Sentenza n. 71/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,

lettera pp), della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo

per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per

l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e

funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al d.lgs.

30 dicembre 1992, n. 502), e dell'art. 15-nonies, comma 2, del

decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della

disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge

23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto dall'art. 13 del decreto

legislativo 19 giugno 1999, n. 229, promosso con ordinanza emessa il

10 marzo 2000 dal Tribunale amministrativo regionale della Campania

sul ricorso proposto da Agresti Alessandro ed altri nei confronti

della Seconda Università degli Studi di Napoli ed altra, iscritta al

n. 700 del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica, 1ª serie speciale, n. 48, dell'anno 2000.

Visti l'atto di costituzione di Amantea Luigi ed altri nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2001 il giudice

relatore Annibale Marini;

Uditi l'avvocato Andrea Abbamonte per Amantea Luigi ed altri e

l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, con

ordinanza emessa il 10 marzo 2000, ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3, 9, 36, 76 e 77 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettera pp), della legge

30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la razionalizzazione

del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico

in materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario

nazionale. Modifiche al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), e

15-nonies, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502

(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto

dall'art. 13 del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229.

La questione è detta rilevante nel giudizio a quo in quanto la

domanda proposta dai ricorrenti nei confronti della Seconda

Università degli Studi di Napoli e dell'Azienda Universitaria

Policlinico, di annullamento del decreto presidenziale con il quale i

medesimi ricorrenti, docenti universitari, sono stati posti in

quiescenza dalle funzioni assistenziali svolte presso i rispettivi

dipartimenti, in applicazione dell'art. 15-nonies, comma 2, del

decreto legislativo n. 502 del 1992, non potrebbe trovare

accoglimento - secondo il motivato convincimento del tribunale

rimettente - se non attraverso una declaratoria di illegittimità

costituzionale della suddetta norma.

La non manifesta infondatezza della questione stessa è

argomentata con riferimento a parametri costituzionali non del tutto

coincidenti con quelli espressamente enunciati.

Premesso, in via generale, che "l'inscindibilità delle

prestazioni afferenti all'assistenza da quelle di ricerca e di

didattica o, comunque, la indispensabilità di un livello minimo di

supporto "assistenziale" all'attività didattica (e di ricerca)

risponde ad un principio pacificamente accolto dalla legislazione di

settore" e rinvenibile anche nella normativa comunitaria, il

tribunale rimettente osserva, in primo luogo, che la previsione di

cessazione dall'attività assistenziale ordinaria "anticipatamente al

raggiungimento dell'età pensionabile dei docenti non appare coerente

con il principio del buon andamento (art. 97 Cost.) sia

dell'insegnamento e della ricerca universitaria che del sistema

sanitario".

Da un lato, infatti, risulterebbe compromessa l'efficacia

dell'insegnamento e della ricerca svolte dal docente universitario

emarginato dalle funzioni assistenziali, dall'altro il servizio

sanitario sarebbe privato dell'apporto di soggetti sicuramente

qualificati.

Tanto la norma delegata quanto la norma delegante di cui

all'art. 2, comma 1, lettera pp), della legge n. 419 del 1998,

sarebbero poi lesive del principio di eguaglianza di cui all'art. 3

Cost., in quanto, "nell'intento di privilegiare l'omogeneità dei

trattamenti del personale del Servizio sanitario nazionale e di

quello universitario" avrebbero creato una ingiustificata

discriminazione tra docenti, introducendo marcate differenze di stato

giuridico in funzione dell'età, in danno dei docenti "strutturati",

nell'ambito di una categoria indubbiamente unitaria.

La norma di delega, sotto altro aspetto, sarebbe altresì in

contrasto con l'art. 76 Cost., per la mancata predeterminazione dei

criteri idonei a definire le modalità ed i termini del nuovo assetto

funzionale dell'attività assistenziale.

Siffatto difetto di predeterminazione dei principi sarebbe poi

reso ancor più palese - ad avviso sempre del rimettente - dal

successivo rinvio, da parte del legislatore delegato, ad atti di

normazione secondaria. La materia da disciplinare, riguardando

l'individuazione della parte di attività assistenziale da lasciarsi

affidata, ai fini didattici e di ricerca, ai docenti cessati dallo

svolgimento delle attività assistenziali, involgerebbe infatti i

principi fondamentali relativi all'istruzione, con riferimento sia

all'organizzazione scolastica, di cui le università sono parte, sia

al diritto di accedervi e di usufruire delle prestazioni che essa è

chiamata a fornire. La mancata indicazione in sede legislativa delle

linee fondamentali della disciplina si risolverebbe quindi in una

violazione della riserva di legge prevista dagli artt. 33 e 34 Cost.

Lo strumento convenzionale prescelto, oltretutto, non sarebbe

idoneo a garantire l'uniformità della disciplina sull'intero

territorio nazionale ed anche in ciò il Tribunale rimettente ravvisa

una violazione sia della riserva di legge in materia universitaria

sia dell'art. 97 Cost.

Non ritiene d'altra parte il rimettente di poter condividere la

tesi, esposta nel giudizio a quo dalla difesa erariale, secondo la

quale l'incisione sullo status del personale docente sanitario

sarebbe giustificata dalla preminente esigenza di tutela della salute

pubblica. Tale affermazione, a suo avviso, si fonderebbe infatti su

una visione riduttiva di tale tutela, che non tiene conto di come

questa presupponga medici in possesso di una adeguata formazione

teorica e pratica.

Un'ulteriore lesione dell'art. 97 della Costituzione deriverebbe

infine, sempre secondo il rimettente, dalla previsione di immediata

cessazione dall'attività assistenziale, pur in difetto della previa

regolamentazione del residuo di attività assistenziale da svolgersi

a fini di didattica, affidata a futuri protocolli di intesa tra le

regioni e le università. La ultravigenza dei decreti ministeriali

31 luglio 1997, 24 settembre 1997 e 17 dicembre 1997, prevista

dall'art. 1, comma 5, del decreto legislativo 21 dicembre 1999,

n. 517 (Disciplina dei rapporti tra Servizio sanitario nazionale ed

università, a norma dell'articolo 6 della legge 30 novembre 1998,

n. 419), non potrebbe infatti considerarsi alla stregua di un idoneo

regime transitorio, in quanto i suddetti decreti ministeriali

evidentemente non disciplinano - essendo preesistenti alla norma

censurata - le attività di cui si tratta.

2. - Si sono costituiti in giudizio Amantea Luigi, Docimo Rocco e

D'Alessandro Bruno, ricorrenti nel giudizio a quo, concludendo per

l'accoglimento della proposta questione di legittimità

costituzionale.

In aggiunta alle argomentazioni svolte nell'ordinanza di

rimessione, le suddette parti private assumono, in primo luogo, che

la disposizione contenuta nella norma delegante produrrebbe una

illegittima compressione delle funzioni docenti di cui sono titolari,

in aperta violazione dei parametri di cui agli artt. 3 e 36 Cost.,

nonché dell'autonomia universitaria, costituzionalmente garantita ex

art. 9 Cost.

La norma delegata - ad avviso delle medesime parti private -

sarebbe inoltre in contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione

per eccesso o travisamento di delega. L'oggetto principale della

delega di cui all'art. 2, comma 1, lettera pp), della legge n. 419

del 1998 sarebbe, infatti, costituito dalla revisione dell'età

pensionabile del personale ospedaliero, mentre l'art. 15-nonies del

decreto legislativo n. 502 del 1992, aggiunto dall'art. 13 del

decreto legislativo n. 229 del 1999, nulla ha innovato riguardo

all'età pensionabile del predetto personale ospedaliero ed ha invece

anticipato il termine di collocamento a riposo del solo personale

docente universitario, con la previsione oltretutto di un regime

transitorio penalizzante e sostanzialmente avulso dal pregresso

trattamento.

I rapporti tra regione ed università per le prestazioni di

attività assistenziale avrebbero dovuto poi essere rielaborati in

primo luogo mediante esercizio della delega di cui all'art. 6 della

legge n. 419 del 1998 ed in secondo luogo a mezzo del decreto del

Ministro della sanità, da adottarsi di concerto con il Ministro

dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica e con la

Conferenza per i rapporti Stato-Regione, previsto dall'art. 6 (recte:

art. 6-bis, comma 1, peraltro abrogato dall'art. 1 del decreto

legislativo n. 517 del 1999) del decreto legislativo n. 502 del 1992.

Sottolineano ancora le parti private che il legislatore, a

partire dall'art. 102 del decreto del Presidente della Repubblica

11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria,

relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e

didattica), ha sempre inteso farsi carico della peculiarità delle

funzioni "miste", assistenziali e didattiche, che si svolgono presso

i policlinici universitari, fino ad enunciare sostanzialmente,

nell'art. 6 del decreto legislativo n. 502 del 1992, un principio di

funzionalizzazione dell'attività assistenziale alla didattica e alla

ricerca.

La norma di cui all'art. 15-nonies del decreto legislativo n. 502

del 1992 ignorerebbe siffatto principio, la cui invalicabilità

risulterebbe confermata dallo stesso tenore letterale della legge

delega, affidando a futuri protocolli d'intesa tra le regioni e le

università le modalità di utilizzo del personale universitario

cessato dallo svolgimento delle ordinarie attività assistenziali.

La circostanza che tali protocolli di intesa - ai sensi

dell'art. 1 del sopravvenuto decreto legislativo n. 517 del 1999 -

debbano essere stipulati in conformità ad apposite linee guida

contenute in atti di indirizzo e coordinamento emanati dal Consiglio

dei ministri non varrebbe infine a garantire - secondo le parti

private - l'uniformità della disciplina sull'intero territorio

nazionale, in quanto i principi e criteri direttivi indicati al comma

2 del medesimo art. 1 difetterebbero della specificità ed

incisività richieste dalla riserva di legge da cui è coperta la

materia dell'istruzione universitaria.

3. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, concludendo

per la declaratoria di infondatezza della questione.

L'Avvocatura innanzitutto osserva che la norma delegante di cui

all'art. 2, comma 1, lettera pp) della legge n. 419 del 1998

espressamente prevede, tra i principi e criteri direttivi, quello

relativo alla definizione delle modalità e dei termini di riduzione

dell'età pensionabile per il personale della dirigenza dell'area

medica dipendente dal Servizio sanitario nazionale nonché, per

quanto riguarda il personale universitario, della cessazione

dell'attività assistenziale, nel rispetto del proprio stato

giuridico.

L'Avvocatura esclude che siffatto principio, trasfuso

nell'art. 15-nonies aggiunto al decreto legislativo n. 502 del 1992,

crei una ingiustificata discriminazione nell'ambito della categoria

dei docenti universitari, stante la strumentalità dell'attività

assistenziale rispetto all'attività di didattica e ricerca.

Fin dalla legge 12 febbraio 1968, n. 132 (Enti ospedalieri e

assistenza ospedaliera), il legislatore avrebbe infatti esteso al

personale sanitario universitario, chiamato a compiti di assistenza

ospedaliera, la disciplina relativa ai diritti e doveri del personale

sanitario degli enti ospedalieri, ivi compresa dunque quella relativa

all'età pensionabile ovvero alla cessazione delle attività

assistenziali.

La diversità di trattamento rispetto agli altri docenti

universitari sarebbe pertanto giustificata dalla obiettiva diversità

delle situazioni a confronto, in relazione all'attribuzione o meno di

funzioni assistenziali.

Quanto al parametro di cui all'art. 76 Cost., la parte pubblica

rileva la completezza dei principi e criteri direttivi contenuti

nella legge delega ed osserva come, in tema di rapporti tra potestà

legislativa e potestà normativa del Governo, la Costituzione non

escluda l'eventualità che un'attività normativa secondaria possa

legittimamente integrare e svolgere in concreto i contenuti

sostanziali previsti dalla normazione primaria.

Sotto un diverso aspetto l'Avvocatura osserva poi che la

riduzione dell'età pensionabile disposta dall'art. 15-nonies del

decreto legislativo n. 502 del 1992 si riferisce al solo personale

medico universitario di cui all'art. 102 del d.P.R. n. 382 del 1980,

ovvero a quel personale medico universitario equiparato al personale

delle unità sanitarie locali. Se dunque la norma impugnata introduce

una differenziazione di disciplina nell'ambito della categoria dei

docenti universitari, ciò avviene al fine di evitare una disparità

di trattamento tra soggetti, quali i docenti "strutturati" e i

primari ospedalieri, che svolgono le medesime funzioni assistenziali. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Campania dubita,

con riferimento agli artt. 3, 9, 36, 76 e 77 della Costituzione,

espressamente evocati, ed agli artt. 33, 34 e 97 della Costituzione,

chiaramente desumibili dalla motivazione dell'ordinanza, della

legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettera pp),

della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la

razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione

di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del

Servizio sanitario nazionale. Modifiche al d.lgs. 30 dicembre 1992,

n. 502), e 15-nonies, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre

1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma

dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto

dall'art. 13 del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, nella

parte in cui prevedono, per il personale medico universitario di cui

all'art. 102 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio

1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa

fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e

didattica), la cessazione dallo svolgimento delle ordinarie attività

assistenziali nonché dalla direzione delle strutture assistenziali,

anticipatamente rispetto al raggiungimento dell'età pensionabile. Le

norme impugnate, ad avviso del rimettente, sarebbero lesive della

parità di trattamento tra i docenti universitari e del principio di

buon andamento dell'amministrazione sanitaria e di quella scolastica,

oltre a violare la riserva di legge in materia universitaria. La

norma di delega si porrebbe altresì in contrasto con l'art. 76 della

Costituzione per la mancata predeterminazione dei criteri idonei a

definire le modalità ed i termini del nuovo assetto funzionale

dell'attività assistenziale.

Mentre una ulteriore lesione dell'art. 97 della Costituzione

deriverebbe, secondo il rimettente, dalla previsione di immediata

cessazione dell'attività assistenziale pur in difetto della previa

regolamentazione del residuo di attività assistenziale a fini

didattici, affidata a futuri protocolli di intesa tra le regioni e le

università.

2. - La questione è fondata, nei limiti di seguito precisati.

2.1. - Questa Corte ha ripetutamente osservato che l'attività di

assistenza ospedaliera e quella didatticoscientifica affidate dalla

legislazione vigente al personale medico universitario si pongono tra

loro in un rapporto che non è solo di stretta connessione, ma di

vera e propria compenetrazione (sentenze n. 136 del 1997, n. 126 del

1981, n. 103 del 1977). Ciò in considerazione della natura

necessariamente teorico-pratica dell'insegnamento medico, a livello

sia universitario sia post-universitario, ribadita anche dalla più

recente normativa comunitaria in tema di reciproco riconoscimento dei

diplomi medici, resa operante nel nostro ordinamento con decreto

legislativo 17 agosto 1999, n. 368 (Attuazione della direttiva

93/16/CEE in materia di libera circolazione dei medici e di reciproco

riconoscimento dei loro diplomi, certificati ed altri titoli).

L'affermata esistenza di un preciso nesso funzionale tra

attività assistenziale, da un lato, ed attività didattica e di

ricerca, dall'altro, non preclude certo al legislatore di modulare in

concreto, nell'esercizio della sua discrezionalità, ampiezza e

modalità di svolgimento della attività assistenziale dei medici

universitari, eventualmente anche in funzione dell'età dei docenti.

Ciò che non può invece ritenersi consentito - pena la violazione

del generale criterio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.,

oltre che del principio di buon andamento tutelato dall'art. 97 della

Costituzione - è la scissione tra l'uno e l'altro settore di

attività, con la conseguente creazione di figure di docenti medici

destinati ad un insegnamento privo del supporto della necessaria

attività assistenziale.

Lo stesso legislatore delegato si è del resto mostrato

consapevole di siffatto limite, laddove ha previsto, nella seconda

parte dell'art. 15-nonies, comma 2, del d.P.R. n. 502 del 1992, che

in sede di protocolli di intesa tra le regioni e le università e di

accordi attuativi dei medesimi, stipulati tra le università e le

aziende sanitarie, siano individuate le "specifiche attività

assistenziali strettamente correlate all'attività didattica e di

ricerca" che devono rimanere affidate al predetto personale docente

cessato dall'attività assistenziale ordinaria per il raggiungimento

del limite di età indicato dalla norma stessa.

Previsione, questa, che nel delegare alle intese tra università

e regioni la concreta individuazione dell'attività assistenziale

essenziale al proficuo svolgimento dell'attività didattica e di

ricerca non si pone affatto in contrasto - diversamente da quanto il

rimettente assume - con il principio della riserva di legge in

materia universitaria, non potendo tale riserva essere intesa in

senso tale da comprimere del tutto l'autonomia universitaria,

garantita dall'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione (si veda,

sul punto, la sentenza n. 383 del 1998), né tanto meno costituisce

violazione dell'art. 76 Cost., essendo le valutazioni rimesse alle

intese in questione di carattere essenzialmente tecnico.

La disposizione relativa alla cessazione della attività

assistenziale ordinaria al raggiungimento del previsto limite di età

e quella riguardante le modalità di individuazione delle specifiche

attività assistenziali da ritenersi strettamente connesse

all'attività didattica e di ricerca - e da lasciarsi perciò

affidate al personale docente pur dopo il superamento di detto limite

di età - sono tuttavia tra loro prive di consequenzialità

cronologica, nel senso che l'operatività della prima delle due

disposizioni non è subordinata alla previa stipula dei protocolli

d'intesa tra università e regioni. Con la conseguenza che - come è

avvenuto nei casi sottoposti all'esame del giudice a quo - il

destinatario del provvedimento di cessazione dallo svolgimento delle

ordinarie attività assistenziali viene ad essere irragionevolmente

privato della possibilità di svolgimento di qualsivoglia, pur

minima, attività assistenziale, con evidente ed ingiustificato

pregiudizio per l'efficacia delle funzioni didattiche e di ricerca

che al medesimo docente restano affidate.

È, dunque, necessario, onde evitare siffatte conseguenze, che si

pervenga alla stipula dei protocolli d'intesa prima che possa essere

disposta la cessazione dei docenti interessati dalle ordinarie

attività assistenziali.

3. - Sotto tale profilo la norma di cui all'art. 15-nonies, comma

2, del decreto legislativo n. 502 del 1992, per le ragioni più sopra

indicate, si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., restando

così assorbita ogni altra censura mossa dal rimettente.