Sentenza n. 72/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale delle disposizioni

nella determinazione delle tariffe telefoniche contenute nell'art. 232

del regio decreto 27 febbraio 1936, n. 645, nell'art. 135 del regio

decreto 19 luglio 1941, n. 1198, nell'art. 49 dei DD.PP.RR. 14

dicembre 1957, nn. 1405, 1406, 1407 e 1409, e 28 dicembre 1957, n.

1408, e nel decreto del Ministro per le poste e telecomunicazioni 24

aprile 1964, promosso con ordinanza emessa il 26 ottobre 1967 dal

giudice conciliatore di Genova nel procedimento civile vertente tra De

Luca Luigi, la Società Italiana per l'esercizio telefonico (S.I.P.) ed

il Ministero delle poste e telecomunicazioni, iscritta al n. 260 del

Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 321 del 23 dicembre 1967.

Visti gli atti di costituzione di De Luca Luigi, della S.I.P. e del

Ministero delle poste e telecomunicazioni, e d'intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 12 marzo 1969 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi l'avvocato Egidio Tosato, per la S.I.P., ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giovanni Albisinni, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e per il Ministero delle poste e

telecomunicazioni.

Ritenuto in fatto :

1. - Con atto di citazione del 3 maggio 1966 l'avvocato Luigi De

Luca convenne la Società italiana per l'esercizio telefonico (S.I.P.)

innanzi al conciliatore di Genova, deducendo la illegittimità parziale

di alcune fatture di utenza telefonica: illegittimità derivante,

secondo il suo assunto, dalla circostanza che le relative tariffe erano

state imposte sulla base dell'art. 232 della legge postale e di altre

disposizioni tutte contrastanti col principio enunciato nell'art. 23

della Costituzione.

A seguito della sentenza 12 giugno 1967 con la quale le sezioni

unite della Corte di cassazione - pronunziandosi su un ricorso

preventivo proposto dalla S.I.P. - avevano dichiarato la sussistenza

della giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria, la causa

venne riassunta e la S.I.P. chiese che, a seguito della proposizione

di una sua domanda riconvenzionale per lire 228.518, la causa venisse

rimessa al pretore, giudice competente per valore. Nel giudizio

intervenne, ai sensi dell'art. 105 del codice di procedura civile,

anche l'Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni.

2. - Con ordinanza 26 ottobre 1967 il giudice conciliatore, dopo

un'ampia disamina dell'eccezione di incompetenza per valore sollevata

dalla S.I.P. in riferimento alla domanda riconvenzionale, ha trattenuto

presso di sé la causa introdotta con la citazione del De Luca, ha

rimesso al pretore di Genova la decisione sulla riconvenzionale ed ha

proposto, in riferimento all'art. 23 della Costituzione, la questione

di legittimità costituzionale concernente l'art. 232 del regio decreto

27 febbraio 1936, n. 645, l'art. 135 del regio decreto 19 luglio 1941,

n. 1198, l'art. 49 dei decreti del Presidente della Repubblica nn.

1405, 1406, 1407 e 1409 del 14 dicembre 1957 e 1408 del 28 dicembre

1957, nonché del decreto ministeriale 24 aprile 1964.

Nel motivare in ordine alla non manifesta infondatezza della

questione, l'ordinanza osserva che le tariffe telefoniche sono

determinate con atto di autorità e che pertanto ci si trova di fronte

ad una imposizione di prestazioni che, per essere legittima, dovrebbe

essere effettuata, come dispone l'art. 23 della Costituzione, in base

alla legge; ed invece - a suo avviso - la riserva di legge non è

rispettata, perché nessuna delle norme che vengono in discussione - a

parte la questione sulla loro natura di legge formale - contiene limiti

e controlli idonei a garantire gli utenti: l'art. 232 del regio decreto

n. 645 del 1936 si limita a stabilire che le tariffe per abbonamenti,

compensi ed impianti interni sono approvate con decreto del Ministro

per le poste e telecomunicazioni di concerto col Ministro per il tesoro

e col Ministro per l'industria e commercio; l'art. 135 del regio

decreto n. 1198 del 1941 precisa che le tariffe sono comprensive di

ogni onere e spesa per impianto e manutenzione; nessuno dei vari

decreti ministeriali che riguardano la materia ha il carattere di legge

formale e, comunque, non potrebbe mai dirsi che le norme in essi

contenute rispondono all'esigenza di una preventiva precisazione di

elementi che valgano a limitare i poteri dell'autorità; lo stesso vale

per il decreto ministeriale 24 aprile 1964, perché le sue norme non

consentono di stabilire se la determinazione dei costi, da una parte, e

dei canoni, dall'altra, garantiscano l'obbligato. In definitiva,

secondo il giudice a quo, in base all'art. 232 del Codice postale il

Ministro si limita ad approvare le tariffe predisposte dall'ente

concessionario.

Contro la tesi dell'illegittimità costituzionale - così conclude

l'ordinanza - non si può opporre che il contratto telefonico ha natura

privatistica, con prestazioni liberamente assunte dagli utenti: non vi

è libertà nella scelta delle clausole e condizioni, e non pare quindi

esatto parlare di contratto privato là dove nessuna libertà spetta

all'utente di fronte a prestazioni che la parte più forte ha

provveduto, essa solo, a sottoporre agli organi del potere esecutivo

per un mero atto di approvazione.

3. - L'ordinanza ritualmente notificata alle parti ed al Presidente

del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere,

è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 321 del 23 dicembre

1967.

Nel presente giudizio si sono costituiti l'avvocato Luigi De Luca

(atto del 21 novembre 1967), la Società italiana per l'esercizio

telefonico (atto del 9 gennaio 1967) e l'Avvocatura generale dello

Stato in rappresentanza del Presidente del Consiglio e del Ministro per

le poste e per le telecomunicazioni (atti del 12 gennaio 1967).

4. - L'avvocato De Luca, nel chiedere l'accoglimento della

questione, sostiene che nella materia de qua ci si trova di fronte ad

una vera e propria prestazione imposta e che non è stata rispettata la

riserva legislativa di cui all'art. 23 della Costituzione. Sul primo

punto il deducente, richiamando alcuni precedenti giurisprudenziali di

questa Corte, osserva che la tutela insita in quella norma

costituzionale non deve farsi valere solo nei confronti dei soggetti

pubblici, ma deve riguardare tutte le ipotesi in cui si realizzi un

regime di monopolio, perché di fronte a questo il cittadino ha diritto

a che limiti ad ogni strapotere siano fissati da quegli organi

legislativi che lo rappresentano. Posto che, perciò, alla fattispecie

deve applicarsi la garanzia assicurata dall'art. 23 della Costituzione,

l'illegittimità delle disposizioni impugnate deriva, a suo avviso,

dalla circostanza che queste demandano all'arbitrio dell'ente

impositore la determinazione delle prestazioni: gli artt. 232 del

regio decreto n. 645 e 135 del regio decreto n. 1198 parlano di

abbonamenti e tariffe, ma nulla stabiliscono in ordine ai minimi ed ai

massimi, agli indici, ai controlli, ecc.; i decreti del dicembre 1957,

che hanno indubbia forza di legge, sono diretta conseguenza del decreto

legge 6 giugno 1957, n. 374, convertito in legge 26 luglio 1957, n.

615, ma questa legislazione delegante nulla sancisce in ordine alle

tariffe, e perciò i suddetti decreti non avevano alcuna potestà in

proposito; il decreto ministeriale 24 aprile 1964, che proviene non da

un singolo Ministro ma da una collegialità che sostituisce il

Consiglio dei Ministri, ha quel carattere innovativo che è

caratteristico degli atti legislativi, ma le sue statuizioni - che

danno luogo ad arbitrarie differenziazioni fra categorie di utenti -

creano una compiuta ed eterogenea materia di imposizioni che non trova

alcuna base nella legge. Queste conseguenze - così conclude la memoria

- costituiscono indice della denunziata illegittimità.

5. - La difesa della S.I.P. ritiene che la questione sollevata dal

giudice conciliatore è ammissibile solo nella parte che riguarda

l'art. 232 del regio decreto 27 febbraio 1936, n. 645, che è atto

avente forza di legge perché emanato in seguito a delegazione

legislativa. Nel merito la S.I.P. contesta l'esattezza del presupposto

dal quale muove l'ordinanza di rimessione: nella fattispecie non ci si

trova di fronte a quelle prestazioni di cui tratta l'art. 23 della

Costituzione, perché le obbligazioni a carico dell'utente non sorgono

in connessione ad un atto amministrativo, ma derivano dal contratto,

come risulta da tutta la disciplina vigente ed in particolare da

numerose norme del regolamento del 1941 e come è confermato dalla

giurisprudenza e dalla dottrina concordi. Il decreto ministeriale

previsto dall'art. 232 è, certamente, un atto unilaterale

dell'autorità amministrativa, ma esso non dà vita a quelle

obbligazioni che trovano la loro fonte esclusivamente nell'atto col

quale l'utente accetta le condizioni del contratto; il fatto che queste

ultime siano unilateralmente predeterminate non esclude la natura

contrattuale del rapporto che l'utente stringe con la concessionaria,

sicché non si può parlare di prestazione imposta: se si ritenesse

altrimenti, si giungerebbe all'assurdo di mettere in dubbio perfino la

costituzionalità dei contratti per adesione. La difesa della S.I.P.

conclude mettendo in evidenza che le esposte ragioni rendono inutile

attardarsi nel dimostrare che l'impugnato art. 232, valutato nel quadro

della legislazione sul Comitato interministeriale dei prezzi,

risponderebbe comunque ai requisiti stabiliti dall'art. 23 della

Costituzione.

6. - Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato il giudice conciliatore,

a seguito della proposizione di una riconvenzionale eccedente la sua

competenza per valore, avrebbe avuto il potere di decidere la causa

principale solo se la domanda fosse stata fondata, come l'art. 35 del

Codice di procedura civile richiede, su titolo non controverso o

facilmente accertabile: nella specie il giudice nulla ha deciso, ma si

è avvalso del potere di rimettere gli atti alla Corte in un caso nel

quale, non ricorrendo l'ipotesi prevista dalla legge processuale, egli

non disponeva di alcun potere decisorio.

Dopo aver rilevato che ad eccezione dell'art. 232 del decreto del

1936 tutte le altre disposizioni impugnate non hanno forza di legge,

anche l'Avvocatura sostiene che il rapporto fra utente e concessionario

- come risulta dalla disciplina in materia e dalla stessa pronunzia

emessa dalle sezioni unite della Cassazione in sede di regolamento di

giurisdizione - trova la sua fonte in un contratto di adesione, sicché

le relative obbligazioni non sono imposte da un atto dell'autorità.

Dopo aver richiamato la giurisprudenza di questa Corte sull'oggetto al

quale l'art. 23 della Costituzione si riferisce, l'Avvocatura assume

che, ad ogni modo, la riserva di legge sarebbe soddisfatta perché le

tariffe telefoniche sono formate da organi della pubblica

amministrazione, in base a disposizioni legislative: precisamente dal

Comitato interministeriale dei prezzi, sulla base dei poteri ad esso

attribuiti dall'art. 4 del decreto legislativo luogotenenziale 19

ottobre 1944, n. 347. Questa considerazione deve indurre, secondo la

difesa dello Stato, a valutare il denunziato art. 232 nel quadro della

legislazione relativa ai prezzi e delle garanzie di sostanza (ad

esempio, il Comitato deve tener conto del costo dei servizi) e di

procedimento che tale legislazione ha apprestato.

7. - Nell'udienza pubblica l'Avvocatura dello Stato e la difesa

della S.I.P. hanno illustrato le rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - L'Avvocatura dello Stato sollecita l'esame preliminare di

questa Corte su quella parte dell'ordinanza nella quale il giudice

conciliatore di Genova, pur rimettendo al pretore la decisione sulla

domanda riconvenzionale proposta dalla società convenuta, ha ritenuto

di poter trattenere alla propria cognizione la domanda dell'attore. In

proposito è sufficiente osservare che il controllo sull'esatta

applicazione del combinato disposto degli artt. 36 e 35 del Codice di

procedura civile si risolverebbe in un sindacato sulla competenza del

giudice a quo a decidere la controversia di merito: ma tale sindacato,

secondo la costante giurisprudenza, esula dai poteri di questa Corte.

2. - Il regio decreto 19 luglio 1941, n. 1198, avente ad oggetto

l'approvazione del regolamento di esecuzione dei titoli I, Il e III del

libro II della legge postale e delle telecomunicazioni, non ha forza di

legge. Altrettanto deve dirsi dei decreti del Presidente della

Repubblica 14 dicembre 1957, nn. 1405, 1406, 1407 e 1409 e 28 dicembre

1957, n. 1408, che approvarono e resero esecutive le convenzioni per il

rinnovo delle concessioni stipulate fra il Ministero delle poste e

delle telecomunicazioni e le società telefoniche, nonché del decreto

ministeriale 24 aprile 1964 col quale furono approvate le tariffe di

abbonamento. Di conseguenza la questione di legittimità costituzionale

sollevata dal giudice conciliatore di Genova è ammissibile solo nella

parte in cui essa ha ad oggetto l'art. 232 del regio decreto 27

febbraio 1936, n. 645, contenente il "Codice postale e delle

telecomunicazioni" ed emanato in base a delegazione legislativa.

3. - Il citato art. 232 stabilisce che le tariffe telefoniche ivi

specificate sono approvate con decreto del Ministro per le poste e le

telecomunicazioni, emanato di concerto col Ministro per il tesoro e col

Ministro per l'industria ed il commercio. Ad avviso del giudice a quo,

questa disposizione, in quanto demanda all'autorità governativa un

potere non soggetto né a limiti né a controlli, contrasterebbe con

l'art. 23 della Costituzione, in forza del quale nessuna prestazione

patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

Per decidere la questione di legittimità costituzionale così

proposta è necessario, in primo luogo, accertare se nella materia

concernente le tariffe telefoniche ci si trova di fronte a vere e

proprie "prestazioni imposte", per le quali si possa invocare la

riserva di legge contemplata nella norma costituzionale di raffronto.

Secondo l'Avvocatura dello Stato e la difesa della S.I.P. una

conclusione negativa in proposito sarebbe inevitabile, atteso che

l'obbligo del pagamento secondo le tariffe non nasce dal provvedimento

dell'autorità governativa, ma dal contratto che l'utente stipula col

concessionario del servizio: il necessario concorso della volontà

dell'interessato, che si estrinseca in un attività negoziale di

diritto privato riconducibile al paradigma del contratto di adesione,

escluderebbe la possibilità di configurare i relativi obblighi come

oggetto di una vera e propria imposizione.

Gli argomenti esposti dalle due parti, fondati su una esatta

qualificazione della fattispecie giuridica presa in considerazione,

sono certamente idonei a dimostrare che le obbligazioni degli utenti

trovano la loro fonte immediata in un contratto, ed è del pari certo

che sulla natura del conseguente rapporto non incidono né il carattere

pubblicistico della concessione né i poteri che in proposito la legge

attribuisce al Governo. Queste conclusioni, tuttavia, non appaiono di

per sé sufficienti a giustificare la tesi dell'inapplicabilità

dell'art. 23 della Costituzione al caso in esame. Va anzitutto rilevato

che l'intercorrere del rapporto fra due soggetti privati - utente e

concessionario - e l'assoggettamento di esso alla disciplina

privatistica non fa certo venir meno il carattere pubblico del servizio

telefonico, che la legge riserva allo Stato (art. 1 R.D. 27 febbraio

1936, n. 645). Ciò premesso, e sviluppando spunti già contenuti nella

precedente giurisprudenza (cfr. sent. n. 55 del 1963), si deve

affermare che il carattere impositorio della prestazione non è escluso

per il solo fatto che la richiesta del servizio dipenda dalla volontà

del privato: ed invero tutte le volte in cui un servizio, in

considerazione di una sua particolare rilevanza, venga riservato alla

mano pubblica e l'uso di esso sia da considerare essenziale ai bisogni

della vita, è d'uopo riconoscere che la determinazione autoritaria

delle tariffe deve assimilarsi, nella realtà effettuale, ad una vera e

propria imposizione di prestazioni patrimoniali. Quando ricorrano

entrambi gli indicati presupposti, il fatto che l'obbligazione al

pagamento del corrispettivo del servizio presupponga la volontà

dell'utente di avvalersi dello stesso non giuoca, sotto il profilo che

qui viene in considerazione, un ruolo determinante. Se è vero,

infatti, che il cittadino è libero di stipulare o non stipulare il

contratto, è altrettanto vero che questa libertà si riduce alla

possibilità di scegliere fra la rinunzia al soddisfacimento di un

bisogno essenziale e l'accettazione di condizioni e di obblighi

unilateralmente e autoritariamente prefissati: si tratta, insomma, di

una libertà meramente formale, perché la scelta nel primo senso

comporta il sacrificio di un interesse assai rilevante. Si deve

ritenere, perciò, che quando si tratti di un servizio essenziale - e

non c'è dubbio che tale sia da considerare, nella odierna società,

quello relativo alle comunicazioni telefoniche -, esercitato in regime

di monopolio pubblico, la determinazione delle tariffe non possa essere

rimessa all'arbitrio dell'autorità, ma debba essere assistita da

quelle garanzie che la Costituzione ha voluto assicurare attraverso la

riserva di legge.

4. - Pienamente fondata, invece, risulta la tesi subordinata,

sostenuta sia dall'Avvocatura dello Stato che dalla difesa della

S.I.P., secondo la quale la determinazione delle tariffe telefoniche

avviene, nell'ordinamento ora in vigore, in base alla legge.

L'impugnato art. 232, infatti, non può essere considerato come avulso

dal sistema giuridico nel quale la disposizione oggi si inserisce, ed

il potere conferito all'autorità governativa deve necessariamente

essere valutato nel quadro del regime giuridico che in generale

disciplina le competenze, il procedimento ed i criteri concernenti la

fissazione dei prezzi dei servizi.

A tal proposito deve essere posto in rilievo che il potere di

determinare tali prezzi è devoluto al Comitato interministeriale

istituito con decreto legislativo luogotenenziale 19 ottobre 1944, n.

347, secondo le modalità prescritte da tale provvedimento legislativo

e dalle successive disposizioni del decreto legislativo luogotenenziale

23 aprile 1946, n. 363, e del decreto legislativo del Capo provvisorio

dello Stato 15 settembre 1947, n. 896, e bisogna ritenere - come

risulta dal primo comma dell'art. 4 della citata legge istitutiva del

nuovo organo, che non consente se non a quest'ultimo la modificazione

di preesistenti tariffe autoritative - che si tratta di una competenza

esclusiva, la quale è rimasta tale anche dopo l'emanazione del decreto

del Presidente della Repubblica 30 marzo 1968, n. 626, il cui art. 2 è

da intendersi nel senso che le direttive del Comitato interministeriale

per la programmazione economica in ordine alla determinazione delle

categorie di servizi per i quali il C.I.P. può esercitare le sue

attribuzioni non riguardi le ipotesi nelle quali la fissazione delle

tariffe sia prevista da una legge.

Una volta accertato che il Governo non può esercitare - ed in

effetti non esercita - il potere conferitogli dall'art. 232 del regio

decreto 27 febbraio 1936, n. 645, se non uniformandosi alle

deliberazioni adottate dal C.I.P., il problema in esame trova la sua

soluzione nelle considerazioni che la Corte, sia pure con riferimento

ad altra norma costituzionale, pose a fondamento della decisione

adottata con sentenza n. 103 del 1957. In quella occasione, infatti,

sulla base di quanto risulta dalle disposizioni concernenti la

composizione del C.I.P. e le modalità del suo funzionamento, venne

accertato che la legge attribuisce a quel Comitato un potere che "lungi

dall'essere illimitato sì da sconfinare in una valutazione di fattori

riservata al legislatore, è collegato ad elementi di natura tecnica

che ne circoscrivono l'ambito". Le stesse ragioni giustificano la

conclusione che il denunziato art. 232, interpretato in collegamento

con la vigente legislazione sulla determinazione dei prezzi dei

servizi, non viola la riserva di legge prevista nell'art. 23 della

Costituzione.