Sentenza n. 72/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge del

Consiglio regionale della Lombardia riapprovata il 13 marzo 1980,

recante "proroga del termine di cui all'art. 57 della legge regionale 6

ottobre 1979, n. 54", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio

dei ministri, notificato il 4 aprile 1980, depositato in cancelleria il

14 successivo ed iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1980.

Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;

udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1985 il Giudice relatore

Francesco Greco;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con legge 6 ottobre 1979, n. 54, la Regione Lombardia, in

attuazione dell'accordo relativo al contratto nazionale di lavoro per

il personale delle regioni a statuto ordinario (intervenuto, per il

periodo 1 gennaio 1976-31 dicembre 1978, tra dette regioni e le

organizzazioni sindacali dei dipendenti), disciplinava lo stato

giuridico e il trattamento economico dei propri dipendenti. Con l'art.

50 stabiliva le modalità di determinazione del compenso per il lavoro

straordinario e con l'art. 57 prevedeva la conservazione fino al 31

dicembre 1979 dei trattamenti in atto, che eventualmente fossero

risultati più favorevoli rispetto a quelli conseguenti

all'applicazione di dette modalità.

Il 3 gennaio 1980, la stessa Regione approvava una nuova legge ad

unico articolo, con la quale prorogava al 31 dicembre 1980 il termine

fissato con l'art. 57 della citata legge n. 54 del 1979.

Questo ultimo provvedimento veniva rinviato ex art. 127 Cost. dal

governo, osservandosi che lo stesso appariva in conflitto con il

generale principio, desumibile dalla legislazione statale, della

salvaguardia delle esigenze di perequazione "in ordine allo stato

giuridico ed al trattamento economico dei dipendenti regionali,

recepito anche nel contratto unico nazionale" specificandosi anche che

quest'ultimo non consentiva proroghe, oltre il termine del 31 dicembre

1979, per l'applicazione delle precedenti, più favorevoli, aliquote

per la determinazione del compenso per lavoro straordinario, goduto dal

personale delle regioni.

Il Consiglio regionale, però, nella seduta del 13 marzo 1980, con

la maggioranza prescritta dall'art. 127 Cost., approvava di nuovo la

legge.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ne proponeva impugnazione

davanti a questa Corte costituzionale, con ricorso in data 1 aprile

1980, notificato il 4 aprile 1980, chiedendone la declaratoria di

illegittimità per violazione degli artt. 3, 36, 97, 117 e 119 Cost..

L'autorità ricorrente rilevava che la norma denunciata aveva

anzitutto violato l'intento di "perequare" le retribuzioni del

personale dipendente dalle regioni a statuto ordinario e le

retribuzioni dei dipendenti dello Stato, in considerazione della

sostanziale identità di prestazioni richieste all'uno come all'altro e

dei problemi di compatibilità posti dalla situazione del pubblico

bilancio in generale, perseguito dal primo contratto unico stipulato in

sede nazionale con l'intervento oltre che dei rappresentanti delle

regioni e delle associazioni sindacali, anche del Governo.

In particolare deduceva che la disciplina del lavoro straordinario

e della determinazione del relativo compenso, definita con l'accordo

nazionale e puntualmente recepita nell'art. 50 della legge regionale n.

54 del 1979, corrispondeva a quella stabilita, per il personale dello

Stato, con il D.P.R. 22 luglio 1977 n. 422, sicché la legge regionale

13 marzo 1980, n. 374, alterando tale simmetria, determinava, in primo

luogo, in violazione dell'art. 3 Cost., una disparità di trattamento

fra i dipendenti dello Stato e quelli della Regione Lombardia, nonché

fra questi ed i dipendenti delle altre regioni a statuto ordinario le

quali avevano rispettato la disciplina pattizia.

Inoltre, detta norma violava gli artt. 97 e 36 della Costituzione

in quanto le esigenze di perequazione retributiva, affermatesi con

riferimento all'intera area dell'impiego pubblico, che necessariamente

richiedono che il trattamento economico del personale delle regioni non

sia più favorevole di quello fatto al personale dello Stato (sent. C.

Cost. n. 40 del 1972), costituivano precipua attuazione dei canoni

della buona amministrazione, da osservarsi generalmente

nell'organizzazione degli uffici pubblici; e, per altro verso, erano

pienamente coerenti con il principio di proporzionalità della

retribuzione alla qualità e quantità del lavoro, fissato dall'art. 36

Cost..

Ad avviso del ricorrente, la legge denunciata, violando uno dei

principi fondamentali della legislazione statale quale è quello della

perequazione, peraltro sancito dalla Costituzione, e l'art. 67 della

legge n. 62 del 1953, violava altresì il principale limite posto

dall'art. 117 Cost. alla competenza normativa delle regioni a statuto

ordinario in materia di ordinamento degli uffici regionali (seni. Corte

Cost. n. 21 e n. 45 del 1978).

Aggiungeva infine il ricorrente che risultava violato anche l'art.

119 Cost., che sancisce il principio del coordinamento della finanza

regionale con quella statale e con quella degli enti locali in quanto,

alle trattative, che poi avevano portato all'accordo contrattuale dei

dipendenti delle regioni, aveva partecipato il rappresentante del

Governo, oltre ai rappresentanti delle regioni a statuto ordinario, per

cui doveva ritenersi l'omogeneità delle situazioni disciplinate e la

irrilevanza di fronte ad essa, della reciproca autonomia soggettiva

delle singole regioni.

La Regione Lombardia depositava tardivamente un proprio atto di

costituzione.

Alla udienza pubblica il ricorrente ribadiva le argomentazioni

esposte nel ricorso. Considerato in diritto :

Con il ricorso di cui in narrativa, il Governo della Repubblica ha

impugnato, in via diretta, la legge approvata dal Consiglio regionale

della Lombardia il 3 gennaio 1980 e riapprovata, dopo il rinvio del

Governo, il 13 marzo dello stesso anno.

La impugnativa del Governo è determinata dalla constatazione che

la detta legge proroga, per la seconda volta, i trattamenti erogati al

personale dipendente per lavoro straordinario, più favorevoli rispetto

a quelli previsti dall'accordo relativo al contratto nazionale di

lavoro per il personale delle regioni a statuto ordinario e limitati,

per la detta pattuizione, al 31 dicembre 1979. E ne assume la

illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3, 36, 97,

117, 119 Cost..

Passando all'esame dei motivi della impugnazione, sembra alla Corte

di dover accertare se essi corrispondano ai motivi dedotti dallo stesso

ricorrente in sede di richiesta di riesame della legge regionale di cui

trattasi, anche al fine di determinare gli esatti termini delle

questioni da decidere.

Con costante giurisprudenza, questa Corte (sent. n. 8 del 1967, n.

147 del 1972, n. 123 del 1975, n. 132 del 1975, n. 92 del 1976, n. 127

del 1976, n. 212 del 1976, n. 107 del 1983) ha affermato l'unitarietà

del procedimento previsto dall'art 127 Cost. per l'impugnativa delle

leggi regionali viziate di incostituzionalità e la impossibilità di

distinguere in esso, come due fasi autonome, il rinvio al Consiglio

regionale per il riesame della legge e la eventuale impugnativa di

questa dinanzi alla Corte per vizio di incostituzionalità. L'atto

motivato del Consiglio dei ministri di rinvio al Consiglio regionale,

per riesame della legge regionale per vizi di legittimità

costituzionale, rileva anche per l'eventuale ricorso alla Corte per

illegittimità costituzionale come predeterminazione da parte del

Governo delle linee essenziali di quest'ultimo e del conseguente

giudizio di legittimità. Onde sussiste l'esigenza che il Consiglio

regionale, già dalla fase di rinvio, sia posto nella condizione di

conoscere i vizi di legittimità del suo provvedimento legislativo,

riscontrati dal Governo al fine di esaminarli ed eliminarli nella

successiva, eventuale rielaborazione e riapprovazione della legge.

Sicché sono inammissibili il ricorso o i motivi che non presentino la

necessaria corrispondenza tra le censure in esso svolte ed il motivo o

i motivi del precedente rinvio.

È altresì principio costantemente affermato quello secondo cui la

necessaria rilevata corrispondenza tra i motivi del rinvio ed i motivi

del ricorso possa considerarsi soddisfatta da una sintetica esposizione

ed enunciazione delle ragioni del ricorso nell'atto di rinvio, sempre

però che dal confronto risulti quanto meno una omogeneità ed

identità di contenuti dei due atti, una corrispondenza di genere a

specie.

Così, invero, si è ritenuto che non si possa esigere che il testo

del rinvio menzioni puntualmente ed integralmente le disposizioni

costituzionali o statutarie sulle quali poi si fonda il ricorso; e si

è riconosciuta alla Corte la possibilità di integrare le lacune o le

inesattezze delle deduzioni quando ne risulti però indubbio il

contenuto (sent. n. 127/76).

Nella fattispecie, col telegramma che ha disposto il rinvio per

riesame, è dedotto solo il contrasto della legge con il principio di

perequazione vigente nella legislazione in ordine al trattamento

economico dei dipendenti regionali, recepito anche nel contratto unico

nazionale, che non consentirebbe proroghe dei più favorevoli compensi

per lavoro straordinario goduti in atto, oltre il termine del 31

dicembre 1979. Non risultano assolutamente dedotte, nemmeno in forma

sintetica e concisa, né la violazione degli artt. 3 e 36 Cost., per la

verificata disparità di trattamento in tema di compenso per lavoro

straordinario tra dipendenti della Regione Lombardia e dipendenti di

altre regioni a statuto ordinario che non hanno prorogato il

trattamento di miglior favore, nonché tra i dipendenti della detta

regione ed i dipendenti statali, né la violazione del principio della

equa proporzione tra retribuzione e qualità e quantità di lavoro,

assicurata dall'intervenuto accordo nazionale.

Non sono state nemmeno dedotte la violazione dei principi di

imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione (art.

97 Cost.) che il ricorrente, peraltro, collega alla violazione dei

principi di cui al precedente motivo; né la violazione dell'art. 119

Cost. per il contrasto, verificatosi per effetto della disposta

protrazione del trattamento di miglior favore, con il principio del

coordinamento della finanza pubblica, assicurato dai procedimenti di

formazione delle norme relative al trattamento economico dei dipendenti

pubblici.

Pertanto, i suddetti motivi non possono formare oggetto del

successivo giudizio di impugnativa alla stregua dei surrichiamati

principi, anche secondo la loro più lata interpretazione.

Non resta quindi che esaminare la dedotta violazione del principio

generale, cui sarebbe improntata la legislazione, della perequazione

del trattamento dei dipendenti pubblici regionali e statali di cui

all'art. 117, primo comma, Cost..

Detta violazione, in sostanza, si fà discendere dalla inosservanza

dell'accordo nazionale intervenuto tra i rappresentanti delle regioni a

statuto ordinario e le associazioni sindacali di categoria, con

l'intervento del rappresentante del Governo.

E va, all'uopo, rilevato anzitutto che il ricorrente non ha esibito

il testo del richiamato accordo nazionale, sicché non risultano certi

la intervenuta partecipazione anche del rappresentante della Regione

Lombardia alla stipulazione dell'accordo, gli esatti termini ed il

contenuto dell'accordo, onde non è nemmeno possibile determinare la

valenza della intervenuta partecipazione del rappresentante del

Governo.

Inoltre, per quanto riguarda il merito, come già affermato da

questa Corte (sent. n. 290 del 1984 e n. 219 del 1984), stante

l'autonomia delle regioni in materia di ordinamento degli uffici e la

correlata riserva di legge di cui all'art. 117, primo comma, Cost.,

spetta, in ogni caso, alle leggi regionali non la pura e semplice

riproduzione dell'accordo sindacale ma il suo adeguamento, quando sia

necessario, alla peculiarità del funzionamento degli uffici ed alla

disponibilità del bilancio regionale.

Anche per quanto riguarda più specificamente il dedotto contrasto

con i principi vigenti della legislazione, rivolti al soddisfacimento

delle esigenze perequative in ordine al trattamento economico dei

dipendenti regionali, recepite nell'accordo per il contratto unico

nazionale dei dipendenti delle regioni a statuto ordinario, il

riferimento ai surrichiamati principi è del tutto generico e si

risolve unicamente nella denuncia della pretesa illegittimità della

legge impugnata perché introduce una deroga al trattamento previsto

dal menzionato accordo nazionale con la disposta proroga per un anno

del trattamento di maggior favore, ossia dell'erogazione del maggior

compenso per il lavoro straordinario dei dipendenti della Regione

Lombardia rispetto a quello sancito nel menzionato accordo.

E la pretesa violazione delle esigenze perequative per il personale

della regione si risolve sempre nella violazione dell'accordo nazionale

in quanto queste esigenze, sebbene affermatesi nella legislazione

regionale, in concreto sono pur sempre quelle recepite nel contratto

nazionale.

Nessun altro riferimento più specifico è dato desumere dalla nota

di rinvio. Sicché il Consiglio regionale, in sede di riesame di nuova

deliberazione del disegno di legge, occupandosi esclusivamente del

contenuto della detta nota, ha giustamente ritenuto prevalente

l'autonomia regionale anche in questo specifico settore.