Sentenza n. 74/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 del r.d. 24

settembre 1923, n. 2119, recante semplificazioni al procedimento di

espropriazione per le opere interessanti le ferrovie dello Stato, e

dell'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il risanamento

della città di Napoli, promosso con ordinanza emessa il 15 aprile 1969

dal tribunale di Locri su istanza del Compartimento delle ferrovie

dello Stato di Reggio Calabria, iscritta al n. 207 del registro

ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 152 del 18 giugno 1969.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1971 il Giudice

relatore Giovanni Battista Benedetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 15 aprile 1969 emessa dal tribunale di Locri

sull'istanza avanzata dal Compartimento delle ferrovie dello Stato di

Reggio Calabria, intesa ad ottenere l'autorizzazione al deposito presso

la Cassa depositi e prestiti delle indennità di espropriazione

relative ad alcuni terreni, sono state sollevate le questioni di

legittimità costituzionale dell'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923, n.

2119, per ritenuto contrasto con gli artt. da 70 a 76 nonché con

l'art. 3 della Costituzione, e dell'art. 13 della legge 15 gennaio

1885, n. 2892, in riferimento all'art. 42 della Costituzione.

Nella propria ordinanza il tribunale si sofferma sugli aspetti

preliminari dell'ammissibilità e della rilevanza delle proposte

questioni.

Sul primo punto si limita a rilevare, facendo richiamo della

sentenza n. 24 del 1958 della Corte costituzionale, che trattasi di

questioni ammissibili essendo state sollevate nel corso di un

procedimento di volontaria giurisdizione.

Sul secondo punto afferma che una questione di legittimità

costituzionale di una norma che stabilisce dati criteri per la

determinazione della indennità di espropriazione è certamente

rilevante nel caso in cui, seguendosi l'ordinario procedimento di

espropriazione previsto dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359, il

tribunale sia chiamato ad emettere il decreto di nomina dei periti che

devono procedere alla stima dei beni, posto che nel decreto di

conferimento dell'incarico il giudice è tenuto ad indicare i criteri

di legge in base ai quali l'indennità dovrà essere stabilita.

Il medesimo principio, ad avviso del tribunale, non può non valere

anche nel caso del procedimento particolare per le espropriazioni

ferroviarie previsto dal r.d. 24 settembre 1923, n. 2119, nel quale

l'intervento dell'autorità giudiziaria non è previsto per la fase

della determinazione della indennità ma solo ai fini

dell'autorizzazione del deposito dell'indennità stessa, già stabilita

dagli ingegneri dell'Amministrazione.

Venendo all'esame delle norme impugnate l'ordinanza sostiene

anzitutto che l'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923, n. 2119, è in

contrasto con gli artt. 70 a 76 della Costituzione trattandosi di

norma emessa oltre i limiti della delega contenuta nella legge 3

dicembre 1922, n. 1601. Con questa legge erano stati concessi pieni

poteri per il riordinamento del sistema tributario e per la

riorganizzazione dei pubblici uffici ed istituti, ma non si era inteso

autorizzare il Governo a modificare la legge generale sulle

espropriazioni non rientrando questa nel concetto di pubblici uffici ed

istituti.

Lo stesso art. 2 del r.d. n. 2119 del 1923 sarebbe altresì in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Il principio

dell'eguaglianza dei cittadini davanti alla legge risulterebbe

vulnerato dal fatto che la legge generale sull'espropriazione

garantisce al cittadino espropriato una stima obbiettiva ed imparbiale

dei beni perché redatta da periti nominati dall'autorità giudiziaria,

mentre la legge particolare sulle espropriazioni promosse dalle

ferrovie dello Stato non assicura tale garanzia dato che l'art. 2

impugnato demanda la stima agli uffici tecnici della stessa

amministrazione ferroviaria.

Per quanto concerne l'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892,

per il risanamento della città di Napoli - applicabile alle

espropriazioni disposte dalle ferrovie dello Stato, giusta il disposto

dell'art. 77 della legge 7 luglio 1907, n. 429 - il tribunale afferma

che la corretta interpretazione di questa norma è che in difetto di

fitti accertati l'indennità sarà fissata esclusivamente

sull'imponibile netto delle imposte sui terreni e sui fabbricati. È

pertanto evidente che, così intesa, la norma darebbe luogo alla

liquidazione di indennità irrisorie e come tali in contrasto con

l'art. 42 della Costituzione.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale

dello Stato, che ha depositato atto di intervento in cancelleria in

data 7 luglio 1969.

Afferma in primo luogo l'Avvocatura che le questioni di

legittimità costituzionale proposte sono inammissibili poiché

nell'esercizio delle facoltà attribuite dagli artt. 1 e 3 della legge

20 marzo 1968, n. 391, l'autorità giudiziaria è sfornita di qualsiasi

potere decisorio.

L'attività svolta dal giudice, sia quando nomina i periti ai sensi

dell'art. 32 della legge n. 2359 del 1865, sia quando dispone il

pagamento diretto o il deposito dell'indennità accettata o dai periti

stessi determinata ai sensi della legge n. 391 del 1968, ha carattere

amministrativo e si inserisce in un procedimento che non si compie

integralmente alla presenza e sotto la direzione del titolare

dell'ufficio giudiziario, bensì dell'organo amministrativo al quale

spetta controllare la legittimità del procedimento seguito prima di

emanare il decreto definitivo di espropriazione.

Né varrebbe obbiettare che le questioni sollevate nel caso di

specie si riferiscono a norme che solo l'autorità giudiziaria è

chiamata ad applicare in sede di emanazione dei provvedimenti di cui

all'art. 3 della legge n. 391 del 1968, poiché le norme impugnate

riguardano in particolare gli organi competenti a determinare

l'indennità di espropriazione preventiva o provvisoria ed i criteri

applicabili per la determinazione stessa; riguardano cioè una fase del

procedimento di espropriazione concernente la stima dei beni. Su

qualsiasi illegittimità commessa in questa fase non potrà mai mancare

il controllo giurisdizionale; ogni contestazione circa la nomina e

capacità dei periti formerà però oggetto di un distinto giudizio, da

svolgersi dopo la dichiarazione di espropriazione, davanti al giudice

ordinario.

Sostiene inoltre l'Avvocatura che le questioni sollevate sono

irrilevanti ai fini della pronuncia che il tribunale di Locri è

chiamato ad emettere.

Irrilevante quella riguardante l'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923,

n. 2119, perché la possibilità di esercitare un controllo sulla

legittimità del procedimento seguito nella fase relativa alla scelta

delle persone ed uffici che dovranno determinare l'indennità è

espressamente esclusa dall'art. 35 della legge sull'espropriazione.

Poiché la legge stabilisce che ogni questione relativa alla nomina dei

periti può esser fatta valere dopo l'emanazione del decreto di

esproprio in sede di giudizio di opposizione alla stima e poiché tale

questione non può impedire o rallentare il corso del procedimento di

espropriazione, è evidente che l'autorità giudiziaria competente a

disporre il pagamento diretto dell'indennità provvisoria o ad

ordinarne il deposito non è affatto chiamata in detta sede a

controllare la regolarità del procedimento seguito.

Irrilevante sarebbe altresì l'altra questione relativa

all'articolo 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, che detta

particolari criteri per la determinazione dell'indennità di

espropriazione. Ogni questione relativa alla individuazione dei criteri

applicabili al procedimento di liquidazione dell'indennità potrà

essere dibattuta solo dopo la conclusione del procedimento

amministrativo nel giudizio previsto dall'art. 51 della legge sulle

espropriazioni che ha natura di impugnazione dell'indennità in

concreto liquidata e non del decreto di nomina dei periti che

eventualmente contenga l'indicazione dei criteri applicabili.

Venendo all'esame delle questioni proposte la difesa erariale nega

anzitutto la sussistenza dell'asserito contrasto tra l'art. 2 del r.d.

n. 2119 del 1923 e gli artt. 70 a 76 della Costituzione.

Il contenuto del r.d. impugnato rientra nei limiti della

delegazione concessa con la legge 3 dicembre 1922, n. 1601. I poteri

conferiti al Governo con questa legge erano estremamente ampi e, come

risulta dai lavori parlamentari, concernevano lo studio di tutte le

questioni attinenti alla riforma e alla semplificazione dei pubblici

uffici, compresi quelli dell'Amministrazione delle ferrovie, allo scopo

di sveltirne i servizi procedendo, se necessario, alla revisione e

modificazione delle fondamentali leggi amministrative. Le disposizioni

del r.d. n. 2119 del 1923, che pongono deroghe speciali ad alcune norme

della legge fondamentale del 1865, sono perciò non soltanto

formalmente, ma anche sostanzialmente disposizioni di riforma

dell'Amministrazione ferroviaria in quanto stabiliscono e determinano

le attribuzioni dei suoi organi.

In particolare poi non può disconoscersi che l'impugnato art. 2

abbia lo scopo di semplificare e rendere più agibile una funzione

amministrativa: è infatti evidente che eliminandosi la necessità di

ricorrere all'autorità giudiziaria per la nomina dei periti risulti

notevolmente sveltito il procedimento espropriativo nella sua fase

diretta alla determinazione amministrativa della indennità.

Del pari insussistente è per l'Avvocatura l'asserito contrasto tra

il citato art. 2 e il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3

della Costituzione. La norma impugnata appare giustificata dalla

necessità di snellire il procedimento di espropriazione eliminando il

ricorso all'autorità giudiziaria per la nomina dei periti che dovranno

determinare l'indennità preventiva.

Infondata infine per l'Avvocatura è l'ultima censura

d'incostituzionalità secondo la quale l'art. 13 della legge sul

risanamento della città di Napoli darebbe luogo a una indennità

irrisoria e perciò in contrasto con l'art. 42 della Costituzione.

L'interpretazione del giudice a quo che l'indennità debba

corrispondere all'imponibile annuale è assolutamente singolare: da

essa deriva una norma del tutto ipotetica e diversa da quella che trova

costante applicazione nel nostro ordinamento. È allora evidente che

simile norma non può essere assoggettata a giudizio di legittimità

costituzionale.

La Corte ha comunque già ripetutamente esaminato il contenuto

dell'impugnato articolo riconoscendolo conforme alla Costituzione.

Conclude pertanto l'Avvocatura chiedendo che la Corte voglia

dichiarare inammissibili o comunque infondate le questioni proposte. Considerato in diritto :

1. - L'Avvocatura dello Stato ha in via pregiudiziale eccepito

l'inammissibilità delle proposte questioni di legittimità

costituzionale per difetto di legittimazione del giudice a promuoverle

rilevando che, in sede di emanazione dei provvedimenti previsti dagli

artt. 1 e 3 della legge 20 marzo 1968, n. 391, l'autorità giudiziaria

svolge attività di carattere amministrativo e, comunque, è sfornita

di qualsiasi potere decisorio.

L'eccezione è fondata.

2. - L'ordinanza del tribunale di Locri è stata pronunciata in

sede di esame dell'istanza con la quale il Compartimento delle ferrovie

dello Stato di Reggio Calabria aveva chiesto l'autorizzazione - ai

sensi dell'art. 3 della legge 20 marzo 1968, n. 391 - a depositare,

nella Cassa depositi e prestiti, le somme offerte a titolo di

indennità per l'espropriazione di alcuni terreni la cui stima era

stata redatta, a norma dell'art. 2 del r.d. 24 settembre 1923, n. 2119,

dagli uffici tecnici della stessa Amministrazione ferroviaria, somme

che non erano state accettate dagli espropriandi. Orbene, nella sede

considerata, è da escludere che tanto il contenuto dell'attività che

il giudice è chiamato a svolgere, quanto il provvedimento formale

(decreto) nel quale tale attività trova manifestazione, presentino i

caratteri della funzione giurisdizionale. È sufficiente in proposito

ricordare che la competenza a ordinare il deposito dell'indennità di

espropriazione nella Cassa depositi e prestiti, che la legge n. 391 del

1968 ha ora attribuito all'autorità giudiziaria - come quella di

disporre il pagamento diretto dell'indennità, già attribuita alla

stessa autorità con la legge 3 aprile 1926, n. 686 - spettavano prima

al prefetto e avevano innegabilmente natura amministrativa (artt. 30 e

48 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, sull'espropriazione per causa

di utilità pubblica).

Nulla induce a ritenere che per effetto di questo mero

trasferimento di competenze le attribuzioni di cui trattasi abbiano

perduto il loro carattere amministrativo ed assunto natura

giurisdizionale.

Nel procedimento espropriativo vi sono momenti diversi che segnano

la distinzione di due differenti competenze: amministrativa e

giudiziaria. La fase amministrativa si svolge attraverso un

procedimento complesso che ha termine con l'emanazione del decreto di

espropriazione da parte del prefetto. L'intervento svolto

dall'autorità giudiziaria in detta fase per l'esercizio delle

competenze sopra ricordate non ha una propria autonomia, né si

manifesta con pronunce giurisdizionali, ma rappresenta un aspetto di

quel complesso procedimento il cui atto finale è costituito dal

decreto di esproprio.

Quando, come nel caso in esame, è chiamato ad ordinare il deposito

nella Cassa depositi e prestiti delle indennità determinate

dall'Amministrazione e non accettate dagli espropriandi, il giudice

deve solo constatare che è stata compilata la stima dei beni e che

l'elenco degli espropriandi con l'indicazione delle indennità offerte

è stato depositato e reso pubblico nei modi di legge. Nessun controllo

o sindacato può egli svolgere in tale sede in ordine alla validità

della stima e sui criteri seguiti per la determinazione

dell'indennità.

Diversamente si qualificano l'intervento del giudice e la natura

dell'attività che questi è chiamato a svolgere dopo l'emanazione del

decreto di esproprio allorché - ai sensi dell'art. 51 della legge -

gli aventi diritto impugnano i risultati della stima. Con tale

impugnativa si instaura un autonomo giudizio che presuppone

l'esaurimento della fase amministrativa del procedimento di

espropriazione; in questa successiva fase il giudice interviene per

esercitare le sue funzioni giurisdizionali e potrà statuire su tutte

le eventuali violazioni ed irregolarità del procedimento di stima la

cui cognizione gli era prima preclusa.