un

procedimento di carattere puramente amministrativo, quale sarebbe

quello cui si riferisce la disposizione impugnata.

In via subordinata, per il caso che si esaminasse la questione in

riferimento agli artt. 38 e 113 della Costituzione (che sarebbero

marginalmente richiamati nell'ordinanza), rileva, ricordando anche la

giurisprudenza di questa Corte, che non sarebbe in contrasto con la

garanzia giurisdizionale contenuta nell'art. 113, il fatto che la legge

stabilisce un termine di decadenza dell'esercizio del diritto, che il

termine di decadenza stabilito dalla disposizione impugnata non

riguarderebbe la tutela giurisdizionale del diritto, bensì la

esistenza della situazione giuridica soggettiva in senso sostanziale;

che comunque l'eventuale congruità del termine, in relazione al

diritto di difesa, dovrebbe essere valutata non soltanto nell'interesse

del soggetto che agisce, ma altresì nell'interesse dell'Istituto,

delle funzioni che è chiamato ad esercitare, degli accertamenti che

deve compiere e dei provvedimenti che deve adottare.

Conclude quindi per l'infondatezza della questione.

Anche l'Avvocatura dello Stato con le deduzioni depositate il 21

ottobre 1966, rileva che la controversia attuale sarebbe fuori del

campo di applicazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, in

quanto l'operatività della disposizione impugnata si svolgerebbe

nell'ambito del procedimento amministrativo, per porre in grado

l'Amministrazione di provvedere in sede amministrativa, circa la

sussistenza o meno dei presupposti necessari per ottenere il beneficio

previdenziale; restando salvo, in caso di esito sfavorevole,

l'esperimento dei mezzi di tutela preveduti dall'ordinamento.

A parte l'accennato rilievo, la difesa dello Stato per quanto

attiene al contrasto con l'art. 24 della Costituzione osserva che la

brevità del termine dovrebbe essere valutata, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, con riguardo all'interesse dei soggetti

privati e dell'Istituto assicurativo ed obbedirebbe, nel caso, anche

all'esigenza di rendere più spedita la definizione di controversie del

genere.

Per quanto attiene a precetti contenuti negli artt. 38 e 113 della

Costituzione, richiamati, secondo l'Avvocatura senza alcuna

motivazione, la questione sarebbe parimenti infondata. L'art. 28

denunziato, infatti, non escluderebbe il diritto di ottenere

l'indennizzo, ma ne stabilisce la disciplina per il suo esercizio; e

comunque non precluderebbe l'adito alla tutela del diritto medesimo

davanti ai competenti organi giurisdizionali.

Conclude quindi per l'infondatezza della questione.

La difesa dell'Istituto in data 6 maggio 1968 ha depositato una

memoria nella quale conferma ed illustra le tesi già esposte.

Le altre parti non hanno presentato memorie. Considerato in diritto :

1. - Il Tribunale ha proposto il quesito se possa ritenersi

costituzionalmente legittimo, in riferimento ai precetti contenuti

negli artt. 24, 38 e 113 della Costituzione, l'art. 28 del testo unico

del 17 agosto 1935, n. 1765 (riguardante l'assicurazione obbligatoria

per gli infortuni sul lavoro e per le malattie professionali), in

quanto stabilisce che i superstiti dell'assicurato (deceduto a causa

dell'infortunio dopo la liquidazione dell'indennità per inabilità

permanente), per ottenere la rendita, preveduta dalla legge a loro

favore, devono, a pena di decadenza, proporre la domanda entro un mese

dalla data della morte.

Nell'ordinanza di rimessione si richiamano i principi già

affermati da questa Corte in varie sentenze. Nel senso cioè che l'art.

24 della Costituzione, pur non esigendo che la tutela dei diritti ed

interessi sia regolata dal legislatore ordinario con uniformità di

requisiti ed effetti, e pur non vietando che l'esercizio concreto di

tale tutela sia sottoposto a termini di decadenza o di prescrizione,

richiede tuttavia che l'accennata regolamentazione non imponga oneri

tali da compromettere irreparabilmente la tutela stessa (vedansi da

ultimo le sentenze n. 87 del 1962, 113 del 1963, 47 e 100 del 1964). Ed

è in relazione a queste limitazioni che il Tribunale, esaminando la

fattispecie oggetto della controversia, ha espresso il dubbio che il

termine di un mese a datare dalla morte dell'infortunato, sia inidoneo,

per la sua brevità con la comminata decadenza nel caso di

inosservanza, a salvaguardare la tutela giurisdizionale dei diritti dei

superstiti.

2. - Osserva la Corte che, prescindendo dall'art. 113 della

Costituzione, non applicabile al caso (poiché non ricorre l'ipotesi di

impugnazione di un atto amministrativo), il dubbio deve ritenersi

fondato, contrariamente all'assunto della difesa dell'Istituto e

dell'Avvocatura dello Stato, in riferimento alle altre norme

costituzionali, richiamate dal Tribunale: all'art. 24 che, nel primo

comma, concerne, in via generale, la tutela giurisdizionale dei diritti

e degli interessi (vedasi la sentenza di questa Corte n. 83 del 1966);

ed all'art. 38, in quanto i precetti, in esso contenuti, sono dettati

per assicurare ai lavoratori infortunati e, indirettamente ai loro

superstiti, le provvidenze assistenziali nell'articolo stesso

menzionate.

3. - Al riguardo non si può disconoscere la validità delle

ragioni addotte nell'ordinanza.

Si accenna, infatti, al turbamento di carattere psicologico ed

affettivo che la morte di un congiunto suscita, di norma, nell'ambito

della famiglia, con ripercussioni innegabili sull'attività che i

superstiti devono svolgere sollecitamente, per salvaguardare i loro

interessi patrimoniali, ricollegati all'evento luttuoso; attività che

può trovare maggiore difficoltà di espletamento, anche nell'eventuale

scarsa conoscenza delle disposizioni legislative e regolamentari da

parte dei superstiti. Ragioni queste che già concorrono a far

fondatamente dubitare della congruità del termine di un mese stabilito

dalla disposizione impugnata, ed assumono, nel caso, maggiore rilievo

se si considera che detto termine decorre dalla data della morte del

lavoratore che già gode della rendita. Da un elemento di fatto cioè

che prescinde dalla possibilità che del decesso non sia pervenuta

tempestivamente notizia agli interessati. Il che può accadere quando,

come nella specie, la morte avvenga in località diversa da quella

dell'abituale residenza dell'infortunato, ovvero quando l'evento si è

verificato in circostanze tali da renderne difficile la conoscenza da

parte della stessa pubblica autorità.

4. - Si è obiettato dalla difesa dell'Istituto assicuratore che la

durata del termine sarebbe giustificata dalla necessità di porre in

grado l'Istituto di compiere sollecitamente gli atti autorizzati dalla

legge, in caso di morte dell'assicurato e di domanda dei superstiti per

ottenere la rendita. L'obiezione peraltro non può avere rilevanza,

giacché, nella situazione che si è precedentemente delineata, la

brevità del termine (elevato ora a 90 giorni nel nuovo testo unico del

30 giugno 1965, n. 1124) e la sua decorrenza, possono condurre a

conseguenze tali da rendere del tutto inoperante quella tutela dei

diritti dei superstiti, che la legge ha voluto assicurare.

Tutto ciò conferma, come si è accennato, la sussistenza di un

contrasto con i principi contenuti negli artt. 24, primo comma, e 38

della Costituzione.