Sentenza n. 79/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 159, terzo

comma, del R.D. 18 dicembre 1941, n. 1368 (disposizioni di attuazione

del codice di procedura civile), promosso con ordinanza emessa il 15

novembre 1968 dal pretore di Recanati nel procedimento civile vertente

tra l'erario dello Stato e Patrizi Odorico, iscritta al n. 265 del

registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 25 del 29 gennaio 1969.

Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1970 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa il 15 novembre 1968 nel procedimento esecutivo

promosso dall'erario dello Stato contro Patrizi Odorico, il pretore di

Recanati ha sollevato la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 159, comma terzo, delle disposizioni di attuazione del codice

di procedura civile (R.D. 18 dicembre 1941, n. 1368) - in forza del

quale viene attribuito al Ministro di grazia e giustizia il potere di

stabilire le modalità ed i controlli degli incarichi affidati agli

istituti autorizzati alle vendite all'incanto dei beni mobili oggetto

di pignoramento -, in riferimento all'art. 87, comma quinto, della

Costituzione, nonché ai principi costituzionali che regolano le fonti

di produzione normativa.

In punto di rilevanza della proposta questione il pretore osserva

ch'egli è chiamato a provvedere sull'istanza di affidamento

dell'incarico di vendita di un'auto pignorata in danno dell'esecutato

all'Istituto vendite giudiziarie di Macerata, ma l'eventuale

accoglimento dell'istanza comporterebbe di necessità l'applicazione

all'esecuzione di tutte quelle modalità contenute nel regolamento per

gli istituti vendite giudiziarie approvato con D.M. 20 giugno 1960,

modificato dal successivo D.M. 11 gennaio 1965, decreti che sono stati

emanati in forza della delega contenuta nell'art. 159, comma terzo,

impugnato. Ora è evidente che se la norma censurata dovesse cadere,

essa travolgerebbe il detto regolamento e spetterebbe in questo caso

non più alla disciplina regolamentare ministeriale, bensì al giudice

dell'esecuzione, ai sensi degli artt. 534 e 540 del codice di procedura

civile stabilire le modalità e i controlli per l'esecuzione

dell'incarico da affidare.

Sulla questione di costituzionalità il pretore afferma che

l'attribuzione della potestà regolamentare ad un singolo ministro non

appare conforme né alla lettera, né allo spirito della Costituzione,

posto che l'art. 87, comma quinto, dispone che solo il Presidente della

Repubblica "emana i regolamenti".

L'esclusione dei ministri dal novero delle fonti di produzione

normativa troverebbe inoltre conferma nei principi fondamentali

dell'ordinamento che tali fonti regolano. Basti considerare che per i

regolamenti ministeriali: non è prevista la necessità di una loro

pubblicazione (R.D. 24 settembre 1931, n. 1256); non risulta regolato

il loro rapporto con i decreti del Presidente della Repubblica; non

furono contemplati dalla legge 31 gennaio 1926, n. 100, e si

sottraggono pertanto a tutto quel complesso di garanzie dettate per il

potere regolamentare dell'Esecutivo e cioè la previa deliberazione del

Consiglio dei ministri, il parere del Consiglio di Stato (R.D. 26

giugno 1924, n. 1054, art. 16) ed il controllo da parte della Corte

dei conti. Tutto ciò dimostrerebbe che nel precedente ordinamento le

singole leggi attributive di potestà regolamentare ai ministri avevano

carattere eccezionale e che, dopo l'entrata in vigore della

Costituzione, tali leggi non possono ritenersi conformi al sistema

delle fonti da questa delineato, ma si pongono in contrasto con i

principi regolatori dello stato di diritto che il costituente ha

riaffermato.

L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 29

gennaio 1969.

Nel giudizio dinanzi alla Corte nessuno si è costituito. Considerato in diritto :

1. - Il pretore di Recanati ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 159, comma terzo, del R.D. 18

dicembre 1941, n. 1368, sulle disposizioni per l'attuazione del codice

di procedura civile, rilevando che il potere regolamentare conferito da

detta norma al Ministro di grazia e giustizia di stabilire modalità e

controlli per l'esecuzione degli incarichi affidati agli istituti

autorizzati alle vendite all'incanto è in contrasto sia con l'art. 87,

comma quinto, della Costituzione, che prevede l'emanazione di

regolamenti solo da parte del Presidente della Repubblica, sia con gli

altri precetti costituzionali (artt. 70 a 82) che disciplinano le fonti

di produzione normativa senza far menzione dei ministri. Sulla

rilevanza della questione si osserva nell'ordinanza che in base alla

norma impugnata sono stati emessi i regolamenti di cui ai decreti

ministeriali 20 giugno 1960 e 11 gennaio 1965 contenenti disposizioni

sulle esecuzioni affidate agli Istituti di vendite giudiziarie e che

l'eventuale dichiarazione d'incostituzionalità della norma impugnata

travolgerebbe detti regolamenti con la conseguenza che, in tal caso,

spetterebbe al giudice dell'esecuzione, ai sensi degli artt. 534 e 540

c.p.c., stabilire le modalità e i controlli per l'esecuzione delle

vendite giudiziarie.

La questione non è fondata.

2. - È vero che i soli regolamenti statali dei quali fa menzione

la Carta costituzionale sono quelli emanati dal Presidente della

Repubblica, ma da ciò non può dedursi che sia stata riservata alla

competenza esclusiva del Capo dello Stato l'emanazione dei regolamenti

e che quindi sarebbero illegittime, in riferimento all'art. 87, comma

quinto, tutte quelle disposizioni di legge che attribuiscano tale

potestà ai ministri.

È da escludere che la Costituzione, col solo cenno fattone

nell'art. 87, abbia inteso regolare la materia dei regolamenti statali

del potere esecutivo.

La norma contiene una semplice enunciazione delle competenze del

Capo dello Stato tra le quali è compresa quella di emanare i

regolamenti. Quali siano questi regolamenti e quale il procedimento che

deve essere seguito per la loro formazione non è però indicato nella

Costituzione dalla quale i regolamenti sono presupposti così come

erano per l'innanzi disciplinati dall'ordinamento.

Dalle disposizioni contenute nell'art. 1, n. 7, del R.D. 14

novembre 1901, n. 466, e nell'art. 1, comma primo, della legge 31

gennaio 1926, n. 100, risulta che i regolamenti governativi, deliberati

collegialmente dal Consiglio dei ministri previo parere del Consiglio

di Stato, devono essere emanati con decreto del Capo dello Stato.

Nulla autorizza invece a ritenere che tale decreto sia richiesto

anche per i regolamenti ministeriali. Se - come si ammette nella stessa

ordinanza - tali regolamenti potevano essere emanati con decreto

ministeriale prima dell'entrata in vigore della Costituzione non si

vede perché dovrebbero essere emanati con decreto del Capo dello Stato

ora che la posizione costituzionale di quest'organo è diversa da

quella che aveva nel precedente ordinamento.

Deve pertanto ritenersi che una legge o un atto avente la stessa

efficacia della legge formale possa attribuire ad un ministro - così

come è avvenuto nel caso di specie - la potestà di emanare norme

regolamentari.

3. - Leggi particolari aventi siffatto contenuto non sono neppure

in contrasto con le norme costituzionali comprese nella sezione

intitolata alla "formazione delle leggi" (artt. 70 a 82). La Corte ha

già avuto modo di precisare in proposito che le norme in esame

riguardano la funzione legislativa del Parlamento e gli atti aventi lo

stesso valore giuridico della legge che possono essere emanati da altri

organi dello Stato e non si riferiscono ai regolamenti che sono invece

atti di normazione secondaria privi di forza di legge. Ben può,

pertanto, il legislatore attribuire il carattere di fonte

dell'ordinamento ad atti che per essere sforniti del valore di legge

siano diversi da quelli contemplati dai citati precetti costituzionali

(sentenza n. 26 del 1966).

4. - A sostegno dell'inammissibilità dei regolamenti ministeriali

non giova addurre che per essi non figurano dettate le garanzie del

parere del Consiglio di Stato e del controllo della Corte dei conti.

Mancando una disciplina generale ed uniforme di tali regolamenti, la

procedura di formazione è stabilita dalle singole leggi che

autorizzano i ministri a emanarli. Queste leggi possono anche disporre

che sia sentito il parere del Consiglio di Stato o di altri organi

consultivi oppure - come nel presente caso - nulla stabilire al

riguardo. I decreti ministeriali che approvano i regolamenti in tanto

saranno poi registrati alla Corte dei conti in quanto importino spese.

Tali rilievi però, pur essendo meritevoli di considerazione, nulla

hanno a che vedere con la questione di costituzionalità qui in esame.

Per quanto riguarda infine la pretesa mancanza dell'obbligo di

pubblicazione dei regolamenti ministeriali, la Corte osserva che, se è

vero che per essi nulla è disposto nel testo unico approvato con R.D.

24 settembre 1931, n. 1256, sulla pubblicazione delle leggi e dei

decreti, è altrettanto vero che l'obbligo della pubblicazione dei

regolamenti, che è condizione indispensabile della loro

applicabilità, risulta fissato dall'art. 10 delle disposizioni sulla

legge in generale.