Sentenza n. 72/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 21, sesto comma,

della legge 11 marzo 1988, n. 67 (Disposizioni per la formazione del

bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)),

dell'art. 3, comma secondo-bis, del decreto-legge 21 marzo 1988, n.

86 (Norme in materia previdenziale, di occupazione giovanile e di

mercato del lavoro, nonché per il potenziamento del sistema

informatico del Ministero del lavoro e della previdenza sociale),

convertito, con modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa l'8 giugno 1989 dal Pretore di Pistoia nel

procedimento civile vertente tra Cappelli Osmano e l'I.N.P.S.,

iscritta al n. 429 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

2) ordinanza emessa il 2 giugno 1989 dal Pretore di Viterbo nel

procedimento civile vertente tra Biaggioli Guido ed altro e

l'I.N.P.S., iscritta al n. 430 del registro ordinanze 1989 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima

serie speciale, dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione di Cappelli Osmano, di Biaggioli

Guido ed altro e dell'I.N.P.S. nonché l'atto di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi gli avv.ti Francesco Paolo Rossi per Cappelli Osmano,

Parisio Ravajoli per Biaggioli Guido ed altro e Pasquale Vario per

l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 2 giugno 1989 nel corso di un

procedimento civile promosso da Biaggioli Guido e Meschini Mario

contro l'I.N.P.S. il Pretore di Viterbo ha sollevato, in riferimento

all'art. 3 Cost., una questione di legittimità costituzionale degli

artt. 21, comma sesto, della legge 11 marzo 1988, n.67 (legge

finanziaria 1988) e 3, comma 2- bis della legge 20 maggio 1988, n.

160, di conversione del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86.

La prima di tali disposizioni prevede il computo, ai fini della

determinazione delle pensioni del regime generale, "a decorrere dal

1° gennaio 1988", della retribuzione imponibile eccedente il limite

massimo della retribuzione annua pensionabile, secondo aliquote

decrescenti indicate in apposita tabella; la quota di pensione così

calcolata si somma alla pensione determinata in base al suddetto

limite massimo e diviene parte integrante di essa a tutti gli

effetti.

La seconda, interpretando la prima, stabilisce che la retribuzione

pensionabile va calcolata sulla media delle retribuzioni imponibili e

pensionabili, rivalutate a norma dell'undicesimo comma dell'art. 3

della legge n. 297 del 1982 e relativa alle ultime duecentosessanta

settimane di contribuzione.

Premesso che ai ricorrenti le pensioni erano state liquidate,

rispettivamente, il 1° settembre 1987 ed il 1° aprile 1986 e che il

mancato computo di tale quota aggiuntiva comportava una differenza in

meno, rispetto alle pensioni liquidate il 1° gennaio 1988 (a parità

di anzianità contributiva e di retribuzione imponibile),

rispettivamente del 57 e del 93%, il giudice a quo esclude,

innanzitutto, che le suddette disposizioni possono essere intese come

riferite anche alle pensioni liquidate anteriormente a quest'ultima

data, dato che esse non contengono alcuna esplicita previsione in tal

senso. Esclude, inoltre, che nella specie possano dirsi violati gli

artt. 36 e 38 Cost. - come preteso dai ricorrenti - dato che tali

censure dovrebbero appuntarsi sulla disposizione che ha stabilito il

"tetto" pensionabile (art. 5, comma quarto, d.P.R. n. 488 del 1968),

peraltro giudicata legittima da questa Corte (sentenza n. 173 del

1986). Ritiene, invece, che trattamenti pensionistici così

macroscopicamente differenziati non possano essere giustificati in

base alla sola data del collocamento a riposo. Lo sconfinamento dal

ragionevole uso della discrezionalità legislativa - argomenta il

Pretore - è stato escluso dalla Corte laddove i trattamenti non

ricompresi in una data disciplina per ragioni temporali restino però

assoggettati ad altro (meno utile) sistema perequativo (sentenze nn.

12 e 173 del 1986). Ma nel caso di specie non si tratta di

sostituzione di un sistema perequativo od un altro, o di adeguamento

del massimale pensionabile, bensì di soppressione del massimale e di

una nuova e diversa strutturazione della pensione: sicché dovrebbero

essere qui applicati i criteri perequativi che la Corte ha ritenuto

doverosi laddove macroscopiche differenze nei trattamenti

pensionistici in ragione della data del collocamento a riposo

derivano da una nuova strutturazione delle retribuzioni cui tali

trattamenti vanno commisurati (sentenza n. 501 del 1988).

2. - Le parti private C. Biaggioli e M. Meschini, costituitesi a

mezzo dell'avv. P. Ravajoli, dopo aver sottolineato le inique

conseguenze della normativa sul "tetto" pensionabile, prospettano una

soluzione interpretativa della questione, sostenendo che il

riferimento alla data del 1° gennaio 1988 concerne non la decorrenza

della pensione ma la decorrenza del computo della retribuzione

imponibile eccedente il limite massimo di retribuzione annua

pensionabile: computo il cui risultato si sommerebbe alla pensione

determinata, o da determinarsi, senza limiti temporali.

Nello stesso senso deporrebbero sia il fatto che l'impugnato art.

21 comprende anche ipotesi in cui il diritto alla liquidazione era

già maturato - quelle cioè decorrenti tra il 1° gennaio ed il 13

marzo 1988 - senza prevedere al riguardo alcuna riliquidazione; sia

la ratio della norma, che sarebbe volta a rendere giustizia a chi

già aveva subito la compressione del trattamento pensionistico

conseguente al "tetto": ciò che dovrebbe comunque indurre ad

un'interpretazione estensiva. In una memoria aggiunta la difesa

prospetta, poi, l'ipotesi che un'interpretazione estensiva possa

essere avvalorata dall'ordinanza n. 120 del 1989 di questa Corte.

In subordine, le parti private aderiscono alla prospettazione del

giudice a quo, negando che nel caso di specie possa ricorrersi al

criterio di necessaria gradualità nell'attuazione dei precetti

costituzionali e sottolineando che le differenziazioni basate sul

fattore temporale si giustificano solo se mantenute in limiti

ragionevoli ed ancorate ad una necessaria gradualità di attuazione

del principio di proporzionalità tra retribuzione e pensione e di

adeguatezza di questa alle esigenze di vita. Nella specie, invece,

trattasi di differenziazioni macroscopiche, che avrebbero potuto

essere evitate senza eccessivi oneri finanziari per lo Stato e

comportano che contributi versati nel medesimo periodo (tra il 1983

ed il 1987) siano utili per alcuni e non per altri: ciò che dà

luogo ad un inammissibile privilegio a favore di chi gode già di

pensioni più elevate in quanto commisurate a retribuzioni

incrementate per effetto della dinamica salariale.

Ad avviso della difesa, inoltre, sarebbero violati anche gli artt.

36 e 38 Cost., costituenti logica proiezione del principio di

uguaglianza, dato che l'intervento riequilibratore realizzato con le

disposizioni impugnate assicura la proporzionalità della pensione e

la sua adeguatezza per un'esistenza dignitosa soltanto ai pensionati

post 1987.

La difesa nega, infine, che la discriminazione denunciata possa

ritenersi transitoriamente tollerabile in considerazione dei

miglioramenti pensionistici previsti dall'art. 3, secondo comma,

della legge 29 dicembre 1988, n. 544: sia perché i promessi

interventi sarebbero "non vincolanti" e comunque quantitativamente

irrisori (300 miliardi annui per circa 3 milioni di pensioni

superiori al minimo); sia perché essi, riguardando solo l'incremento

della parte di pensione contenuta nei limiti del tetto pensionabile,

concernerebbero un aspetto diverso e non incompatibile rispetto al

computo delle retribuzioni eccedenti il tetto medesimo.

3. - L'I.N.P.S., costituitosi, sostiene che la differenziazione

denunciata si giustifica in base al principio di gradualità

nell'ampliamento o nell'ottimizzazione del sistema delle prestazioni

previdenziali, correlato all'esigenza di reperimento di nuove ed

adeguate risorse; gradualità che nella specie andrebbe considerata

nel quadro della vistosa integrazione finanziaria sostenuta dallo

Stato ai fini del ripiano delle gestioni assicurative affidate

all'I.N.P.S., ed in particolare degli oneri occorrenti per la

separazione tra previdenza e assistenza (art. 21, terzo comma, legge

n. 67 del 1988) e per la ristrutturazione dell'I.N.P.S. e

dell'I.N.A.I.L. (art. 36 legge n. 88 del 1989).

4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto tramite

l'Avvocatura dello Stato, esprime innanzitutto "perplessità" circa

la rispondenza al testo normativo della ritenuta esclusione,

dall'ambito di operatività dell'art. 21, sesto comma, delle pensioni

liquidate anteriormente al 1° gennaio 1988.

Ritiene, peraltro, che la questione sia infondata, e ciò sulla

base di motivazioni analoghe a quelle addotte dall'I.N.P.S.

5. - Una questione analoga a quella sopra illustrata - ma riferita

al solo art. 21, sesto comma, della legge n. 67 del 1988 - è stata

sollevata dal Pretore di Pistoia con ordinanza dell'8 giugno 1989,

emessa nel corso di un procedimento civile vertente tra Cappelli

Osmano e l'I.N.P.S. Anche detto Pretore esclude la possibilità di

una soluzione interpretativa, rilevando che un ostacolo ad essa è

dato anche dall'art. 3, secondo comma, legge n. 544 del 1988, con cui

sono stati disposti miglioramenti pensionistici al fine di avviare,

tra l'altro, "la rivalutazione... delle pensioni limitate dal

massimale di retribuzione pensionabile in vigore anteriormente al 1°

gennaio 1988".

Ciò posto, il giudice a quo sostiene che le situazioni poste a

raffronto sono in tutto identiche, e che perciò non si giustifica

l'applicazione del "principio di produttività" dei contributi

previdenziali, anche eccedenti il tetto pensionabile, ai soli

lavoratori posti in quiescenza a partire dalla predetta data.

6. - La parte privata Cappelli Osmano, costituitasi a mezzo degli

avv.ti F.P. Rossi e M. Scorza, osserva innanzitutto che la questione

non concerne la riliquidazione della pensione né coinvolge il c.d.

tetto pensionabile - rimasto inalterato - ma concerne il diritto

autonomo alla quota aggiuntiva corrispondente alle retribuzioni

eccedenti il tetto, reso esigibile attraverso la predeterminazione di

appositi criteri di calcolo: diritto che dovrebbe spettare a tutti i

pensionati che, alla data del 1° gennaio 1988, possono far valere una

retribuzione imponibile eccedente il tetto medesimo. Dato che la

norma conferma tale diritto con effetto retroattivo, non vi sarebbero

elementi idonei a differenziare le posizioni dei pensionati ante 1988

da quelle di chi sia andato in pensione tra il 1° gennaio ed il 13

marzo 1988; anzi proprio ai primi dovrebbe applicarsi il principio di

solidarietà sociale addotto a giustificazione del tetto medesimo.

7. - Nel suddetto giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri non è intervenuto e l'I.N.P.S. si è costituito

tardivamente. Considerato in diritto

1. - La riunione dei procedimenti consegue alla identità di

materia oggetto delle ordinanze di rimessione.

Le questioni di legittimità costituzionale sollevate da queste

ultime investono il sesto comma dell'art. 21 della legge 11 marzo

1988, n. 67 (Legge finanziaria 1988) nonché il comma secondo- bis

dell'art. 3 del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86, convertito, con

modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160, impugnato dal solo

Pretore di Viterbo.

La prima norma stabilisce che "a decorrere dal 1° gennaio 1988 ai

fini della determinazione della misura delle pensioni a carico

dell'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la

vecchiaia e i superstiti dei lavoratori dipendenti, la retribuzione

imponibile eccedente il limite massimo di retribuzione annua

pensionabile previsto per l'assicurazione predetta è computata

secondo le aliquote di cui alla allegata tabella. La quota di

pensione così calcolata si somma alla pensione determinata in base

al limite massimo suddetto e diviene, a tutti gli effetti, parte

integrante di essa". Il comma 2- bis dell'art. 3 del decreto- legge

21 marzo 1988, n. 86, convertito nella legge 20 maggio 1988, n. 160,

ha poi disposto che la suddetta disposizione "si interpreta nel senso

che la retribuzione pensionabile va calcolata sulla media delle

retribuzioni imponibili e pensionabili, rivalutate a norma

dell'undicesimo comma dell'art. 3 della legge 29 maggio 1982, n. 297,

e relative alle ultime duecentosessanta settimane di contribuzione".

Entrambi i giudici a quibus muovono dal presupposto che dalla

corresponsione di tale quota integrativa di pensione siano esclusi i

soggetti che, pur avendo fruito di una retribuzione imponibile

eccedente il limite massimo di retribuzione annua pensionabile, siano

titolari di pensione liquidata anteriormente al 1° gennaio 1988. E

perciò sostengono che la prima (o entrambe) le suddette disposizioni

contrasterebbero con l'art. 3 Cost., assumendo che non possa trovare

razionale giustificazione nel solo elemento temporale la

sperequazione, quantitativamente rilevante, che in tal modo si

determina rispetto ai titolari di pensioni con decorrenza posteriore.

2. - La questione va preliminarmente esaminata sotto il profilo

dell'interpretazione delle norme impugnate presupposta dai giudici a

quibus, dato che la sua esattezza è non solo avversata dalle parti

private, ma contraddetta dal diffuso orientamento della

giurisprudenza di merito finora pronunciatasi sul punto. La stessa

Avvocatura dello Stato, del resto, avanza in proposito esplicite

"perplessità".

Con l'impugnato art. 21, sesto comma, il legislatore ha mantenuto

fermo il massimale di retribuzione pensionabile, fruente di un tasso

di rendimento del 2 per cento annuo; ma ha disposto che anche la

parte di retribuzione assoggettata a contribuzione eccedente detto

massimale sia computata ai fini pensionistici e dia titolo ad una

quota integrativa di pensione, peraltro con tassi di rendimento

inferiori e via via decrescenti (1,50, 1,25 e 1 per cento).

Questa Corte, con la sentenza n. 173 del 1986, ha respinto i

sospetti di incostituzionalità del sistema del c.d. tetto

pensionabile, sottolineando tra l'altro la permanente validità degli

intenti solidaristici che ne hanno ispirato l'introduzione, e quindi

della necessità di richiedere "un più forte aiuto alle categorie

più ricche" a fini di "solidarietà intersettoriale"; validità che

va qui ribadita, così come va richiamata l'esigenza di evitare gli

effetti distorsivi che sul vigente sistema "retributivo" di calcolo

delle pensioni possono essere indotti da accentuate dinamiche

retributive che per talune categorie intervengano nella fase

terminale della vita lavorativa.

La Corte non ha però negato - a fronte delle molteplici censure

prospettatele - che la disciplina della materia richiedesse

sostanziali correzioni; e non ha perciò mancato di formulare

"l'auspicio di una sollecita elaborazione di norme adeguate in

materia di proporzione tra contributi, retribuzioni e pensione" (par.

10).

È noto, in effetti, che il divario - inizialmente trascurabile -

tra la retribuzione imponibile ed il limite massimo di retribuzione

annua pensionabile, è andato progressivamente crescendo per la

mancata rivalutazione di tale limite pur in presenza di accentuati

processi inflazionistici; e che, nonostante gli interventi di

adeguamento, perequazione ed indicizzazione gradualmente introdotti a

partire dal 1981, era assai diffuso negli anni più recenti il

convincimento che occorresse intervenire in tale materia per

correggere gli effetti di eccessiva compressione dei trattamenti

pensionistici delle categorie medio-alte conseguenti alle dimensioni

raggiunte da quel divario: ciò che è stato appunto realizzato con

l'art. 21, sesto comma, della legge finanziaria 1988.

3. - Una corretta interpretazione di tale disposizione non può

perciò non prendere le mosse dalla constatazione che il concreto

funzionamento del sistema del c.d. tetto pensionistico comportava

sacrifici che il legislatore ha considerato doveroso attenuare. Di

conseguenza, in tanto è possibile ritenere che si sia inteso

escludere dal beneficio proprio i soggetti che quei sacrifici avevano

sopportato, in quanto consti un'univoca volontà legislativa in tal

senso: tanto più se si considera che al permanere di un trattamento

inadeguato si aggiungerebbe, in tal caso, l'aggravante di una sua

consistente divaricazione rispetto a quello riservato a soggetti

versanti nelle medesime condizioni, e ciò sulla base del mero dato

temporale del collocamento a riposo.

Di un simile intento del legislatore non vi è traccia nel

dibattito parlamentare sulla disposizione, frutto di un emendamento

presentato dal Governo: ed anzi indizi in senso opposto potrebbero

ricavarsi dalle valutazioni ivi espresse circa la sua idoneità a

consentire "di mantenere la parità di trattamento... nei confronti

di coloro che pagano su tutta la retribuzione (e che, pertanto,

vengono fortemente penalizzati)" (cfr. Atti Parlamentari della Camera

dei deputati, seduta del 5 febbraio 1988).

Né vale l'argomento che il Pretore di Viterbo vorrebbe trarre

dall'assenza di norme sulla riliquidazione, a suo avviso necessaria

ove il beneficio si intendesse esteso a soggetti cui la pensione sia

già stata liquidata. Il meccanismo predisposto, in effetti, si

esaurisce nell'erogazione della "quota" aggiuntiva di pensione - da

sommare "alla pensione determinata in base al limite massimo" della

retribuzione annua pensionabile - risultante dal computo, secondo le

aliquote indicate in tabella, della retribuzione imponibile eccedente

tale limite, calcolata sulla media di quelle (rivalutate) relative

alle ultime duecentosessanta settimane di contribuzione (art. 3,

comma 2- bis legge n. 160 del 1988). Si tratta, quindi, di

un'operazione autonoma ed aggiuntiva rispetto a quella di

liquidazione della pensione già effettuata in base al "tetto"

pensionabile, che non comporta perciò alcuna riliquidazione di

questa e si risolve in una mera sommatoria di due entità distinte,

calcolate secondo aliquote diverse: sicché essa ben può essere

eseguita anche nei confronti di chi tale liquidazione abbia già

ottenuto.

Non è persuasivo, d'altra parte, neanche l'argomento che il

Pretore di Pistoia trae dall'art. 3, secondo comma, della legge 29

dicembre 1988, n. 544, con il quale sono stati stanziati 300 miliardi

annui per "ulteriori miglioramenti dei trattamenti pensionistici a

carico dell'assicurazione generale obbligatoria", "al fine di

avviare, tra l'altro, anche la rivalutazione... delle pensioni

limitate dal massimale di retribuzione pensionabile in vigore

anteriormente al 1° gennaio 1988".

Dall'art. 2 del D.P.C.M. 16 dicembre 1989, di attuazione della

predetta disposizione risulta invero che con essa si è inteso

pervenire ad una rideterminazione dei massimali delle pensioni

liquidate negli anni 1971-1984, che in base alle diverse normative

succedutesi nel tempo in materia di tetto pensionabile avevano - come

è noto - subi'to compressioni di diversa gravità a seconda

dell'anno di decorrenza della pensione. Si tratta, cioè, di una

parziale perequazione tra le pensioni limitate dal tetto, operata in

favore di quelle maggiormente falcidiate da questo, la quale per di

più non concerne le pensioni successive al 1984, (tra cui quelle

oggetto dei giudizi a quibus). Sarebbe quindi improprio considerare

tale disposizione come un correttivo della sperequazione che -

nell'interpretazione del Pretore - sarebbe stata determinata, tra le

pensioni aventi decorrenza anteriore o posteriore al 1° gennaio 1988,

dall'impugnato art. 21, sesto comma. D'altra parte, poiché questo

segna - come si è detto - il discrimine tra retribuzioni fruenti di

diversi tassi di rendimento, la sua applicazione anche alle pensioni

ante 1988 è pienamente compatibile con l'espansione, per quelle più

sfavorite, dell'area di operatività del tetto di rendimento

superiore.

4. - Gli argomenti addotti da giudici a quibus non sono dunque

idonei a far attribuire alla disposizione censurata un significato

diverso da quello che emerge dalla sua struttura letterale e logica:

nella quale l'inciso "a decorrere dal 1° gennaio 1988" segna solo il

momento a partire dal quale va effettuato il computo della

retribuzione eccedente il tetto pensionabile e va corrisposta la

quota aggiuntiva di pensione così determinata. Diversamente da altre

disposizioni emanate nella stessa materia (cfr., ad es., l'art. 19

della legge n. 155 del 1981), in quella in esame mancano espressioni

che colleghino la disposta decorrenza alla data di liquidazione della

pensione. Decisivo è, al riguardo, il raffronto con la norma

contenuta nella seconda parte del citato comma 2- bis dell'art. 3 del

decreto-legge n. 86 del 1988, convertito nella legge n. 160 del 1988,

che segue immediatamente la disposizione interpretativa

dell'impugnato art. 21, sesto comma. Nell'introdurre, in riferimento

ai massimali annui, un nuovo sistema di calcolo delle pensioni dei

dirigenti di aziende industriali, tale norma si riferisce

espressamente a quelle "liquidate dall'I.N.P.D.A.I. con decorrenza a

partire dal 1° gennaio 1988", con ciò delimitando chiaramente la

sfera dei destinatari di esso. Se un'analoga, univoca locuzione non

è stata adottata né nell'art. 21, sesto comma, né nella norma

interpretativa che precede immediatamente quella sulle pensioni

I.N.P.D.A.I. ora citata, è segno che altra è in tal caso la

volontà del legislatore, del resto indirizzata a regolare situazioni

diverse. Sarebbe invero del tutto incongruo che nel medesimo contesto

normativo, o in contesti strettamente collegati, si usino locuzioni

differenti per esprimere lo stesso concetto.

Tanto l'interpretazione letterale e logica, quanto quella

desumibile dalla ratio legis e dai lavori preparatori convergono,

quindi, nel far ritenere che l'impugnato art. 21, sesto comma, si

riferisca anche alle pensioni liquidate anteriormente al 1° gennaio

1988. Di conseguenza le questioni sollevate, in quanto si basano su

un presupposto erroneo, vanno dichiarate non fondate.