Sentenza n. 73/1963

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 30,

secondo comma, della legge 5 luglio 1961, n. 641, contenente

disposizioni sulle pubbliche affissioni e sulla pubblicità affine,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 5 marzo 1962 dal Tribunale di Roma nel

procedimento civile vertente tra la Società "S.P.I.C.A." (Società

partenopea imbottigliamento confezioni alimenti S.p.A.), la ditta

"Pubblicità Cavalieri "ed il Comune di Bracciano, iscritta al n. 125

del Registro ordinanze 1962 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 203 dell'11 agosto 1962;

2) ordinanza emessa il 14 giugno 1962 dalla Corte d'appello di

Bologna nel procedimento civile vertente tra la Società "Liquigas ",

la ditta "A.L.P.I." (Azienda lavori pubblicitari italiani) ed il Comune

di Forlì, iscritta al n. 140 del Registro ordinanze 1962 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 252 del 6 ottobre 1962.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della ditta "

Pubblicità Cavalieri e della Società "Liquigas";

udita nell'udienza pubblica del 20 marzo 1963 la relazione del

Giudice Giuseppe Verzì;

uditi l'avv. Enrico Allorio, per la ditta "Pubblicità Cavalieri",

e l'avv. Willy Bagnoli, per la Società "Liquigas".

Ritenuto in fatto :

Nel procedimento civile vertente fra la Società "S.P.I.C.A."

(Società partenopea imbottigliamento confezioni alimenti S.p.A.), la

ditta " Pubblicità Cavalieri" ed il Comune di Bracciano, il Tribunale

di Roma, con ordinanza del 5 marzo 1962, ha sollevato la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 30, capoverso, della legge 5

luglio 1961, n. 641, in relazione agli artt. 5 e 23 della Costituzione.

Nell'ordinanza si premette che, con sentenza n. 36 del 17 giugno

1959, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 2 luglio

1959, questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale della

norma contenuta nell'art. 2 del D.L. 8 novembre 1947, n. 1417, per la

parte concernente la pubblicità effettuata dai privati con mezzi

propri e senza alcuna prestazione del Comune; e si premette altresì

che la materia è stata completamente ridisciplinata dalla legge 5

luglio 1961, n. 641, la quale, però, all'art. 30 dispone che per le

affissioni e la pubblicità affine, effettuate prima o dopo il 3 luglio

1959, e per le quali non sia stato pagato ai Comuni alcun diritto od

imposta, come previsto dalle norme generali e locali precedentemente in

vigore, i Comuni stessi avranno diritto di chiedere gli arretrati in

base alle tariffe vigenti alla data del 2 luglio 1959.

Ciò posto, aderendo alla tesi prospettata dalla difesa della

Società "S.P.I.C.A.", l'ordinanza rileva che sembra sia stato ancora

una volta violato l'art. 23 della Costituzione attribuendo efficacia

alle tariffe stabilite con regolamenti emessi in virtù di una norma

dichiarata viziata di illegittimità costituzionale. Rileva altresì

che detta norma " appare in sostanza diretta a convalidare e sanare i

soli regolamenti comunali (emessi in base alle precedenti disposizioni)

vigenti alla data del 2 luglio 1959, e non contiene le tariffe in

quelli stabilite entro limiti generali ed uniformi, tanto che per

avventura talune tariffe potrebbero ben essere superiori ai limiti

massimi generali fissati nella nuova legge; onde potrebbe ritenersi che

la norma dell'art. 30 costituisca una disposizione legislativa con

caratteristiche di provvedimento singolare, in contrasto con gli artt.

5 e 23 della Costituzione".

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 203 dell'11

agosto 1962.

Nel presente giudizio, si è costituita soltanto la ditta

"Pubblicità Cavalieri", in persona del suo titolare Giuseppe Alberto

Cavalieri, rappresentato e difeso dagli avvocati A. Lucangeli, G. C.

Valli, E. Filippi ed E. Allorio.

Nelle deduzioni ritualmente depositate in cancelleria, la difesa

del Cavalieri fa presente che l'art. 30, capoverso, della legge 5

luglio 1961, n. 641, non lascia arbitro ogni singolo Comune di

determinare la misura del tributo, siccome faceva la norma già

dichiarata incostituzionale; al contrario, stabilendo che i Comuni

avevano diritto di chiedere gli arretrati in base alle tariffe vigenti

alla data del 2 luglio 1959, non soltanto verrebbe a sottrarre

all'arbitrio dei Comuni stessi la determinazione dell'ammontare del

tributo, ma fisserebbe, caso per caso, la misura delle singole tariffe.

Dal che deriverebbe la conformità della norma al precetto dell'art. 23

della Costituzione, atteso che questo impone soltanto al legislatore di

dettare un criterio astratto onde vincolare in qualche modo l'esercizio

del potere di imposizione.

Né varrebbe obbiettare che l'imposta è determinata in misura

identica a quella delle tariffe adottate dai Comuni in periodo di

applicazione della legge dichiarata incostituzionale. E ciò perché

tali tariffe, ferma la loro illegittimità sulla base della legge

incostituzionale, sarebbero state tuttavia non già ratificate, ma

assunte in fatto come base per il tributo da applicarsi secondo la

nuova legge.

Né avrebbe rilievo, altresì, la circostanza che la determinazione

ex novo dell'imposta, da valere per le situazioni anteatte, sia stata

effettuata con una previsione per relationem, anziché con una

enunciazione diretta nel contesto della legge. Tratterebbesi di

modalità di formulazione della norma, che non incide sull'effettivo

contenuto di essa.

Secondo la difesa del Cavalieri inoltre: 1) eccepire che il

Parlamento non può avere fatta propria una congerie di delibere

comunali delle quali ignorava persino il contenuto, si risolverebbe in

una petizione di principio, inconsistente come dimostrazione della

asserita illegittimità costituzionale; 2) il ripetuto art. 30 non può

darsi sia in contrasto neppure con gli art. 5 e 114 della Costituzione

perché - a parte che il riconoscimento delle autonomie locali si

risolve in una norma programmatica - starebbe di fatto che il

legislatore, assumendo quale parametro della imposizione retroattiva e

transitoria le tariffe vigenti alla data del 2 luglio 1959, ha fatto

propri i limiti di tassazione già adottati da ciascun Comune, secondo

criteri di valutazione e di opportunità dettati dalle diverse

situazioni ed esigenze delle singole amministrazioni comunali. Di

conseguenza, adottando siffatto procedimento, il legislatore non

soltanto avrebbe agito nel pieno rispetto delle autonomie locali , ma

avrebbe spinto questo riconoscimento al punto da assumere, in fatto, le

tariffe deliberate dai singoli Comuni come volontà propria ai fini di

determinare la misura della imposizione.

Nel procedimento civile vertente fra la Società "Liquigas", la

ditta "A.L.P.I." (Azienda lavori pubblicitari italiani) ed il Comune di

Forlì, la Corte d'appello di Bologna, con ordinanza del 14 giugno

1962, sollevava questione di legittimità costituzionale dello stesso

art. 30, capoverso, della legge 5 luglio 1961, n. 641, in relazione,

non soltanto all'art. 23, ma anche agli artt. 3 e 136 della

Costituzione.

In detta ordinanza si rileva che con l'art. 30 suindicato viene

attribuita piena efficacia alle disposizioni legislative illegittime

anche per il tempo successivo alla sentenza della Corte costituzionale.

Il che fa sorgere il dubbio che la norma in esso contenuta sia in

contrasto con l'art. 136 della Costituzione, in virtù del quale la

disposizione dichiarata costituzionalmente illegittima cessa di avere

efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione

della Corte costituzionale nella Gazzetta Ufficiale. E tale dubbio

investe l'accertamento della esistenza dei limiti sostanziali,

conseguenti, per il potere legislativo, alle pronunce della Corte

costituzionale.

Secondo la Corte d'appello di Bologna, poi, l'art. 30 della nuova

legge ripropone la questione di legittimità costituzionale

precedentemente sollevata per l'art. 2 del D.L. n. 1417 del 1947, in

quanto esso sarebbe parimenti in contrasto con l'art. 23 della

Costituzione perché non conterrebbe alcun limite alla potestà

impositrice dei Comuni. Né tale limite potrebbe individuarsi nelle

tariffe vigenti al 2 luglio 1959, perché queste, deliberate dai

singoli Comuni sotto l'impero delle precedenti disposizioni legislative

che non prevedevano alcun limite, sono manifestazioni di illimitata

discrezionalità.

Osservato che il richiamo alle tariffe vigenti al 2 luglio 1959 non

può intendersi come imposizione di un tributo determinato dal

Parlamento per relationem, dovendosi escludere che il legislatore abbia

potuto far proprie, con un positivo atto della sua volontà, le

numerose e svariate tariffe vigenti nei diversi Comuni d'Italia,

nell'ordinanza si mette in rilievo come siffatto sistema conduca ad una

varietà di imposizioni in casi manifestamente analoghi, e sarebbe

quindi in contrasto con il principio di eguaglianza dei cittadini di

fronte alla legge, sancito dall'art. 3 della Costituzione.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata, comunicata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 252 del 6

ottobre 1962.

Nel giudizio davanti questa Corte si è costituita soltanto la

"Liquigas S.p.a." in persona del suo vice direttore generale e: legale

rappresentante ing. Luigi Bianchi, rappresentato e difeso dagli

avvocati Willy Bagnoli e Giuseppe Vitali.

Nelle deduzioni depositate in cancelleria la "Liquigas" lamenta la

violazione dell'art. 136 della Costituzione, osservando che in tanto il

Parlamento potrà dare efficacia ad una disposizione legislativa già

dichiarata incostituzionale, in quanto la chiami a fare parte di una

nuova norma che ne elimini la incostituzionalità. Nella ipotesi che

il vizio abbia natura prettamente formale, la sua eliminazione sarà

facilmente attuabile: ove invece il difetto sia sostanziale, concerna

cioè l'intrinseco contenuto della disposizione abrogata, la nuova

legge, onde non ribadire la violazione del principio costituzionale,

dovrà modificare il precetto normativo. Nella specie non vi è dubbio

che la disposizione abrogata avesse un contenuto intrinsecamente in

contrasto con l'art. 23 della Costituzione e che illegittime sono le

tariffe deliberate in esecuzione di quella norma. Il richiamo puro e

semplice, effettuato nella nuova legge, nulla innova al loro contenuto,

che rimane illegittimo, per di più con effetto retroattivo. E lamenta,

quindi, la "Liquigas" anche la violazione dell'art . 23 della

Costituzione. Ribadita, infine, la disparità dei criteri adottati

nella determinazione del tributo dai vari Comuni e la facilità di

ottenere dai medesimi considerevoli e reiterate riduzioni, la Liquigas

deduce anche la violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Sia la ditta "Cavalieri " che la " Liquigas" hanno presentato

memorie illustrative nelle quali, sostanzialmente, si ripetono le

argomentazioni svolte nelle deduzioni. Considerato in diritto :

L'ordinanza del Tribunale di Roma e quella della Corte d'appello di

Bologna sottopongono all'esame di questa Corte la stessa questione,

onde i due giudizi vanno riuniti e definiti con una unica sentenza.

La sentenza di questa Corte n. 36 del 16 giugno 1959, che ha

dichiarato l'illegittimità dell'art. 2 del D.L.C.P.S. 8 novembre 1947,

n. 1417, limitatamente alle tariffe relative alla pubblicità affine

(forme pubblicitarie effettuate dal privato con mezzi propri e senza

alcuna prestazione da parte del Comune) ha tolto ogni efficacia alla

norma di legge ed ha posto nel nulla anche le tariffe già approvate,

sicché dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza è

venuto meno il potere dei Comuni di riscossione di quel tributo. Il

vizio del suindicato art. 2, riconosciuto dalla sentenza, non era un

semplice vizio di forma, ma atteneva direttamente alla sostanza del

tributo, imposto dai Comuni con illimitati poteri discrezionali, con

diversità di criteri e con metodi talvolta arbitrari.

Allo scopo di adeguarsi al precetto costituzionale, la legge del 5

luglio 1961, n. 641, ha indicato criteri idonei a delimitare la

discrezionalità dei Comuni nella imposizione tributaria, ha adottato

una classifica dei vari Comuni, ha fatto distinzione fra le varie forme

di pubblicità e fra i mezzi adoperati, ed ha fissato limiti precisi al

tributo. Soltanto la norma transitoria dell'art. 30, emanata allo scopo

di sopperire alla vacatio nella riscossione del tributo nel periodo di

tempo intercorso fra la data di pubblicazione della sentenza e la

entrata in vigore della nuova legge, si discosta dai criteri e dai

limiti indicati dalla stessa legge, e concede ai Comuni il diritto di

chiedere gli arretrati "in base alle tariffe vigenti alla data del 2

luglio 1959".

Dall'esame di questa norma transitoria chiaramente risulta che - a

scopo fiscale - si è ridata vita alle vecchie tariffe fino all'entrata

in vigore della nuova legge e di conseguenza si è ridata nuova

efficacia giuridica a quella norma illegittima, che tale efficacia

aveva perduto in conseguenza della sentenza della Corte costituzionale.

Evidente appare, dunque, il contrasto fra l'effetto della sentenza, che

toglie efficacia, e l'impugnato articolo di legge che convalida e sana,

senza aggiungere, modificare, cambiare nulla. Non soltanto l'oggetto

stesso della nuova disposizione, ma anche i termini di inconfondibile

significato "chiedere gli arretrati", ed "i Comuni stessi avranno

diritto", nonché il preciso riferimento al "diritto od imposta come

previsto dalle norme generali e locali precedentemente vigenti "

dimostrano alla evidenza la volontà del legislatore di non accettare

la immediata cessazione dell'efficacia giuridica della norma

illegittima, ma di prolungarne la vita sino all'entrata in vigore della

nuova legge. Il che non è affatto consentito dal rigore della norma

dell'art. 136 della Costituzione, sulla quale poggia il contenuto

pratico di tutto il sistema delle garanzie costituzionali, in quanto

essa toglie immediatamente ogni efficacia alla norma illegittima. E

proprio in considerazione della fondamentale importanza per il nostro

ordinamento giuridico di questo precetto costituzionale, la Corte trova

altresì opportuno porre in rilievo che esso non consente compressioni

od incrinature nella sua rigida applicazione.

Né la prospettata tesi - secondo la quale l'art. 30 avrebbe

recepito per relationem il contenuto delle tariffe esistenti alla data

del 2 luglio 1959, assumendole come dati di fatto a parametro di una

nuova imposizione tributaria retroattiva e transitoria - può essere

accolta.

Ed invero, nulla autorizza a ritenere, anche per le ragioni

suesposte, che il legislatore abbia fatto proprie quelle tariffe

viziate dalla illegittimità della norma da cui traevano origine e

caratterizzate dalla più grande varietà.

Né la Corte ritiene che la situazione di carenza legislativa, alla

quale la norma dell'art. 30 intendeva ovviare, possa indurre a diverse

conclusioni nella valutazione costituzionale della norma impugnata,

quando si tenga presente che erano pur consentiti altri rimedi per

raggiungere lo scopo.

Va, pertanto, dichiarata la illegittimità costituzionale della

impugnata norma in riferimento all'art. 136 della Costituzione,

rimanendo in questa dichiarazione assorbiti gli altri profili di

illegittimità denunziati dalle ordinanze del Tribunale di Roma e della

Corte d'appello di Bologna in riferimento agli artt. 3, 5 e 23 della

Costituzione.