Sentenza n. 73/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 310, commi

primo, secondo e terzo, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico

delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili

dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 23 novembre 1988 dal

T.A.R. del Lazio sul ricorso proposto da Tumminello Mario contro

l'Istituto sperimentale per il tabacco ed altro, iscritta al n. 456

del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 41, prima serie speciale dell'anno 1989.

Visto l'atto di costituzione di Tumminello Mario nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 17 gennaio 1990 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Udito l'Avvocato dello Stato Giacomo Mataloni per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio amministrativo promosso da Mario

Tumminello, direttore di sezione dell'Istituto Sperimentale per il

tabacco, ente di ricerca e di sperimentazione agraria presso il

Ministero dell'agricoltura e delle foreste, nei confronti di detti

Istituto e Ministero per l'annullamento del provvedimento del 12

gennaio 1988 prot. n. 104/2, con il quale gli veniva comunicato il

collocamento in quiescenza al compimento del sessantacinquesimo anno

di età, l'adito T.a.r. del Lazio, con ordinanza emessa il 23

novembre 1988, ha sollevato questione di legittimità costituzionale,

in riferimento all'art. 3 Cost., dell'art. 310, commi primo, secondo

e terzo, del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, recante il "Testo unico

delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili

dello Stato".

L'art. 310 del d.P.R. n. 3 del 1957 dispone ai primi due commi che

i direttori degli istituti di sperimentazione agraria e

talassografica siano collocati fuori ruolo, a disposizione

dell'Amministrazione, al compimento del 70° anno di età e siano

posti a riposo al compimento del 75° anno.

Il Tumminello, direttore di sezione, aveva adito il giudice

amministrativo chiedendo gli fosse applicato il medesimo trattamento

riservato ai direttori di istituto in quanto, con l'art. 86 del

d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1077 ("Riordinamento delle carriere degli

impiegati civili dello Stato"), è stato stabilito che le carriere

del personale dei ruoli dei direttori, dei direttori di sezione e

degli sperimentatori di tali istituti di ricerca e di sperimentazione

"si sviluppano per classi di stipendio secondo le norme relative,

rispettivamente, alle carriere dei professori, dei professori

aggregati e degli assistenti delle università" sicché, una volta

equiparata la carriera del personale degli istituti di ricerca a

quella dei professori delle università, la disciplina della

cessazione del rapporto dei secondi (artt. 14 e 15 della l. 18 marzo

1958, n. 311) deve estendersi ai primi, dovendosi ritenere

implicitamente abrogato l'art. 310 del d.P.R. n. 3 del 1957.

Ad avviso dell'autorità remittente, il provvedimento

amministrativo impugnato è conforme alla legge, dovendosi applicare

al Tumminello la disciplina dettata per il personale diverso dai

direttori di istituto, in forza del combinato disposto degli artt. 4

del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092 e 131 del d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3. Con il d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318 ("Norme per il

riordinamento della sperimentazione agraria") furono infatti

istituiti (art. 51), per i servizi della ricerca e della

sperimentazione agraria, i tre ruoli dei direttori di istituto, dei

direttori di sezione e degli sperimentatori in cui si articolano le

carriere direttive scientifiche; la nuova disciplina, concernente

l'accesso ai ruoli, le progressioni in carriera, i coefficienti

retributivi, non travolgeva, però, le disposizioni generali e

particolari di stato giuridico, di trattamento economico e di

trattamento di quiescenza e previdenza degli impiegati civili dello

Stato, di cui l'art. 54 disponeva rimanesse ferma l'applicazione.

Secondo il giudice a quo, con il successivo d.P.R. n. 1077 del

1970, nel parametrare all'art. 86 le carriere dei tre ruoli a quelli

dei professori universitari, il legislatore introduceva "un criterio

che prescinde dal mero riassetto del trattamento economico ed assume

la valenza di una vera e propria equiparazione nel regime giuridico",

confermata peraltro dall'art. unico della l. 23 gennaio 1975, n. 29,

di interpretazione autentica dell'art. 12 del d.-l. 1° ottobre 1973,

n. 580, sul trattamento economico del personale docente

universitario.

È pur vero - prosegue l'autorità remittente - che tali ultime

disposizioni hanno influenza in un ambito prettamente retributivo;

esse, nondimeno, si fondano su un princìpio di parità di

trattamento del personale direttivo e sulla sua uniforme

assimilazione al personale docente dell'università secondo un logico

criterio valutativo delle diverse qualifiche. Appare pertanto

incongruo ed irragionevole distinguere una diversa decorrenza del

momento di collocamento a riposo a seconda del carattere apicale o

non della qualifica.

In tale quadro normativo, secondo il giudice a quo, il

pensionamento dei funzionari degli istituti di sperimentazione

agraria al sessantacinquesimo anno di età "non trova alcun

riferimento ragionevole e logico sul piano del rapporto di impiego,

né... normativo, salvo voler postulare la perdurante vitalità

dell'art. 310 del d.P.R. n. 3 del 1957", che differenzia la posizione

del direttore di istituto da quella degli altri impiegati direttivi.

Ma così interpretata, conclude l'autorità remittente, la

disposizione, oltre che dai precetti di logica, appare difforme dai

princi'pi di parità di trattamento stabiliti dall'art. 3 Cost., in

quanto perpetua una discriminazione nell'ambito di una categoria di

personale che, nell'assimilarla ai docenti universitari, il

legislatore ha dimostrato di voler trattare con parità di stato

giuridico e di carriera.

2. - Nel giudizio si è costituito Mario Tumminello che,

richiamando le argomentazioni svolte dal T.a.r. del Lazio, ha chiesto

sia dichiarata l'illegittimità costituzionale delle disposizioni

denunciate.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, sostenendo l'infondatezza della quesione sollevata.

In primo luogo l'Avvocatura contesta vi sia equiparazione e

necessario coordinamento tra docenti universitari e direttori degli

istituti di sperimentazione agraria per quel che riguarda il

collocamento a riposo disciplinato, per ciascuna delle due categorie,

da autonome disposizioni risalenti, in particolare, per i secondi,

all'art. 24 del r.d.l. 23 novembre 1923, n. 2226 (quindi dall'art. 51

del r.d. 29 maggio 1941, n. 485, infine dalla norma denunciata).

Il collocamento a riposo dei docenti universitari è invece oggi

disciplinato dal d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, che lo fissa al 70°

anno per i professori ordinari (art. 19) ed al 65° anno per i

professori associati.

In secondo luogo l'Avvocatura sottolinea la distinzione tra norme

sul trattamento economico, norme sullo stato giuridico e disciplina

del collocamento a riposo richiamando, per il personale scientifico

della sperimentazione, un parere del Consiglio di Stato.

Ciò posto, prosegue l'Avvocatura, potrebbe al più ipotizzarsi

una ingiustificata disparità di trattamento all'interno del sistema

dei ruoli del personale scientifico della sperimentazione. Ma in

proposito va osservato che direttori di istituto e direttori di

sezione appartengono a ruoli distinti, che diverse sono le condizioni

di accesso, la disciplina dei trasferimenti, la possibilità prevista

solo per i primi - di passaggio nei ruoli di professore

universitario, le funzioni e le competenze.

L'Avvocatura conclude richiamando l'art. 1 della legge n. 312 del

1980 e sottolineando come l'equiparazione tra personale scientifico

della sperimentazione abbia carattere provvisorio e sia strettamente

limitata al trattamento economico. Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe è sollevata in via incidentale

questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3

(primo comma) della Costituzione, delle norme contenute nell'art.

310, primo, secondo e terzo comma del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3

(Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli

impiegati civili dello Stato).

Ciò in quanto tali norme dettano, in materia di collocamento a

riposo dei direttori degli istituti di ricerca e di sperimentazione

agraria (e di talassografia), una disciplina particolarmente

favorevole (collocamento a riposo al compimento del 75° anno, previo

collocamento fuori ruolo al compimento del 70° anno con trattamento,

agli effetti economici e di carriera, pari a quello spettante al

personale in ruolo), analoga a quella applicabile ai docenti

universitari, ma non estendono tale disciplina ai direttori di

sezione degli istituti stessi.

Secondo il giudice a quo, questi ultimi, per essere assoggettati,

ai sensi dell'art. 131 del d.P.R. n. 3 del 1957, alla disciplina

comune degli impiegati civili dello Stato - disciplina che prevede,

giusta l'art. 4 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1092, il collocamento

a riposo al compimento del sessantacinquesimo anno di età -

sembrerebbero ingiustificatamente discriminati sia rispetto ai

docenti universitari che ai direttori di istituto.

2. - La questione non è fondata.

L'ordinanza di rimessione muove dal presupposto di una piena

assimilazione fra personale direttivo degli istituti di

sperimentazione agraria e docenti universitari. Assimilazione che,

già avviata con il d.P.R. 23 novembre 1967, n. 1318 (Norme per il

riordinamento della sperimentazione agraria), sarebbe stata

interamente realizzata con l'art. 86 del d.P.R. 28 dicembre 1970, n.

1077 (Riordinamento delle carriere degli impiegati civili dello

Stato), e quindi confermata dall'interpretazione autentica data

dall'articolo unico della legge 23 gennaio 1975, n. 29, all'art. 12

del decreto-legge 1° ottobre 1973, n. 580 (Misure urgenti per

l'Università) convertito, con modificazioni, nella legge 30 novembre

1973, n. 766, nel senso di riferire la relativa disposizione anche al

personale degli istituti di ricerca e di sperimentazione agraria. La

detta piena assimilazione costituirebbe, dunque, un princìpio

generale senza ragione derogato per i direttori di sezione dalla

norma impugnata (se pur questa non dovesse ritenersi abrogata dalla

legislazione successiva).

L'intervenuto Presidente del Consiglio obbietta che il

collocamento a riposo era stato fissato al compimento del 75° anno di

età per i direttori delle stazioni sperimentali agrarie (cui

corrisponderebbero i direttori degli istituti di ricerca e di

sperimentazione agraria), già dall'art. 24 del r.d.l. 25 novembre

1929, n. 2226 (Provvedimenti per le stazioni sperimentali agrarie), e

poi portato al compimento del 70° anno dall'art. 51 del r.d. 29

maggio 1941, n. 489 (Riorganizzazione dei servizi e revisione dei

ruoli organici del personale del Ministero dell'agricoltura e delle

foreste) al di fuori di ogni riferimento al collocamento a riposo dei

docenti universitari ( che fra l'altro è ora fissato non più dopo

il compimento del 75° anno, previo collocamento fuori ruolo dopo il

compimento del 70°, come prevedevano per i professori gli artt. 14 e

15 della legge 18 marzo 1958, n. 311, ma dopo il compimento del 70°

anno, previo collocamento fuori ruolo dopo il compimento del 65°, per

i professori ordinari, e dopo il compimento del 65° anno per i

professori associati, rispettivamente dagli artt. 19 e 24 del d.P.R.

11 luglio 1980, n. 382 sul riordinamento della docenza

universitaria). Ond'è che analogamente dovrebbe ritenersi per quanto

concerne l'art. 310 del d.P.R. n. 3 del 1957, contenente la norma

impugnata. Ma non può negarsi che questa si ponga in una prospettiva

di assimilazione fra i direttori di istituto e i docenti universitari

- anche se limitata ad alcuni aspetti del rapporto d'impiego - se è

vero che l'art. 311 successivo dello stesso d.P.R. n. 3, prevede che

i direttori di istituto che conseguano la nomina per concorso a

professori universitari di ruolo conservino la propria anzianità ed

assumano la qualifica corrispondente a quella rivestita nel ruolo di

provenienza.

Ciò nonostante, il presupposto da cui muove l'ordinanza di

rimessione, cioè quello di una piena assimilazione, in linea

generale, fra personale direttivo degli istituti di sperimentazione

agraria e docenti universitari, non ricorre.

Al T.U. sullo Statuto degli impiegati civili dello Stato (d.P.R.

n. 3 del 1957) che, con l'art. 310 (norma impugnata), e con il

successivo art. 311, mostra di assimilare ai docenti universitari i

soli direttori degli istituti di sperimentazione agraria (e

talassografica) - ma, come già detto, limitatamente ad alcuni

aspetti del rapporto d'impiego - sopravviene il d.P.R. n. 1318 del

1967, concernente in modo specifico l'organizzazione degli istituti

di ricerca e di sperimentazione agraria. Tale d.P.R., oltre a

elencare i ruoli del personale distinguendo fra direttori, direttori

di sezione, sperimentatori e altri, e a disciplinare l'accesso ad

alcuni ruoli, da un lato stabilisce (art. 54) che al personale si

applichino le disposizioni generali e particolari di stato giuridico,

di trattamento economico, e di trattamento di quiescenza e di

previdenza degli impiegati civili dello Stato, salve specifiche

eccezioni - e fra queste certamente la regolamentazione concernente i

direttori di istituto, per i quali, a norma dell'art. 57, ultimo

comma, continuano ad applicarsi le disposizioni particolari di cui

agli artt. 310 e 311 del d.P.R. n. 3 del 1957 - e dall'altro lato

prevede (art. 66, primo comma) che gli stipendi spettanti al

personale "delle carriere direttive scientifiche" degli istituti di

ricerca e di sperimentazione agraria sono stabiliti nella misura

spettante al personale universitario delle qualifiche (da

considerare) corrispondenti secondo gli "ex coefficienti" indicati

nella Tabella A allegata al decreto. Cosicché appare ben chiaro che

col detto decreto n. 1318, lungi dal farsi un passo decisivo nel

senso della pretesa piena assimilazione, per un verso è seguita

l'impostazione data alla disciplina della materia dal d.P.R. n. 3 del

1957, nel senso cioè di assimilare in modo particolare - ma pur

sempre per alcuni aspetti del rapporto d'impiego (e segnatamente per

l'aspetto del collocamento a riposo) - al personale universitario i

soli direttori degli istituti, e per altro verso l'assimilazione è

estesa al personale delle carriere direttive scientifiche degli

istituti solo per quanto concerne il trattamento economico di

attività.

Da tale indirizzo non si discosta il d.P.R. n. 1077 del 1970, che,

nel riordinare le carriere degli impiegati civili dello Stato,

all'art. 86, su cui fa leva l'ordinanza di rimessione, stabilisce in

particolare che "le carriere dei ruoli del personale dei direttori,

dei direttori di sezione e degli sperimentatori degli istituti di

ricerca e di sperimentazione agraria, anche non liberi docenti, si

sviluppano per classi di stipendio secondo le norme relative

rispettivamente alle carriere dei professori, dei professori

aggregati e degli assistenti delle università". Come è reso

manifesto dal criterio assunto per la determinazione dello sviluppo

delle carriere delle suindicate categorie del personale degli

istituti di ricerca e sperimentazione agraria - "classi di stipendio"

- il riferimento alla normativa concernente il personale

universitario, anche se rappresenta un correttivo della disciplina

delle carriere delle categorie anzidette rispetto a quella introdotta

in via generale (sulla base della delega conferita con la legge 18

marzo 1968, n. 249) per gli impiegati civili dello Stato, concerne

soprattutto il trattamento economico, sostanziandosi dell'adozione,

quale parametro per lo sviluppo del trattamento di ciascuna delle

categorie stesse, di quello in vigore per ciascuna delle varie

carriere di personale universitario allora esistenti (professori,

professori aggregati, assistenti) e pertanto non costituisce una

piena assimilazione dello stato del personale degli istituti di

ricerca e sperimentazione agraria allo stato del personale

universitario.

Né diversamente si atteggia, infine, l'articolo unico della legge

n. 29 del 1975, che estende in via di interpretazione autentica ai

direttori, direttori di sezione e sperimentatori degli istituti di

ricerca e sperimentazione agraria (e talassografica) la norma

contenuta nell'art. 12 del d.-l. n. 580 del 1973, come sopra

convertito, concernente un elemento del trattamento economico del

personale universitario, confermando (comma ultimo) per il personale

dei direttori di sezione operativa degli istituti di ricerca e di

sperimentazione agraria, con gli adattamenti resi necessari dalla

disciplina delle carriere del personale docente universitario recata

dal d.P.R. n. 580 del 1973, quanto già disposto, in via generale,

dall'art. 86 del d.P.R. n. 1077 del 1970.

Va poi soggiunto che, con l'art. 1, terzo comma, della più

recente legge 11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto

retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato)

è stabilito che ai direttori, direttori di sezione e sperimentatori

degli istituti di ricerca e sperimentazione agraria (e

talassografica) si applica (ma solo) in via provvisoria, cioè in

attesa del definitivo assetto degli enti medesimi, il trattamento

economico dei professori universitari.

In conclusione: l'assimilazione dei direttori di istituto, dei

direttori di sezione e degli sperimentatori degli istituti di ricerca

e di sperimentazione agraria al personale universitario non è, né

è mai stata, piena, bensì sostanzialmente riferita al trattamento

economico (e ora, anche per tale aspetto, è divenuta provvisoria).

Non è dunque riscontrabile la denunciata sperequazione dei direttori

di sezione dei detti istituti, relativamente alla disciplina del

collocamento a riposo, rispetto ai professori universitari, e,

quindi, neppure rispetto ai direttori di istituto. Ciò malgrado che

l'articolo unico, secondo comma, della legge n. 29 del 1975 equipari

ai professori di ruolo (essendo frattanto venuta meno la carriera dei

professori aggregati, per assorbimento in quella dei professori di

ruolo straordinari ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge 1° ottobre

1973, n. 580, convertito, con modificazioni, nella legge 30 novembre

1973, n. 766) - ai fini della corresponsione dell'assegno previsto

dall'art. 12 del decreto-legge n. 580 del 1973, come sopra

convertito, assegno poi soppresso con il decreto-legge 2 marzo 1987,

n. 57 (convertito, con modificazioni, nella legge 22 aprile 1987, n.

158) - congiuntamente i direttori di istituto e i direttori di

sezione degli istituti di ricerca e sperimentazione agraria (e quindi

i direttori di sezione ai direttori degli istituti) e malgrado che

l'art. 1, terzo comma, ultima parte, della legge n. 312 del 1980

operi analoga equiparazione, nel quadro della applicazione

provvisoria del trattamento economico del personale universitario ai

direttori di istituto, ai direttori di sezione e agli sperimentatori

degli istituti di ricerca e sperimentazione agraria.

Non è d'altra parte configurabile un principio generale di almeno

tendenziale equiparazione dei direttori di sezione rispetto ai

direttori degli istituti, indipendentemente dal riferimento alla

disciplina dei docenti universitari, e quindi una ingiustificata

sperequazione degli uni rispetto agli altri ad opera della norma

denunciata sotto questo meno ampio profilo.

Invero dall'esame della legislazione finora condotto non emerge un

principio del genere. L'equiparazione disposta dall'articolo unico,

secondo comma, della legge n. 29 del 1975 e dall'art. 1, terzo comma,

della legge n. 312 del 1980 sopra richiamati, è limitata, come si è

rilevato, al trattamento economico di attività. Né può trascurarsi

che per i direttori degli istituti è delineato, dagli artt. 309,

310, 311 e 312 (in relazione alle altre disposizioni ivi richiamate)

del d.P.R. n. 3 del 1957, un particolare status, che li differenzia,

da un canto, dagli impiegati civili dello Stato e, dall'altro, dal

resto del personale degli Istituti di ricerca e di sperimentazione

agraria, ivi compresi i direttori di sezione (fra l'altro i direttori

degli istituti fruiscono della conservazione dell'anzianità in caso

di transito nei ruoli universitari; sono soggetti a particolari

norme, diverse da quelle concernenti i direttori di sezione, in

materia di accesso, e di trasferimenti, ai sensi degli artt. 55, 58,

62 legge n. 1318 del 1967 e 309 ora richiamato, nonché in materia di

procedimenti disciplinari ai sensi dell'art. 312 ora richiamato, ma

già art. 48, regio-decreto n. 489 del 1941; sono sottratti alle

norme generali concernenti i rapporti informativi, la carriera, lo

svolgimento di essa). Laddove l'equiparazione fra le due categorie è

stata talora stabilita, secondo quanto già ripetutamente osservato,

solo per un aspetto particolare del trattamento economico di

attività (per di più venuto meno), o per il trattamento economico

globale (ma, per effetto della legislazione più recente, solo in via

provvisoria).