Sentenza n. 68/1971

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia

Giulia, notificato il 12 giugno 1970, depositato in cancelleria il 13

successivo ed iscritto al n. 7 del registro ricorsi 1970, per conflitto

di attribuzione sorto a seguito della nota 59467/4016 del 6 aprile

1970, con la quale la Procura generale della Corte dei conti si è

ritenuta legittimata all'eventuale esercizio dell'azione civile di

danno contro un dipendente regionale.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri ;

udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 1971 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Gaspare Pacia, per la Regione Friuli- Venezia Giulia,

ed il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 12 giugno 1970 e depositato il

successivo giorno 13 il Presidente della Giunta regionale del

Friuli-Venezia Giulia ha promosso conflitto di attribuzione nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento alla

nota n. 59467/4016 del 6 aprile 1970, con la quale la Procura generale

della Corte dei conti si è ritenuta legittimata all'eventuale

esercizio dell'azione civile di danno contro un dipendente regionale,

chiedendo una relazione sull'incidente stradale avvenuto il 9 giugno

dell'anno precedente tra un'autovettura privata ed un'autovettura della

Regione. Questa iniziativa, secondo il ricorrente, realizzerebbe una

lesione della sfera di competenza regionale, violando gli artt. 1, 46 e

58 dello Statuto, oltre agli artt. 5 e 24 della Costituzione.

La Corte dei conti muoverebbe, infatti, dall'erroneo presupposto

che l'art. 103 della Costituzione abbia esteso, con norma

immediatamente precettiva e concretamente applicabile, il preesistente

ambito della giurisdizione contabile fino a comprendervi tutti i

settori di contabilità pubblica e di responsabilità per danni

colposamente o dolosamente cagionati dai dipendenti di ogni ente

pubblico, anche se dotato di speciale autonomia costituzionale.

Senonché l'accennata interpretazione risulterebbe disattesa dalle

sentenze n. 17 del 1965 e n. 33 del 1968 di questa Corte e contrastante

con l'effettivo significato di quella disposizione costituzionale,

quale si desume dai lavori preparatorii, dal tenore letterale delle

espressioni che la compongono e dalla loro connessione

logico-sistematica: per cui non soltanto non sarebbe possibile operare

una estensione soggettiva ed oggettiva delle materie di contabilità

pubblica assegnate alla competenza giurisdizionale della Corte dei

conti, ma in nessun caso potrebbe comunque assimilarsi ad esse quella,

del tutto diversa, concernente la responsabilità civile per danni.

Inoltre, la criticata interpretazione dell'art. 103 contrasterebbe

con diverse disposizioni formalmente costituzionali, quali: a) l'art. 5

della Costituzione che pone l'obbligo di adeguare i principi ed i

metodi della legislazione statale alle esigenze dell'autonomia; b)

l'art. 24 della Costituzione, che, riconoscendo ad ogni persona fisica

e giuridica il potere di agire in giudizio per la tutela dei propri

diritti ed interessi legittimi, implicitamente garantisce anche il

potere di valutare la convenienza della lite da instaurare non meno che

la facoltà di rinunciare ad una parte del risultato conseguito; c)

l'art. 1 dello Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia, che

conferendo alla Regione personalità giuridica, non ha inteso certo

privarla della capacità giuridica e d'agire per la tutela dei proprii

interessi; d) l'art. 46 dello stesso Statuto che testualmente demanda

alla Giunta regionale di "deliberare in materia di liti attive e

passive, rinunce e transazioni "; e) l'art. 58, sempre dello Statuto in

esame, che non prevede altre forme di controllo nei confronti della

Regione oltre quello di mera legittimità.

Le conclusioni della parte ricorrente sono, quindi, rivolte ad

ottenere l'annullamento dell'atto impugnato e la dichiarazione che

spetta alla Regione Friuli-Venezia Giulia il potere di valutare la

condotta del proprio dipendente ed eventualmente di esercitare contro

di lui l'azione di risarcimento danni davanti alla competente autorità

giudiziaria.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato,

con deduzioni depositate il 30 giugno 1970, nelle quali contesta

l'ammissibilità del ricorso con l'argomento che nella specie non si

tratterebbe di un conflitto di attribuzione fra Stato e Regione, in

quanto l'asserito difetto di competenza della Corte dei conti non

integrerebbe un'invasione nella sfera del soggetto ricorrente, ma

darebbe luogo tutt'al più ad un problema di giurisdizione da risolvere

all'interno dell'ordinamento statuale.

In quest'ordine di idee, infatti, anche la dedotta usurpazione

della competenza della Giunta regionale a decidere se deferire o meno

il proprio dipendente all'autorità giudiziaria ordinaria sarebbe

meramente conseguenziale alla soluzione dell'accennato problema di

giurisdizione, posto che proprio le differenze di struttura fra il

processo innanzi alla Corte dei conti e quello innanzi all'autorità

giudiziaria ordinaria implicano che il primo abbia, a differenza

dell'altro, un carattere officioso ad impulso esclusivo del P.M. ed un

oggetto sottratto alla disponibilità dell'amministrazione attiva.

Le conclusioni dell'Avvocatura di Stato sono pertanto per

l'inammissibilità del ricorso.

3. - Nella pubblica udienza le difese delle parti hanno insistito

nelle rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - L'atto impugnato dalla Regione del Friuli- Venezia Giulia,

come determinante il conflitto, è la formale richiesta ad essa

inoltrata dalla Procura generale presso la Corte dei conti di una

relazione su un incidente stradale nel quale venne coinvolta una

autovettura della Regione medesima. Tale richiesta esplicitamente si

fonda sull'art. 83, secondo comma, del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440,

sulla contabilità di Stato, concernente l'obbligo di denunciare alla

detta Procura generale i fatti suscettibili di dar luogo a

responsabilità a norma dei precedenti artt. 81 e 82: quest'ultima

disposizione statuendo, a sua volta, che l'impiegato che, "per azione

od omissione, anche solo colposa, nell'esercizio delle sue funzioni,

cagioni danno allo Stato", è tenuto a risarcirlo. Nel suo ricorso la

Regione nega l'applicabilità ai rapporti con i propri dipendenti di

tali disposizioni, e delle altre sulla giurisdizione della Corte dei

conti in materia di illecito dei dipendenti statali, rivendicando che

ad essa - e per essa, in particolare, alla Giunta - spetta di decidere

sul promuovimento dell'azione di responsabilità ed eventualmente di

agire a tutela dei suoi diritti patrimoniali, lesi dal fatto del

dipendente.

Ciò premesso, va disattesa l'eccezione di inammissibilità

sollevata dalla difesa dello Stato, sotto il profilo che, nella specie,

potrebbe aversi, tutt'al più, un conflitto di giurisdizione (tra

giudice ordinario e Corte dei conti). Non è infatti dubitabile che la

Regione contesti, prima ancora che la giurisdizione di quest'ultima,

l'ammissibilità dell'iniziativa necessaria della Procura generale

presso la stessa, per la preclusione che illegittimamente ne

deriverebbe alle libere determinazioni dei suoi organi, in violazione

di una competenza che si assume costituzionalmente spettarle.

2. - Nel merito, è da osservare anzitutto che, in tanto può

ritenersi garantito alla Regione, quale soggetto giuridicamente capace,

e concretamente alla Giunta (competente a deliberare, tra l'altro,

sulle liti attive e passive), il potere di agire (o di non agire) in

giudizio, in quanto la materia oggetto del giudizio non sia

legittimamente sottratta dall'ordinamento vigente alla disponibilità

della Regione stessa, perché riservata ad una giurisdizione speciale

svolgentesi per impulso di un organo pubblico a ciò destinato.

Di guisa che il problema centrale, dalla soluzione del quale

dipende la decisione sulla controversia, è se la giurisdizione

attribuita alla Corte dei conti dagli artt. 52 del testo unico del

1934, 82 e 83 del r.d. n. 2440 del 1923, 18 e 19 del d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3; in ordine ai funzionari ed agenti dipendenti dalle

amministrazioni dello Stato, con la connessa iniziativa della Procura

generale, si estenda oggi, in forza dell'art. 103, secondo comma, della

Costituzione, ai rapporti di servizio tra le amministrazioni regionali

e i loro dipendenti, così come ha esplicitamente disposto, per la

Regione siciliana, il decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655,

nell'atto di istituire presso di essa due sezioni decentrate della

Corte dei conti, l'una di controllo e l'altra giurisdizionale.

Questa Corte ha già avuto occasione di rilevare, ad altro ma

connesso proposito (sent. n. 110 del 1970), come nessun argomento nel

senso che siano necessarie a tal fine espresse disposizioni legislative

possa ricavarsi dal provvedimento legislativo ora menzionato, poiché

questo aveva ad oggetto il decentramento in Sicilia delle funzioni

della Corte dei conti, muovendo dal presupposto (assunto come pacifico)

che tra dette funzioni rientrassero tutte quelle in materia di giudizio

di conto e di responsabilità, già di competenza della stessa Corte

per le amministrazioni statali e i loro dipendenti.

3. - Più in generale, le considerazioni che hanno indotto questa

Corte ad affermare - con la ricordata sentenza n. 110 del 1970 -

l'applicabilità ai dipendenti regionali delle norme sui giudizi di

conto, valgono, per identità di ragioni, con riferimento anche ai

giudizi di responsabilità civile (cosidetta responsabilità

amministrativa) nei confronti degli stessi, per gli illeciti posti in

essere nell'esercizio delle loro attribuzioni.

Deve ritenersi, infatti, che il secondo comma dell'art. 103 della

Costituzione, nel riservare alla giurisdizione della Corte dei conti

"le materie di contabilità pubblica", da un lato e sotto l'aspetto

oggettivo, ne abbia assunto la nozione tradizionalmente accolta nella

legislazione vigente e nella giurisprudenza, comprensiva dei giudizi di

conto e di quelli di responsabilità; mentre, d'altro lato e sotto

l'aspetto soggettivo, ne abbia allargato l'ambito oltre quello, cui

aveva originario riferimento, dell'amministrazione diretta dello Stato:

tale essendo il proprio significato dell'aggettivo " pubblico", com'è

confermato dallo stesso uso fattone in altre disposizioni della

Costituzione (come ad esempio nell'art. 54, secondo comma, e negli

artt. 97 e 98, in relazione a situazioni soggettive ed oggettive che

hanno stretta attinenza con il tema del presente giudizio).

Se si guarda poi ai motivi di fondo che giustificano la pari

sottoposizione alle medesime regole dei giudizi di conto e degli altri

giudizi di responsabilità nei confronti dei pubblici dipendenti,

chiaro appare come debba disattendersi l'argomento addotto dalla difesa

della Regione, laddove afferma che la responsabilità del dipendente

che abbia commesso un illecito nulla avrebbe in comune con la

contabilità pubblica, configurandosi come una qualsiasi

responsabilità in cui potrebbe incorrere, per fatti analoghi,

qualunque altro soggetto. Giacché quel che viene in considerazione ai

fini che qui interessano è il rapporto interno di servizio tra

l'agente e l'amministrazione, e non l'eventuale rapporto tra il primo e

il terzo danneggiato.

Sta qui il punto di raccordo tra la finanza e la contabilità

pubblica e la responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni da

essi recati - direttamente o, come nel caso, indirettamente -

all'amministrazione di appartenenza; e sta qui il punto di raccordo tra

la giurisdizione contabile in senso stretto e la giurisdizione della

Corte dei conti sulle responsabilità in genere dei pubblici

dipendenti, per illecito di gestione, nelle sue varie possibili forme.

L'una e l'altra giurisdizione tendono a garantire l'interesse generale

oggettivo alla regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale

dell'ente, evitando tra l'altro il sospetto di compiacenti omissioni o

l'affermarsi di pratiche lassiste: in ottemperanza anche al duplice

principio della " imparzialità" e del "buon andamento

"dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione. Fermo

restando, comunque, che la Regione può sempre intervenire in giudizio

a norma dell'art. 47 del regolamento di procedura, esplicando in questa

sede e nei limiti compatibili con la struttura officiosa del giudizio,

le attività procedurali che ritenga utili a tal fine.

Anche in pratica, d'altronde, giudizi di conto e giudizi di

responsabilità, sia questa contabile o civile, sono strettamente

connessi, giacché l'esame dei conti resi obbligatoriamente dagli

agenti contabili e consegnatari può essere efficace strumento per

rilevare inadempimenti di altri funzionari ed agenti: nel qual caso,

l'art. 44 del regolamento di procedura stabilisce che possa provvedersi

alla riunione dei giudizi di conto e di responsabilità. Laddove, se

quest'ultimo spettasse all'autorità giudiziaria ordinaria, la Corte

dei conti, accertato l'illecito, dovrebbe limitarsi poi a farne

segnalazione all'amministrazione interessata, libera - questa - di

agire o di non agire per il risarcimento del danno: ed è superfluo

indugiare a mostrare la incongruenza di una simile soluzione.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso della

Regione dev'essere respinto.