Sentenza n. 80/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge regionale

siciliana 28 aprile 1951, n. 41, riguardante la proroga del contratto

di esercizio della miniera Cozzo Disi, promosso con ordinanza emessa il

30 giugno 1967 dal tribunale di Palermo nel procedimento civile

vertente tra Castelli Caterina ed altri e la società "Condomini Cozzo

Disi", iscritta al n. 209 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967 e

nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana n. 43 del 30 settembre

1967.

Visti gli atti di costituzione di Castelli Caterina ed altri e

della società "Condomini Cozzo Disi";

udita nell'udienza pubblica del 26 febbraio 1969 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi gli avvocati Luigi Maniscalco Basile, per la società

"Condomini Cozzo Disi", e Damiano Alaimo, per Castelli ed altri.

Ritenuto in fatto :

1. - I signori Caterina Castelli ed altri, con atto 12 aprile 1966,

citarono davanti al tribunale di Palermo la società in nome collettivo

"Condomini Cozzo Disi", e, premesso di avere dato in gabella, con atto

pubblico 26 luglio 1918, le loro quote condominiali della concessione

mineraria Cozzo Disi alla società convenuta, costituita da tutti gli

altri condomini che vi avevano conferito in uso le rispettive quote, ne

chiesero la condanna al pagamento degli estagli relativi agli anni 1964

e 1965.

Si costituì in giudizio, quale procuratrice speciale della

convenuta, la società per azioni SO.CHI.MI.SI., e chiese il rigetto

della domanda, deducendo che, con atto 27 ottobre 1957, era stata

costituita fra tutti i condomini, compresi quelli rimasti estranei alla

società in nome collettivo, la società per azioni Concessione miniera

Cozzo Disi. Nell'art. 5 dell'atto costitutivo si era pattuito che

questa fino al 31 dicembre 1972 non avrebbe avuto il godimento della

concessione, perché il contratto di esercizio fra i concessionari e la

società Condomini Cozzo Disi era stato prorogato a tale data dalla

legge regionale 28 aprile 1951, n. 41; ma di tale patto la società

convenuta deduceva la nullità, perché in contrasto con la

legislazione mineraria nazionale e regionale, che vieta il contratto di

esercizio minerario. Nella comparsa conclusionale la difesa della

società denunciava l'illegittimità costituzionale della citata legge

regionale, in riferimento all'articolo 3 della Costituzione, e il

tribunale, facendo propria la questione di costituzionalità, la

rimetteva a questa Corte, con ordinanza 30 giugno 1967, regolarmente

notificata, comunicata e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.

Nell'ordinanza si osserva che la questione è rilevante ai fini

della decisione, perché la decisione di illegittimità costituzionale

della legge impugnata travolgerebbe il decreto dell'Assessore regionale

per l'industria e il commercio 8 novembre 1951, che, in base a tale

legge, aveva prorogato il contratto di esercizio minerario, e perché

dalla pronuncia di incostituzionalità deriverebbe la nullità

dell'accordo intervenuto tra le parti, nel proporre all'Assessore

l'istanza per ottenere la proroga, e dell'art. 5 dell'atto costitutivo

della società per azioni.

Il tribunale ritiene inoltre la questione non manifestamente

infondata. Premesso che essa è prospettata sotto un profilo diverso da

quello con cui fu proposta nel giudizio deciso con la sentenza 24

aprile 1951-1 ottobre 1952 dell'Alta Corte di giustizia per la Sicilia,

l'ordinanza osserva che sembrerebbe violato, dalla legge impugnata,

l'art. 3 della Costituzione, perché la proroga, generalmente vietata,

è stata consentita solo per il rapporto relativo alla miniera Cozzo

Disi, mentre la legge deve provvedere per tutti i casi oggettivamente

eguali. Né vale, a escludere il trattamento preferenziale e a

giustificare la discriminazione, l'argomento che la legge subordinava

la proroga all'impegno degli esercenti di eseguire, nel termine di due

anni, un impianto di flottazione, perché analogo impegno il

legislatore, se non si fosse ispirato a considerazioni soggettive,

avrebbe potuto richiedere agli esercenti di altre miniere, per

consentire loro la prosecuzione del rapporto.

Si è costituita nel presente giudizio la società in nome

collettivo Condomini Cozzo Disi, rappresentata e difesa dagli avvocati

Luigi Maniscalco Basile e Carlo Fornario, con deduzioni depositate il 6

settembre 1967. In esse si chiede che la sollevata questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata fondata, perché la legge

denunciata è certamente una "legge differenziata", che deroga alla

generale disciplina della materia, riferendosi ad un singolo contratto,

senza che ricorresse alcuna diversità obiettiva di situazione, e senza

una giustificazione razionale della diversità di trattamento.

Si sono anche costituiti i signori Caterina Castelli ed altri,

rappresentati e difesi dall'avv. Carmelo Rizzo, con deduzioni

depositate il 24 ottobre 1967. In esse si eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità della questione, perché implicitamente decisa con

la ricordata sentenza dell'Alta Corte. Nel merito, si sostiene

l'infondatezza di essa, richiamandosi ai lavori preparatori della

legge, da cui risulta che il Governo regionale aveva presentato un

disegno di legge che consentiva la proroga dei contratti di esercizio

minerario, per conseguire l'ammortamento dei nuovi impianti minerari,

diretti ad accrescere la resa del minerale e a realizzare una radicale

trasformazione dell'industria zolfifera in Sicilia, mentre l'imminente

scadenza di quei contratti bloccava l'iniziativa privata.

La Commissione legislativa, essendosi constatato, dopo studi ed

accertamenti eseguiti dall'Assessore, che l'unica azienda mineraria che

potesse giovarsi della proroga, avendo in corso la radicale

trasformazione degli impianti, era la collettiva Condomini Cozzo Disi,

ritenne necessario e urgente modificare il testo governativo del

disegno di legge, limitandolo a quest'ultima. Con ciò non volle

emanare una norma differenziata e privilegiata nell'interesse della

Cozzo Disi, ma volle principalmente conseguire una finalità di

pubblico interesse.

Ne è prova il fatto che nessuna delle altre aziende minerarie si

è lagnata di essere stata esclusa dalla facoltà di proroga.

In memoria 13 febbraio 1969 la difesa della società Condomini

Cozzo Disi ha resistito all'eccezione di inammissibilità,

richiamandosi all'ordinanza, e osservando che nel giudizio davanti

all'Alta Corte non fu rilevata la sperequazione posta in essere tra il

trattamento riservato ai concessionari della Cozzo Disi e quello

previsto per gli altri titolari di concessione mineraria.

Agli argomenti esposti nelle deduzioni si aggiunge che per la

legittimità costituzionale della norma differenziata occorre la

inesistenza, nella norma generale, di istituti che consentano di

fronteggiare la particolarità della situazione. Nella specie sarebbe

stato sufficiente dichiarare decaduti i concessionari, che non

disponevano della capacità tecnica ed economica necessari alla

coltivazione, e concedere la miniera alla società Condomini Cozzo

Disi, che avrebbe potuto proseguire i nuovi impianti. Ma la legge

impugnata ha voluto evitare che, con una proroga indifferenziata,

fossero prorogati altri contratti di esercizio minerario, e ha

attribuito una posizione di privilegio non alla società, costretta a

sobbarcarsi al pagamento del canone, ma a quei soggetti che, pur

godendo di un bene pubblico, avevano rifiutato di gestirlo.

Anche la difesa dei signori Castelli ed altri ha presentato

memoria, in data 12 febbraio 1969, in cui si deduce una nuova eccezione

di inammissibilità dell'impugnazione, perché diretta contro una norma

di legge che ha esaurito la sua efficacia con l'emanazione del decreto

assessoriale che ha autorizzato la proroga del contratto. Si sostiene

quindi la incensurabilità dell'apprezzamento di merito compiuto dal

legislatore, nel ritenere che la società Condomini Cozzo Disi si

trovava in condizioni obiettivamente diverse dagli altri esercenti di

miniere.

Nella discussione orale i difensori delle parti hanno ribadito i

rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione con la quale si assume che la questione sarebbe

stata già decisa con la sentenza dell'Alta Corte per la Regione

siciliana 1 ottobre 1952, n. 40, non ha fondamento. In quella sentenza

l'Alta Corte ritenne che la legge in esame non fosse costituzionalmente

illegittima, in quanto non avrebbe esorbitato dai limiti della potestà

legislativa esclusiva, attribuita alla Regione dall'art. 14, lett. d e

h, dello Statuto speciale. Nell'attuale giudizio la questione viene

invece proposta con riferimento all'art. 3 della Costituzione, ed in

termini che trascendono la considerazione dei limiti della competenza

legislativa regionale.

Non deriva, pertanto, dalla precedente sentenza alcuna preclusione

alla proponibilità della presente questione.

Egualmente infondata è l'eccezione di inammissibilità sotto il

riflesso che la legge impugnata avrebbe esaurito i suoi effetti.

Poiché tale legge prevede la proroga di un contratto fino al 31

dicembre 1972, gli effetti di essa non si sono consumati con

l'emanazione del decreto dell'Assessore regionale, che ha autorizzata

la proroga, ma durano finché il contratto, prorogato in base ad essa,

spiega la sua efficacia.

2. - Nell'esame del merito della questione va premesso che, per la

legislazione sulle miniere, è vietato il contratto con cui il

concessionario cede ad altri la gestione della miniera (c.d. contratto

di esercizio minerario). Tuttavia con successive leggi, e da ultimo col

decreto legislativo 2 marzo 1947, n. 216, fu concessa una proroga dei

contratti in vigore, fino al 31 dicembre 1956.

La legge regionale impugnata autorizza l'Assessore per l'industria

e il commercio "a prorogare fino al 31 dicembre 1972 il contratto di

esercizio fra i concessionari della miniera di zolfo Cozzo Disi Madonna

e la società Condomini Cozzo Disi", già prorogato ai sensi del

predetto decreto legislativo. Con tale legge, quindi, la eccezionale e

temporanea deroga alla norma generale del divieto del contratto di

esercizio viene ulteriormente protratta nei riguardi di un singolo

contratto e delle parti di esso.

La legge si presenta pertanto come "legge del caso singolo", in

quanto ha per oggetto la proroga di un rapporto giuridico in atto.

Di fronte alla "singolarità" di essa si pone la questione della

sua legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione.

Come questa Corte ha già ritenuto, il principio di eguaglianza,

affermato come fondamentale in tale articolo, richiede che la legge

singolare corrisponda a una obiettiva diversità della situazione

considerata, rispetto a situazioni omogenee, la quale giustifichi

razionalmente la disciplina differenziata per questa adottata. Occorre

perciò che la ratio della legge si esaurisca nella fattispecie da essa

disciplinata, e non si estenda a situazioni, concrete o ipotizzabili,

le quali, pur presentando elementi comuni con essa, se ne

diversifichino in modo da non rendere giustificabile l'applicazione ad

esse della normativa disposta per il caso singolo. Ove queste

condizioni non esistano, vale a dire ove la ratio della legge sia tale

da coprire situazioni omogenee rispetto a quella singolarmente

considerata, si avrà violazione del principio di eguaglianza, perché

si determineranno ingiustificate condizioni di vantaggio o di

svantaggio per i soggetti della situazione e del rapporto regolato

dalla legge, in relazione ai soggetti della serie delle situazioni o

dei rapporti che ne sono stati esclusi.

In questi limiti, è nella discrezionalità del legislatore

ordinario stabilire l'ambito della disciplina normativa da adottare, ma

rientra nel giudizio di costituzionalità accertare che i detti limiti

siano stati rispettati; e precisamente, accertare se non vi è

contrasto tra la ratio della legge e la sua limitazione a un caso

concreto, non giustificata da una obiettiva diversità di esso rispetto

ad altri casi a cui quella disciplina legislativa potrebbe estendersi.

3. - Nella specie, gli elementi per individuare la ragione che

aveva indotto il legislatore regionale a prevedere la proroga dei

contratti di esercizio minerario (proroga che, con la legge impugnata,

fu limitata al contratto riguardante la miniera Cozzo Dosi) vengono

offerti dall'esame dell'iter formativo della legge stessa. Assumono

rilevanza in proposito i lavori preparatori, a cui si richiamano le

difese delle parti.

Da essi risulta che il Governo regionale aveva presentato

all'Assemblea (Atti dell'Assemblea 1950, Documenti, n. 507) un disegno

di legge col quale si stabiliva (art. 1) che potevano essere

ulteriormente prorogati, su istanza degli interessati, i contratti di

esercizio delle miniere di zolfo della Sicilia, nel caso in cui gli

esercenti, fruendo di finanziamenti E.R.P., si impegnassero ad

eseguire, entro due anni dall'entrata in vigore della legge, nuovi

impianti meccanici, diretti ad accrescere notevolmente la resa del

minerale o ad ottenere comunque una radicale trasformazione

dell'industria mineraria, e sempreché non fosse possibile conseguire

l'ammortamento della spesa occorrente per tali impianti entro il 31

dicembre 1956 (data di scadenza della precedente proroga). La proroga

era prevista per il periodo di tempo necessario per conseguire

l'ammortamento della spesa e comunque per non oltre 15 anni dalla data

degli impianti. Per ottenere la proroga si richiedeva la istanza degli

interessati, corredata dei progetti, dei preventivi di spesa e del

piano di ammortamento, da presentarsi all'Assessore per l'industria e

il commercio, il quale poteva autorizzarla, previo parere motivato

dell'ingegnere capo del distretto di Caltanissetta e sentito il

Consiglio regionale delle miniere (art. 2).

Si afferma nella relazione, che accompagnava il disegno di legge,

che questo era stato preceduto "da uno studio della situazione" dal

quale era risultato che la realizzazione dei moderni sistemi richiedeva

l'impiego di notevoli capitali, per il cui ammortamento occorreva un

adeguato periodo di tempo, e che lo scadere dei contratti di esercizio

al 31 dicembre 1956 poteva costituire un ostacolo alla realizzazione,

"da parte di esercenti", di iniziative dirette ad attuare i programmi

di trasformazione dell'industria zolfifera. Si rileva anche dalla

relazione che il Consiglio regionale delle miniere, nel dare parere

favorevole al provvedimento di proroga, aveva prospettato che, in ogni

caso, si sarebbero dovute dettare "severe garanzie". Si segnalava

infine l'urgenza del provvedimento, per non pregiudicare l'acquisto,

attraverso il piano E.R.P., di moderne attrezzature.

Da tutto ciò emerge che il provvedimento legislativo si

giustificava con le "nuove esigenze dello sviluppo dell'industria

zolfifera (Rel. cit.); che era stato compiuto uno studio della

situazione in cui venivano a trovarsi "gli esercenti" delle miniere per

la prossima scadenza dei contratti; e che la proroga era prevista per

tutti gli esercenti che l'avessero chiesta, dimostrando di essere nelle

condizioni di poterne usufruire e di concorrere, anche con l'aiuto del

piano E.R.P., allo sviluppo dell'industria zolfifera.

Se non che il disegno di legge governativo fu sostituito, dalla

Commissione legislativa industria e commercio, con altro disegno di

legge, divenuto poi la legge 28 aprile 1951, n. 41, con cui si limitava

la possibilità della proroga esclusivamente al contratto relativo alla

miniera Cozzo Disi. E mentre nel disegno di legge governativo era

previsto che la durata della proroga sarebbe stata stabilita col

decreto dell'Assessore, in relazione a ciascuna impresa e in

considerazione del tempo necessario per l'ammortamento della spesa dei

nuovi impianti, nel nuovo disegno di legge si poneva come termine della

proroga il 31 dicembre 1972, vale a dire la data che le parti avevano

convenuto come termine per il godimento della concessione attribuito

alla società in nome collettivo. Si sopprimeva, inoltre, il parere del

Consiglio regionale delle miniere.

Nella relazione della Commissione si legge che questa, "avendo

approfondito l'esame della situazione durante più riunioni e dopo

esplicite dichiarazioni dell'Assessore", si era resa conto che la

disposizione riguardante la proroga si sarebbe potuta applicare

soltanto alla Cozzo Disi; ma si soggiunge che la Commissione stessa

"non volendo lasciare una maglia aperta a tutti gli esercenti, la cui

situazione si intende risolvere con la legge generale" di modifica

della legge mineraria del 1927, e riconoscendo "l'interesse particolare

e generale" a realizzare subito l'impianto di "flottazione" deciso

dalla Cozzo Disi, aveva deliberato "di modificare il progetto di legge

governativo in un progetto di legge particolare per la detta miniera".

Ritiene la Corte che sia evidente il contrasto fra il carattere di

legge singolare, in tal modo attribuito alla legge approvata dalla

Commissione, e la ragione che poteva giustificare la proroga, a cui si

era ispirato il disegno di legge governativo, nel prevederla per tutti

gli esercenti che avessero dimostrato di potersene avvantaggiare.

Che esistesse una plurità di esercenti si rileva dalla dichiarata

intenzione della Commissione di non lasciare una "maglia aperta a tutti

gli esercenti". È chiaro quindi che l'approfondimento della

situazione, che la Commissione asserisce aver compiuto, non aveva

modificato, su questo punto, il risultato degli studi che avevano

preceduto il disegno di legge governativo e che aveva portato alla

proposta di una legge di carattere generale. E se era stato accertato

che la Cozzo Disi aveva deciso l'impianto di flottazione, la stessa

Commissione ammetteva, sia pure contraddicendosi, che altri esercenti

avrebbero potuto chiedere la proroga, ai quali però intendeva non

estenderla, riconoscendo che anche le loro situazioni meritavano di

essere risolte per legge.

È vero che, a questo proposito, si faceva riferimento a un

progetto in corso, di modifica della legge del 1927, ma si affermava

che l'approvazione, emanazione e applicazione di esso avrebbero potuto

"incontrare ancora difficoltà" e comunque sarebbe passato "ancora un

certo tempo". Il che dimostra che, se rarioni di urgenza esistevano per

gli esercenti della Cozzo Disi, esse esistevano egualmente per altri

esercenti, dimostra che, se ragioni di urgenza esistevano per gli

esercenti.

Escludendo questi ultimi dalla possibilità di usufruire del

beneficio della proroga, la legge ha dato luogo a un trattamento

differenziato di una singola situazione, rispetto ad altre per le quali

era egualmente valida la ragione che giustificava la previsione della

proroga. Conseguentemente si ponevano i titolari di questa situazione

in una posizione di svantaggio, anche per quanto riguardava la

possibilità di ottenere aiuti finanziari, lesiva del principio di

eguaglianza.

Non è da escludere che, una volta emanata una legge non singolare,

si sarebbe potuto accertare in fatto che solo la Cozzo Disi era in

condizioni di usufruire della proroga, ma ciò sarebbe avvenuto in

seguito a una eguale valutazione, con le garanzie proprie dei

procedimenti amministrativi, delle istanze e delle situazioni degli

altri interessati.

Né la discriminazione fatta dalla legge trovava giustificazione

nell'interesse generale, giacché le esigenze dello sviluppo

dell'industria zolfifera avrebbero richiesto che tutti gli esercenti,

titolari di contratti scaduti nel 1956 fossero posti in condizione di

poter chiedere la proroga, e di poter fruire di finanziamenti per nuovi

impianti. Non risulta che quelle esigenze si esaurissero con l'impianto

di flottazione deciso dalla Cozzo Disi, anche se non può dubitarsi

dell'importanza di tale impianto per l'economia regionale, mentre su di

esse potevano incidere le riconosciute difficoltà in cui si sarebbero

trovati altri esercenti, con lo scadere dei contratti.

L'affermazione che la legge non diede luogo a rimostranze non vale

a negare che, una volta riconosciuta l'opportunità di derogare

temporaneamente alla regola che vieta il contratto di esercizio

minerario, la deroga andava disposta per tutti coloro che avessero

dimostrato di poterne usufruire e di aver bisogno della proroga, per

poter concorrere alla trasformazione dell'industria zolfifera della

Regione.

Si deve pertanto riconoscere che, col provvedere, nella legge

impugnata, a una situazione singola, che risulta non obiettivamente

diversa da altre situazioni per cui varrebbe la medesima ratio

ispiratrice della legge stessa, si è fatto un uso illegittimo dello

strumento legislativo, con violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Va pertanto dichiarata la illegittimità costituzionale di essa.

Spetta al giudice ordinario pronunciare sulla validità, ai sensi della

vigente legislazione, del patto, contenuto nell'atto costitutivo della

soc. per az. Concessione Miniera Cozzo Disi, con cui si prevedeva il

godimento della concessione fino al 1972, da parte della società in

nome collettivo Condomini Cozzo Disi.