Sentenza n. 83/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 202, 233,

primo comma, lett. c, e, f, h, 235, 236, primo e secondo comma, e 237

del T.U. delle leggi sulle imposte dirette approvato con D.P.R. 29

gennaio 1958, n. 645, promosso con ordinanza emessa il 6 febbraio 1965

dal Pretore di Santhià nel procedimento civile vertente tra

l'Esattoria consorziale di Livorno Ferraris e Pozzi Carlo, iscritta al

n. 53 del Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 122 del 15 maggio 1965.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Pozzi Carlo;

udita nell'udienza pubblica del 17 maggio 1966 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento di esecuzione immobiliare promossa

dall'esattore di Livorno Ferraris a carico del debitore di imposta,

ing. Carlo Pozzi, sull'intero complesso di immobili di proprietà del

predetto nel Comune di Santhià, l'esattore fece istanza all'Intendente

di finanza affinché si procedesse a nuova valutazione di detti

immobili per la migliore determinazione del prezzo base di incanto.

Eseguita questa nuova valutazione e fissata l'udienza pel primo incanto

avanti al Pretore di Santhià, il convenuto ha proposto in quella sede

eccezione di incostituzionalità degli artt. 210 e da 233 a 237 del

D.P.R. n. 645 del 1958 di emanazione del T.U. delle leggi sulle

imposte dirette, per violazione degli artt. 23 e 113 della

Costituzione. Il Pretore, propostosi preliminarmente il dubbio circa

la propria legittimazione, quale giudice dell'esecuzione esattoriale, a

sollevare questioni di costituzionalità, lo ha risolto in senso

positivo, nella considerazione che il solo fatto della presenza, in

veste di giudice, di un organo dell'autorità giudiziaria ordinaria nel

procedimento esattoriale sia sufficiente a conferirgli tale

legittimazione. Nel merito, il Pretore, dopo avere dichiarato

infondate le eccezioni relative agli artt. 210 e 234, ha ritenuto

invece fondate quelle attinenti agli artt. 233, primo comma, lett. c,

e, f, h, 235, 236, primo e secondo comma, e 237, nonché dell'art. 202

(non denunciato dalla parte, ma avente carattere di presupposto delle

altre norme del detto T.U.) nella considerazione che le disposizioni

dell'art. 236 non consentono al debitore di imposta (e tanto meno ai

terzi creditori) alcuna valida difesa in ordine alla valutazione dei

beni staggiti, che pure è cardine del processo esecutivo, poiché la

richiesta di siffatto accertamento è rimessa alla piena

discrezionalità dell'Intendente di finanza, così che

l'amministrazione finanziaria, che è parte, viene a svolgere

attribuzioni tipiche del giudice dell'esecuzione, mentre il giudice di

fronte a cui si svolge l'incanto, non solo non può disporre la

valutazione che venisse omessa dall'Intendente, o la rinnovazione di

quella che risultasse inadeguata, ma deve uniformarsi a quanto

l'esattore procedente dispone in ordine al tempo e alle modalità delle

vendite. Dalla non manifesta infondatezza della censura proponibile

riguardo a detto art. 236 deve, ad avviso del Pretore, farsi

discendere analogo giudizio in confronto agli altri articoli

denunciati, poiché, ove questi permanessero in vita, sarebbe resa

difficile o impossibile l'esplicazione dei compiti che, in seguito

all'annullamento del primo, dovessero venire assegnati al giudice in

applicazione delle ordinarie disposizioni del Codice di rito.

Accertata la rilevanza della questione sollevata sull'ulteriore corso

del procedimento, il Pretore, con ordinanza del 6 febbraio 1965, ha

disposto la sospensione del medesimo e l'invio degli atti alla Corte

costituzionale.

L'ordinanza, debitamente comunicata e notificata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 15 maggio 1965 n. 122.

Si è costituito nel giudizio avanti alla Corte l'ing. Carlo

Pozzi, assistito dal curatore provvisorio dott. Giuseppe Carnevale e

difeso dagli avvocati Giovanni Urbani e Ugo Montella. Con deduzioni

depositate il 1 giugno 1965 questi mettono in rilievo come

nell'esecuzione esattoriale il giudice della esecuzione viene a

rivestire una posizione del tutto diversa da quella che assume negli

altri casi di esecuzione forzata. Infatti, mentre in questi ultimi

tutta la procedura è accentrata nelle sue mani, così da impedire che

il debitore sia lasciato alla mercé del creditore, nell'altro caso

egli non è competente ad autorizzare la vendita e neppure a fissarne

le modalità di tempo e di luogo, il prezzo base d'incanto o la misura

minima di aumento delle offerte, o gli eventuali successivi incanti, ed

egualmente incompetente a decidere sui ricorsi che fossero proposti dal

debitore, o da altri creditori, sicché tutto il suo potere si riduce

nel presiedere all'incanto e ad emanare il decreto di trasferimento

dell'immobile. Osservano in particolare, con riferimento alla

determinazione del prezzo base, che è rimesso alla decisione

assolutamente discrezionale, che può risolversi in incontrollato

arbitrio, dell'Intendente disporre una perizia, e questa, dovendo

rimanere affidata necessariamente, senza che ricorra alcuna

giustificazione, all'ufficio tecnico erariale, cioè ancora alla parte

creditrice, viene sottratta al controllo del giudice, con la

possibilità di vendita a prezzo vile di beni che potrebbero soddisfare

anche i diritti di terzi creditori. Né vale far riferimento ai

ricorsi in via amministrativa o giurisdizionale avanti agli organi di

giustizia amministrativa, poiché questi rimedi risultano in realtà

meramente illusori, e d'altra parte l'azione per risarcimento si rende

esperibile solo nella ipotesi che il danno sia dipendente da

comportamento doloso o colposo dell'esattore, ipotesi che difficilmente

si realizza nel caso di normale esercizio da parte dell'esattore dei

poteri discrezionali a lui consentiti dalla legge. Concludono

chiedendo che venga dichiarata la illegittimità costituzionale degli

articoli denunciati.

Si è costituito anche il Presidente del Consiglio dei Ministri,

assistito e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

prodotto le deduzioni in data 13 aprile 1965 ed una successiva memoria

il 22 aprile 1966. In tali scritture, dopo avere espresso l'opinione

che sia da riconoscere l'ammissibilità della questione, alla stregua

di quanto deciso dalla Corte nella sua sentenza n. 12 del 1957,

sostiene che essa si palesa priva di fondamento. Premessa la menzione

delle divergenze esistenti in dottrina circa la natura della procedura

esattoriale, da alcuni ritenuta amministrativa, da altri

giurisdizionale, sia pure di natura eccezionale, e richiamata la

sentenza n. 87 del 1962 con cui la Corte ha ritenuto che l'esecuzione

esattoriale rientra fra le procedure amministrative, costituendo

applicazione del principio dell'esecutorietà dell'atto amministrativo,

deduce da questa la estraneità della fattispecie rispetto alla norma

consacrata nell'art. 24, che può trovare applicazione solo per le

procedure giudiziarie. Pertanto il problema delle garanzie

costituzionali del cittadino si pone solo sotto il profilo dell'art.

113, del quale però è da escludere la violazione, se si tenga

presente quanto dispongono gli artt. 208 e 209 del detto T.U., nonché

i principi impliciti invocabili, in base ai quali deve ritenersi che

rimane integro il diritto di esperire davanti all'autorità

giurisdizionale competente i rimedi contro comportamenti arbitrari e

dannosi esplicati nel corso del procedimento. Osserva poi che, in ogni

caso, anche a volere accedere all'opinione della giurisdizionalità del

procedimento in esame, la censura di violazione dell'art. 24 non si

paleserebbe fondata, dato che, sia l'affidamento all'Intendente del

potere di disporre sull'istanza di nuova valutazione prodotta dal

debitore, sia la predeterminazione fatta dalla legge dell'organo cui va

affidata l'esecuzione della perizia (non assimilabile al caso del

parere vincolante del Genio civile previsto dalla legge n. 253 del

1950, dichiarata incostituzionale dalla sentenza n. 70 del 1961)

risultano giustificate, l'una e l'altra, dall'interesse generale al

normale svolgimento della vita finanziaria dello Stato, e non ledono

quel grado minimo di difesa che è garantito dall'art. 24. Rileva

infine che l'eliminazione di ogni dubbio sulla costituzionalità

dell'articolo 236 conduce a far cadere anche l'eccezione relativa alle

altre disposizioni denunciate.

Nella memoria l'Avvocatura illustra il carattere di concessionario

di pubblico servizio rivestito dall'esattore, per dedurne che la sua

attività nel procedimento espropriativo viene a coincidere con quella

esplicata dalla pubblica Amministrazione, sicché l'intervento del

giudice ordinario, interferendo nello svolgimento dell'azione

amministrativa, si porrebbe in contrasto con i principi della divisione

dei poteri. Insiste perché la questione sia dichiarata infondata. Considerato in diritto :

1. - In via preliminare è da accertare se il Pretore, quale

giudice preposto all'esecuzione esattoriale immobiliare ai sensi

dell'art. 200 del T.U. 29 gennaio 1958, n. 645, sia legittimato a

sollevare le questioni di illegittimità costituzionale di cui

all'articolo 134 della Costituzione. La Corte, nelle sue precedenti

pronuncie, ha ritenuto che gli artt. 1 della legge costituzionale n. 1

del 1948, 23 della legge n. 87 del 1953 e 1 delle Norme integrative

consentano una determinazione dei requisiti necessari alla valida

proposizione delle questioni stesse, tale da condurre, per una parte, a

far considerare "autorità giurisdizionale" anche organi che, pur

estranei all'organizzazione della giurisdizione ed istituzionalmente

adibiti a compiti di diversa natura, siano tuttavia investiti, anche in

via eccezionale, di funzioni giudicanti per l'obiettiva applicazione

della legge, ed all'uopo posti in posizione super partes, e per

un'altra a conferire carattere di "giudizio" a procedimenti che, quale

che sia la loro natura e le modalità di svolgimento, si compiano però

alla presenza e sotto la direzione del titolare di un ufficio

giurisdizionale.

Poiché pertanto, alla stregua dell'interpretazione adottata, i due

requisiti, soggettivo ed oggettivo, non debbono necessariamente

concorrere affinché si realizzi il presupposto processuale richiesto

dalle norme richiamate, e poiché nella specie ricorre uno di essi, e

cioè l'intervento di un soggetto appartenente all'autorità

giudiziaria ordinaria, anche se non destinato (almeno nella fase del

procedimento esecutivo riguardante la vendita dei beni pignorati) alla

risoluzione di controversie, la questione sollevata con l'ordinanza in

esame si deve ritenere ammissibile.

2. - Nel merito la questione è infondata. Deve anzitutto essere

confermato quanto la Corte ha già in precedenza statuito in ordine al

carattere sostanzialmente amministrativo del procedimento previsto

dagli artt. 200 e seguenti del citato T.U. (sentenza n. 87 del 1962).

Dal che deriva che non potrebbe mai riscontrarsi nella disciplina

disposta dalle norme sottoposte alla Corte una violazione del diritto

di difesa, che l'art. 24 vuole sempre garantito, ma per i soli

procedimenti giurisdizionali. Nessuna questione di costituzionalità

può pertanto proporsi in confronto all'art. 236, nella parte in cui

non consente il ricorso ad altro consulente tecnico che non sia

l'ufficio tecnico erariale, allorché si debba procedere a perizia del

prezzo base di incanto del bene pignorato, essendo proprio dei

procedimenti amministrativi di giovarsi, quando occorra, dell'opera di

consulenza degli uffici appositamente costituiti a tale scopo nel seno

della pubblica Amministrazione. Nessun accostamento si rende possibile

fra la norma in esame e quella che la sentenza n. 70 del 1961 ha

dichiarato incostituzionale perché sottraeva al giudice, cui erano

sottoposte controversie in materia di diritti soggettivi, il potere di

scelta del perito e lo vincolava all'accertamento dei fatti compiuto

dall'ufficio tecnico designato dalla norma stessa.

Neppure fondate, sotto l'aspetto dell'allegata violazione dell'art.

24, possono considerarsi le censure riguardanti la diversa posizione

che nella esecuzione esattoriale viene attribuita al giudice rispetto

all'altra che questi riveste nell'ordinario procedimento esecutivo, ed

in particolare la censura rivolta all'art. 202, secondo cui la vendita

dei beni pignorati si effettua a cura dell'esattore senza

autorizzazione dell'autorità giudiziaria. Infatti tale diversità

corrisponde alla specifica finalità del primo tipo di esecuzione,

intesa a tutelare il preminente interesse della pubblica finanza, che

esige il ricorso a strutture più agili e rapide, nelle quali il posto

predominante è rilasciato all'attività di impulso le di decisione dei

soggetti dell'amministrazione, come l'Intendente di finanza, o operanti

per suo conto, come l'esattore. Il quale ultimo, essendo tenuto

all'obbligo del non scosso per riscosso, non potrebbe adempierlo se non

fosse messo in condizione di venire rapidamente in possesso della somma

dovuta dal debitore di imposta.

3. - Risulta dalle precedenti considerazioni che la questione di

costituzionalità in esame è prospettabile solo con riferimento al

primo comma del detto art. 24, che garantisce a tutti di agire in

giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi.

Principio che trova applicazione, quando si contesti la legittimità

degli atti amministrativi, nella norma dell'art. 113, al quale

esclusivamente deve aversi riguardo per la soluzione della questione

prospettata. Tale articolo ha, nel secondo comma, inibito al

legislatore di disporre esclusioni o limitazioni della tutela

giurisdizionale per singole categorie di atti o per singoli mezzi di

impugnativa, consentendogli solo, nell'ultimo comma, di determinare in

quali casi sia possibile disporre l'annullamento dell'atto

(escludendone eventualmente alcuni), nonché gli organi competenti a

dichiararlo e gli effetti conseguenziali.

Non è esatta l'interpretazione che nell'ordinanza si dà della

norma dell'art. 236 del T.U. (che è quella direttamente rilevante per

la soluzione del giudizio a quo), secondo cui al debitore d'imposta

sarebbe riconosciuto il solo potere di rivolgere istanza all'Intendente

di finanza, diretta a chiedergli che si disponga una nuova stima degli

immobili pignorati, mentre i conseguenti provvedimenti dell'Intendente

stesso non sarebbero assoggettabili ad alcun sindacato. È invece da

ritenere che, contrariamente a quanto afferma il Pretore, le norme

generali sulla giustizia amministrativa trovino piena applicazione

anche in confronto al sub-procedimento di cui all'art. 236, che si

conclude con la decisione dell'Intendente di finanza in ordine alla

determinazione del prezzo base. Il principio consacrato nell'art. 113

appare suscettibile di piena applicazione anche in confronto alle

decisioni relative alla determinazione del prezzo base, impugnabili,

per qualsiasi motivo di illegittimità compreso quello dell'eccesso di

potere, o mediante il ricorso straordinario (entro il minore termine

stabilito dall'art. 208) o con ricorso al Consiglio di Stato, al quale

compete anche il potere di disporre la sospensione del procedimento in

corso di svolgimento.

4. - L'infondatezza della questione relativa agli artt. 202 e 236

deve essere dichiarata anche per quelle sollevate in correlazione alla

prima con riferimento agli artt. 233, 235 e 237 del T.U. citato.