Sentenza n. 83/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1 (Regime urbanistico dei

terreni di uso civico e relative norme transitorie), promosso con due

ordinanze emesse:

1) il 25 marzo 1995 dal Commissario per la liquidazione degli usi

civici della Toscana, del Lazio e dell'Umbria, nel procedimento

civile vertente tra Filippeschi Mario contro il Comune di Sutri,

iscritta al n. 406 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

2) il 27 marzo 1995 dal Commissario per la liquidazione degli usi

civici della Toscana, del Lazio e dell'Umbria, nel procedimento

civile vertente tra Trasatti Maria ed altri contro il Comune di

Sutri, iscritta al n. 407 del registro ordinanze 1995 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie

speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di intervento della Regione Lazio;

Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 1996 il giudice

relatore Luigi Mengoni.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di due analoghe controversie, promosse

rispettivamente da Mario Filippeschi e da Maria Trasatti e altri

contro il comune di Sutri per opporsi alle proposte di liquidazione

in via amministrativa degli usi civici gravanti su alcuni terreni di

proprietà degli attori siti nel territorio comunale, il Commissario

per la liquidazione degli usi civici della Toscana, del Lazio e

dell'Umbria, con due ordinanze del 25 e del 27 marzo 1995, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 42, terzo comma,

e 117, primo comma, della Costituzione (quest'ultimo in relazione

alle norme di principio di cui agli artt. 5, 6 e 7 della legge 16

giugno 1927, n. 1766), questione di legittimità costituzionale

dell'art. 4 della legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n. 1, il

quale dispone: "Allorché si procede alla liquidazione degli usi

civici, le zone gravate di uso civico che, per la destinazione del

piano regolatore generale o di altre norme urbanistiche oppure per la

naturale espansione dell'abitato e per l'edificazione di fatto che si

sia su di esse verificata in mancanza di strumento urbanistico

generale, abbiano acquistato un carattere edificatorio, sono stimate

secondo il loro valore attuale, tenendo conto anche dell'incremento

di valore che esse hanno conseguito per effetto della destinazione o

delle aspettative edificatorie".

2. - Ad avviso del giudice rimettente la disposizione, nel

significato ad essa attribuito dalla prassi amministrativa, viola

l'art. 117 della Costituzione in quanto comporta che nel caso -

ricorrente nella fattispecie oggetto dei giudizi principali - di

liquidazione degli usi civici mediante imposizione di canone,

quest'ultimo debba essere calcolato in misura corrispondente al

valore venale del terreno, anziché al valore dei diritti, come

dispone l'art. 7 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, avente valore

di principio fondamentale vincolante per il legislatore regionale.

Poiché il diritto regionale applicato appare sostitutivo, non

integrativo, della normativa statale, il giudice a quo, ritenendo di

non avere il potere di disapplicarla, ha sospeso il giudizio per

sottoporla al vaglio di costituzionalità indicando come parametri,

oltre all'art. 117, anche gli artt. 3 e 42, terzo comma, della

Costituzione.

Sarebbe violato il principio di eguaglianza perché il medesimo

diritto civico dovrebbe essere compensato in misura diversa da zona a

zona, a seconda che sia intervenuta o no l'urbanizzazione; sarebbe

violata la garanzia del diritto di proprietà perché il criterio di

calcolo fondato sul valore del fondo comporterebbe l'espropriazione

di una quota della rendita urbana senza indennizzo per il

proprietario.

3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita la Regione Lazio chiedendo che la questione sia dichiarata

infondata. In una memoria aggiunta la Regione ha dedotto, senza

però riprodurla nelle conclusioni, anche l'inammissibilità della

questione, sul rilievo che "l'art. 4 della legge regionale n. 1 del

1986 ha riguardo esclusivamente al valore del terreno, non anche alla

valutazione del diritto di uso civico, che rimane rimessa alla

vigente legge n. 1766 del 1927".

Nel merito la Regione osserva che la questione sollevata dal

Commissario muove da due presupposti errati: irrilevanza del valore

del terreno secondo la legislazione nazionale; riferimento esclusivo

a questo valore secondo la legge regionale. In realtà, il criterio

del valore del terreno, richiamato dall'art. 6 per la liquidazione

mediante scorporo, concorre col criterio del valore dei diritti di

uso civico anche nella liquidazione mediante imposizione di canone:

trattandosi di una specie del medesimo genere, il criterio di

determinazione del compenso non può non essere il medesimo. La norma

regionale ha una funzione integrativa, non sostitutiva della

disciplina statale.

Inconsistente, secondo la Regione, è altresì la pretesa

violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione. Non è leso il

principio di eguaglianza, perché l'urbanizzazione di certe zone le

differenzia dalle altre; non è leso il principio del terzo comma

dell'art. 42 della Costituzione, perché la liquidazione degli usi

civici è una figura giuridica diversa dall'espropriazione per

pubblica utilità, sia per la natura (non ablatoria) sia per il fine

(ordinato a un interesse privato). Considerato in diritto

1. - L'art. 4 della legge della Regione Lazio 3 gennaio 1986, n.

1, dispone: "Allorché si procede alla liquidazione degli usi civici,

le zone gravate di uso civico che, per la destinazione del piano

regolatore generale o di altre norme urbanistiche oppure per la

naturale espansione dell'abitato e per l'edificazione di fatto che si

sia su di esse verificata in mancanza di strumento urbanistico

generale, abbiano acquistato un carattere edificatorio, sono stimate

secondo il loro valore attuale, tenendo conto anche dell'incremento

di valore che esse hanno conseguito per effetto della destinazione o

delle aspettative edificatorie".

La disposizione è impugnata, con due ordinanze del medesimo

tenore, dal Commissario per la liquidazione degli usi civici della

Toscana, del Lazio e dell'Umbria, nel significato ad essa attribuito

dalla prassi amministrativa, secondo cui, nel caso - ricorrente in

entrambi i giudizi principali - di liquidazione mediante imposizione

di canone, quest'ultimo si determina in proporzione al valore del

terreno (tenuto conto della sopravvenuta destinazione edificatoria),

mentre, secondo l'art. 7, primo comma, della legge 16 giugno 1927, n.

1766, avente valore di principio fondamentale, va commisurato "al

valore dei diritti". Sarebbero così violati il limite della

competenza concorrente della Regione indicato nell'art. 117, primo

comma, della Costituzione, nonché il principio di eguaglianza (art.

3 della Costituzione) e la tutela del diritto di proprietà di cui

all'art. 42, terzo comma.

2. - I giudizi introdotti dalle due ordinanze, aventi ad oggetto la

medesima questione, possono essere riuniti e decisi con unica

sentenza.

3. - La questione non è fondata nei sensi di seguito precisati.

Il giudice rimettente muove da due premesse che non possono essere

condivise:

a) il significato attribuito alla norma sotto esame dalla prassi

amministrativa costituisce "diritto vivente", il quale preclude al

giudice la possibilità di una diversa interpretazione "adeguatrice",

o almeno lo autorizza a sottoporre senz'altro alla Corte

costituzionale la questione di legittimità del significato normativo

applicato, indipendentemente dalla possibilità di un'altra

interpretazione;

b) i due modi di liquidazione, previsti rispettivamente dagli

artt. 5 e 6 e dall'art. 7 della legge n. 1766 del 1927, seguono

metodi distinti di calcolo del compenso, i quali si escludono

reciprocamente: nel caso di liquidazione mediante divisione (o

scorporo) si determina una porzione del fondo da assegnare al comune

sulla base del valore del terreno (art. 6), nei limiti delle quote,

minima e massima, fissate dall'art. 5; nel caso di liquidazione

mediante imposizione di canone (art. 7), unico referente di calcolo

è il valore dei diritti di uso civico estinti.

Alla premessa sub a) va obiettato che la prassi amministrativa non

è tale, né nella forma di regolamenti esecutivi o di circolari

(cfr. sentenza n. 86 del 1982), né, tanto meno, nella forma di

singoli provvedimenti, da precludere al giudice una interpretazione

diversa. Essa può valere soltanto come dato fattuale concorrente

con i dati linguistici del testo normativo ad orientare

l'interpretazione, sempreché si mantenga nei limiti consentiti dal

dettato della legge (cfr. sentenza n. 177 del 1973) e non trovi

controindicazioni nella giurisprudenza.

La premessa sub b) aderisce a una posizione del Consiglio di Stato

(cfr. Sez. VI, n. 232 del 1950) che oggi può considerarsi superata.

Poiché l'affrancazione mediante imposizione di canone è un

surrogato del modo di liquidazione previsto dall'art. 5 della legge

del 1927 (rispetto al quale ha carattere di eccezione: arg. ex art.

12, primo comma, del regolamento di esecuzione, approvato con r.d. 26

febbraio 1928, n. 332), il canone capitalizzato deve risultare pari

al valore della quota del fondo che sarebbe spettata al comune se si

fosse proceduto all'affrancazione mediante divisione, di guisa che

pure nel caso dell'art. 7 della legge n. 1766 è rilevante quale

coefficiente di calcolo il valore del fondo, come si argomenta a

chiare lettere dall'art. 10, relativo all'affrancazione di terre di

uso civico occupate. Viceversa del valore dei diritti estinti dovrà

tenersi conto in entrambi i casi quale criterio concorrente di

proporzionamento della quota o del capitale del canone tra il minimo

e il massimo indicati dall'art. 5. I due criteri di calcolo non già

si escludono, bensì si integrano a vicenda.

4. - Dopo queste precisazioni, l'interpretazione della norma

impugnata procede pianamente in termini scevri da ogni contrasto con

i parametri costituzionali evocati. La norma non incide sul metodo di

calcolo del compenso dell'affrancazione, ma si limita a precisare che

l'incremento di valore prodotto da una sopravvenuta destinazione

edificatoria, a differenza di quello prodotto dalle migliorie

apportate dal proprietario, non va dedotto dal valore del fondo ai

fini della determinazione del compenso, la quale poi seguirà secondo

le regole degli artt. 5, 6 e 7 della legge statale.

La non deducibilità di questo tipo di incremento di valore

risponde a equità. L'affrancazione libera in favore del proprietario

un terreno non più agricolo o boschivo o pascolivo, ma divenuto area

fabbricabile, che non potrebbe essere sfruttato, secondo la nuova

più lucrosa destinazione, senza l'estinzione dei diritti di uso

civico da cui è gravato: è giusto, perciò, che della

sopravvenienza profitti proporzionalmente anche la popolazione

titolare dei diritti estinti.