Sentenza n. 68/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della

Regione Trentino-Alto Adige 9 novembre 1960, n. 27, pubblicata nel

Bollettino Ufficiale della Regione 15 novembre 1960, n. 51, concernente

"conferimento delle farmacie della Provincia di Bolzano, gestite

provvisoriamente da più di cinque anni", promosso con ricorso del

Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, notificato il 14

dicembre 1960, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale

il 21 successivo ed iscritto al n. 24 del Registro ricorsi 1960.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione Trentino-Alto Adige;

udita nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1961 la relazione del

Giudice Mario Cosatti;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Provincia di Bolzano, e il

sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi, per la Regione.

Ritenuto in fatto :

Con deliberazione 24 novembre 1960, adottata in via d'urgenza ai

sensi dell'art. 48, n. 7, dello Statuto speciale della Regione

Trentino-Alto Adige - deliberazione ratificata dal Consiglio -, la

Giunta provinciale di Bolzano decideva di impugnare davanti alla Corte

costituzionale la legge della Regione Trentino-Alto Adige 9 novembre

1960, n. 27, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione 15

novembre 1960, n. 51, concernente "conferimento delle farmacie della

Provincia di Bolzano, gestite provvisoriamente da più di cinque anni".

Il Presidente della Giunta provinciale di Bolzano - rappresentato e

difeso dagli avvocati Luigi Sand e Giuseppe Guarino, con elezione di

domicilio in Roma presso quest'ultimo - ha prodotto ricorso notificato

al Presidente del Consiglio dei Ministri e al Presidente della Giunta

regionale, rispettivamente il 13 e il 14 dicembre 1960, e depositato

nella cancelleria della Corte il 21 dicembre 1960, ricorso pubblicato

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica 7 gennaio 1961, n. 6.

Nel ricorso la difesa della Giunta provinciale osserva che nella

Provincia di Bolzano esistono tredici farmacie, tutte gestite in base

ad autorizzazione provvisoria, e che undici di esse, le quali si

trovano in altrettanti Comuni con popolazione prevalentemente di lingua

tedesca, sono rette da titolari provvisori appartenenti al gruppo

etnico italiano.

Con la citata legge n. 27 del 1960, le attuali assegnazioni

provvisorie verrebbero ad essere trasformate, senza concorso, in

definitive, con assegnazione di farmacie a cittadini di lingua italiana

nei Comuni con prevalenza di popolazione di lingua tedesca.

Ciò premesso, la difesa della Giunta provinciale denuncia la

illegittimità costituzionale della legge impugnata per i seguenti

motivi:

1) violazione dell'art. 4 dello Statuto Trentino-Alto Adige in

relazione all'art. 97, ultimo comma, della Costituzione e all'art. 105

del T.U. delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934, n.

1265.

Al riguardo osserva che la potestà legislativa della Regione deve

esercitarsi in armonia con la Costituzione e con i principi

dell'ordinamento giuridico dello Stato e che in materia di farmacie

costituisce principio fondamentale che le stesse siano assegnate in

modo definitivo solo a mezzo di concorso. Ciò risulta sia dall'art.

105 del T.U. delle leggi sanitarie, sia dall'art. 97 della

Costituzione, il quale è applicabile ogni volta che all'esercizio di

funzioni pubbliche o di rilevanza pubblica si accede solo in numero

limitato di posti, previa dimostrazione del possesso di determinati

requisiti.

La legge impugnata viola tale principio in quanto assegna le

farmacie in via definitiva, senza concorso, agli attuali titolari

provvisori;

2) violazione degli artt. 2, 4, 82, 84 e 85 dello Statuto e degli

artt. 3, 6 e 10 della Costituzione in relazione all'accordo De Gasperi

- Gruber, reso esecutivo con decreto legislativo del Capo provvisorio

dello Stato 28 novembre 1947, n. 1430, ratificato con legge 25 novembre

1952, n. 3054, e agli artt. 69 - 71 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574,

contenente norme di attuazione dello Statuto.

La difesa della Giunta provinciale deduce che l'accordo De Gasperi

- Gruber stabilisce che le norme legislative debbono con sentire nei

Comuni bilingui l'uso della lingua tedesca su base di parità: questa

norma deve essere osservata sia perché fatta propria dall'ordinamento

italiano, sia perché l'art. 10 della Costituzione obbliga al rispetto

degli impegni internazionali.

Le altre norme della Costituzione e dello Statuto sopra indicate -

prosegue la difesa - sono dettate a tutela delle minoranze

linguistiche, consacrano il principio della eguaglianza dei cittadini

indipendentemente dalla loro lingua, disciplinano la rappresentanza

proporzionale dei gruppi negli organi degli enti locali, sanciscono la

parità dei gruppi linguistici, assicurano l'uso della lingua tedesca

nella vita pubblica dei cittadini.

La legge impugnata è in contrasto con tali norme, sia perché

contempla l'assegnazione definitiva di farmacie in Comuni bilingui a

cittadini italiani, sia perché impedisce a farmacisti di lingua

tedesca di poter aspirare alla titolarità di farmacie disponibili in

condizioni di parità da accertarsi mediante concorso;

3) violazione del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3

della Costituzione, in quanto la legge, con norma retroattiva, assegna

in via definitiva le farmacie a soggetti sostanzialmente già noti al

legislatore in base alle loro condizioni personali, senza alcuna

ragione obiettiva o di pubblico interesse, idonea a giustificate il

diverso trattamento rispetto a tutti gli altri farmacisti.

La difesa della Giunta provinciale conclude chiedendo che la Corte

voglia dichiarare la illegittimità costituzionale della legge

regionale 9 novembre 1960, n. 27.

Il Presidente della Giunta della Regione, rappresentato e difeso

dall'Avvocato generale dello Stato, si è costituito in giudizio con

deduzioni depositate nella cancelleria della Corte il 9 gennaio 1961.

L'Avvocatura dello Stato osserva, in via preliminare, che la legge

impugnata fa parte di un gruppo di provvedimenti con i quali la Regione

ha inteso sistemare in maniera definitiva, venendo incontro alle

legittime aspettative degli interessati, talune situazioni sorte come

provvisorie e poi protrattesi nel tempo per i noti eventi bellici e

post-bellici.

Nel settore sanitario, sia i posti vacanti di medici condotti, di

veterinari e di ostetriche, sia quelli delle farmacie erano stati

assegnati a titolo provvisorio in attesa di poter bandire regolari

concorsi. Per soddisfare le aspettative di detti elementi provvisori,

che da molti anni ormai compivano il loro servizio con generale

soddisfazione, la Regione ha emanato due distinte leggi: l'una del 19

settembre 1960, n. 16, concernente il passaggio in pianta stabile,

senza concorso, dei sanitari condotti in servizio interino da oltre un

quinquennio; l'altra del 9 novembre 1960, n. 27, ora impugnata dinanzi

a questa Corte.

La prima legge, che è informata alla stessa ratio ed ha la stessa

struttura della seconda, non è stata impugnata.

Ciò premesso, l'Avvocatura osserva:

1) non è a parlarsi di violazione di un principio dell'ordinamento

giuridico dello Stato per il quale le farmacie debbono essere assegnate

per pubblico concorso.

Dubbia, anzitutto, è l'esistenza stessa di un siffatto principio;

comunque, è agevole rilevare che nella materia di cui trattasi

(assistenza sanitaria) la Regione ha potestà legislativa primaria

(art. 4, n. 12, dello Statuto).

Né vale richiamare l'art. 97 della Costituzione, perché esso si

riferisce manifestamente agli uffici della pubblica Amministrazione e

fa salva alla legge ordinaria la potestà di disporre - come spesso è

avvenuto - deroghe al sistema del pubblico concorso;

2) in ordine al secondo motivo, con cui si denuncia la violazione

degli artt. 2, 4, 82, 84 e 85 dello Statuto in relazione all'accordo De

Gasperi - Gruber, in quanto la legge impugnata, in contrasto con tali

norme, verrebbe ad assegnare farmacie a cittadini di lingua italiana

senza prova della conoscenza della lingua tedesca, l'Avvocatura dello

Stato osserva che i principi contenuti in dette norme disciplinano la

organizzazione della pubblica Amministrazione e non sono applicabili

alle farmacie.

Parimenti infondata è, ad avviso dell'Avvocatura, la doglianza in

ordine alla violazione delle norme che dispongono la ripartizione dei

pubblici impieghi in proporzione alla consistenza dei gruppi etnici,

perché essa muove dall'erroneo convincimento che la titolarità di una

farmacia costituisca un pubblico impiego;

3) per quanto, poi, attiene all'asserita violazione dell'art. 3

della Costituzione, l'Avvocatura osserva che risponde proprio ad una

esigenza di equità la sistemazione di posizioni di fatto lungamente

protrattesi nel tempo con generale soddisfazione; questi stessi motivi

hanno spesso indotto il legislatore a disporre inquadramenti, creazioni

di ruoli transitori e simili provvedimenti.

La censura in esame esulerebbe, peraltro, dalla sfera di competenza

della Provincia, che difetta al riguardo di legittimazione.

La difesa della Regione conclude chiedendo che piaccia alla Corte

respingere il ricorso perché manifestamente infondato sotto ogni

profilo.

La difesa della Provincia ha depositato in cancelleria in data 11

ottobre 1961 una memoria, nella quale replica alle argomentazioni

dell'Avvocatura dello Stato e ulteriormente svolge le considerazioni

enunciate nel ricorso.

In particolare, la difesa si sofferma su quanto si riferisce

all'uso della lingua, osservando che la legge impugnata pone i

cittadini di lingua tedesca in condizioni di inferiorità rispetto a

quelli di lingua italiana nei rapporti con i farmacisti per la

richiesta sia di medicinali sia di consigli in materia.

La difesa osserva, poi, che una legge regionale, a norma dell'art.

82 dello Statuto, può essere impugnata dalle Provincie anche per

violazione della Costituzione e per violazione del principio di parità

tra gruppi linguistici; norma quest'ultima che ha non solo natura

procedurale, ma anche sostanziale.

Nella memoria in esame si prospetta, inoltre, che la legge

impugnata in quanto disciplina rapporti già tutti verificatisi

(esercizio provvisorio delle farmacie per cinque anni) e ad essi

attribuisce nuovi effetti per il futuro (assegnazioni definitive delle

farmacie), avrebbe violato altro principio, quello della

irretroattività delle leggi regionali. Il principio

dell'irretroattività delle leggi, affermato dalla Costituzione solo

per la materia penale, data la formulazione dell'art. 11 delle

disposizioni sulla legge in generale, si presenta come un principio

generale dell'ordinamento giuridico, che la legge impugnata avrebbe

dovuto rispettare ai sensi dell'art. 4 dello Statuto.

La difesa della Giunta provinciale conclude insistendo, in via

principale, per l'accoglimento del ricorso. In via subordinata, solleva

questione di legittimità costituzionale dei decreti del Presidente

della Repubblica 18 febbraio 1958, n. 307, e 8 agosto 1959, n. 688,

"qualora da essi si facesse discendere la normativa regionale"; in

quanto, dettando norme di attuazione rispettivamente in materia di

assistenza sanitaria e ospedaliera e di uso della lingua, tali decreti

non avrebbero garantito la parità linguistica nel pubblico esercizio

delle farmacie.

Alla pubblica udienza l'avvocato Guarino, per il Presidente della

Giunta provinciale di Bolzano, e il sostituto avvocato generale dello

Stato Simi hanno svolto le deduzioni e confermato le conclusioni di cui

agli scritti difensivi. Considerato in diritto :

1. - L'Avvocatura dello Stato, nelle sue deduzioni, ha accennato ad

una pregiudiziale di inammissibilità del ricorso limitatamente al

motivo riferito all'art. 3 della Costituzione, in quanto la Provincia

non sarebbe legittimata a sollevare siffatta questione. L'eccezione

deve essere senz'altro disattesa, perché la Corte ha in altre analoghe

occasioni affermato che, data la particolare struttura dell'ordinamento

della Regione Trentino - Alto Adige e nel quadro delle peculiari

esigenze che ne derivano, ciascuna Provincia nei riguardi della Regione

o dell'altra Provincia può e deve vegliare a che le rispettive leggi

non violino anche la Costituzione (sentenza n. 40 del 1960).

Nella discussione orale l'Avvocatura ha adombrato una più larga

portata dell'eccezione di inammissibilità, deducendo mancanza di

interesse da parte della Provincia nel proporre il ricorso; ma per le

considerazioni or ora enunciate l'eccezione anche in tale formulazione

deve essere respinta.

2. - Come primo motivo del ricorso, la Provincia deduce che la

legge regionale 9 novembre 1960, n. 27, concernente "conferimento delle

farmacie della Provincia di Bolzano gestite provvisoriamente da più di

cinque anni", sarebbe in contrasto con l'art. 4 dello Statuto speciale

per il Trentino- Alto Adige in relazione all'art. 105 del T.U. delle

leggi sanitarie 27 luglio 1934, n. 1265, per il quale l'autorizzazione

ad aprire ed esercitare una farmacia non può essere concessa che al

vincitore di pubblico concorso per titoli giudicato da apposita

commissione, ed all'art. 97, ultimo comma, della Costituzione, il quale

dispone che agli impieghi nelle pubbliche Amministrazioni si accede

mediante con corso salvo i casi stabiliti dalla legge.

Secondo la difesa della Provincia, in materia di farmacie la regola

del concorso per la loro definitiva assegnazione assurgerebbe a

principio dell'ordinamento giuridico dello Stato, onde la legge

impugnata, violando tale principio, avrebbe valicato i limiti stabiliti

per la legislazione regionale dall'art. 4 dello Statuto.

La Corte non ritiene fondate le deduzioni della Provincia. L'art.

105 del T.U. delle leggi sanitarie - cui si uniforma l'art. 2, n. 3,

delle norme di attuazione dello Statuto in materia di assistenza

sanitaria e ospedaliera, emanate con D.P.R. 18 febbraio 1958, n. 307 -

fissa un principio che riguarda il settore sanitario e precisamente

quello farmaceutico.

I principi dell'ordinamento giuridico sono stati già delineati da

questa Corte con sentenza n. 6 del 1956 proprio ai fini degli artt. 4 e

11 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige e alla detta sentenza può

qui farsi riferimento.

I principi dell'ordinamento giuridico non si identificano con i

principi fissati dalle leggi dello Stato per singoli settori e per

singole materie. A conferma di ciò vale osservare che nel sistema

adottato negli Statuti speciali per il Trentino - Alto Adige e per la

Sardegna i principi dell'ordinamento giuridico si differenziano da

quelli stabiliti dalle leggi dello Stato: i primi costituiscono limiti

alla potestà legislativa primaria (artt. 4 e 11 St. T.-A.A. ; art. 3

St. Sa.); i secondi, invece, rappresentano limiti alla potestà

legislativa secondaria (artt. 5 e 12 St. T.-A.A. ; art. 4 St. Sa.).

Il principio del concorso nel settore farmaceutico non costituisce,

quindi, limite invalicabile per la legislazione primaria regionale ex

art. 4 dello Statuto Trentino-Alto Adige; onde è consentito alla

Regione, alla quale è attribuita legislazione primaria in materia di

assistenza sanitaria ed ospedaliera (art. 4, n. 12, dello Statuto), di

emanare in quel settore disposizioni in ordine a particolari sue

situazioni ed esigenze.

La difesa della Provincia ha invocato, a rincalzo delle deduzioni

riferite all'art. 4 dello Statuto, le norme dell'ultimo comma dell'art.

97 della Costituzione; ma reputa la Corte che il principio stabilito in

detto comma - il quale, peraltro, testualmente ammette deroghe in casi

stabiliti dalla legge - non possa essere invocato a proposito della

assegnazione di farmacie, perché, comunque si voglia qualificare

l'assegnazione delle farmacie, devesi riconoscere che essa non

costituisce conferimento di impiego nella pubblica Amministrazione.

Le farmacie, infatti, nonostante il carattere pubblicistico della

loro disciplina, determinato da esigenze inerenti alla tutela

sanitaria, restano imprese private sia pure sottoposte a rigorosi

controlli.

Nel ricorso è stata adombrata altra censura alla legge regionale

(censura sulla quale la difesa è ritornata nella sua memoria), secondo

la quale la legge impugnata sarebbe retroattiva e come tale

illegittima. La Corte ritiene che questioni relative a leggi

retroattive qui non si pongano, perché la legge di cui si discute non

ha tale carattere, essa, infatti, stabilisce presupposti e condizioni

per la sua futura applicazione.

3. - Con altro motivo del ricorso si prospetta la violazione

dell'art. 10 della Costituzione, in rapporto all'accordo De

Gasperi-Gruber. Si rileva, in proposito, che con la sentenza n. 32 del

1960 la Corte ha affermato che il richiamato articolo si riferisce non

a singoli impegni assunti dallo Stato in campo internazionale, ma solo

alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.

Vero è che l'art. 4 dello Statuto impone alla Regione l'obbligo di

non compiere atti dai quali possa, comunque, derivare una violazione

degli obblighi internazionali dello Stato e tale è l'accordo De

Gasperi-Gruber reso esecutivo in Italia. Occorre, quindi, esaminare se

la legge impugnata abbia determinato una violazione dell'accordo di

Parigi; ma anche sotto questo profilo non si ravvisa alcuna violazione.

Il ricordato accordo stabilisce il principio dell'uso su base di

parità delle lingue italiana e tedesca, con riferimento testuale alle

pubbliche Amministrazioni, ai documenti ufficiali e alla nomenclatura

topografica, nonché il principio di eguaglianza di diritto per

l'ammissione ai pubblici uffici; ma tali principi non debbono essere

necessariamente intesi come estensibili a settori e rapporti diversi da

quelli indicati.

Nella specie trattasi di attività farmaceutica, la quale, come si

è detto, ha natura di attività privata anche se sottoposta a rigorosa

disciplina.

4. - La precedente indagine conduce all'esame di altro motivo del

ricorso, con il quale si denuncia la violazione degli artt. 3 e 6 della

Costituzione e degli artt. 2 e 82 dello Statuto speciale in rapporto al

principio dell'eguaglianza dei cittadini senza distinzione di lingua,

alla tutela delle minoranze linguistiche, alla parità di diritti dei

cittadini, qualunque sia il gruppo linguistico al quale appartengano, e

al principio di parità tra i gruppi linguistici.

Ora la legge impugnata non prende in considerazione i gruppi

linguistici come tali, nei singoli interessati in rapporto alla lingua

da essi parlata.

La legge si riferisce a situazioni obbiettive determinate da

ragioni contingenti e particolari. Come leggesi nella relazione al

disegno presentata al Consiglio regionale e acquisita agli atti, le

disposizioni contenute nella legge, movendo dal presupposto di fatto

che per vari anni nella Provincia di Bolzano a causa di varie

circostanze non è stato possibile bandire concorsi farmaceutici,

tendono ad assicurare una definitiva sistemazione - previo accertamento

delle condizioni richieste, da compiersi dall'apposita commissione - a

farmacisti che, indipendentemente da qualsiasi riferimento ai gruppi

linguistici di appartenenza, hanno svolto, in base ad assegnazione

provvisoria, l'opera loro per lungo periodo di tempo.

Il legislatore regionale così provvedendo non ha inteso dettare

norme di privilegio nei riguardi di determinati soggetti, ma ha preso

in considerazione, con apprezzamento discrezionale per altro non

censurabile in questa sede, circostanze e situazioni particolari

valutate nei riguardi non dei singoli farmacisti, ma di tutti gli

appartenenti alla categoria di tali professionisti esercenti da tempo

nella Provincia di Bolzano (sentenze n. 118 del 1957 e n. 70 del 1960).

Situazione, a quanto si desume dalla relazione sopra citata, non

diversa da quella determinatasi nei riguardi dei sanitari interini

(medici, veterinari e ostetriche); anche per queste ultime categorie il

Consiglio regionale ha deliberato la legge 19 settembre 1960, n. 16,

informata agli stessi criteri e non impugnata davanti a questa Corte.

La difesa della Provincia ha dedotto, nei motivi del ricorso, che

la legge n. 27 del 1960 viola il principio di eguaglianza consacrato

nell'art. 3 della Costituzione, in quanto preclude ad altri farmacisti

la possibilità di aspirare all'assegnazione delle farmacie in parola.

Ma la giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare che il

principio di eguaglianza non deve essere inteso in senso meccanico e

livellatore; esso non esclude che il legislatore possa dettare norme

diverse per regolare situazioni diverse.

Nel caso in esame il legislatore, nel suo potere discrezionale, ha

appunto ritenuto che per la categoria dei farmacisti con assegnazione

provvisoria nella Provincia di Bolzano fosse rispondente a necessità e

ad equità dettare norme particolari, onde non può dirsi che esse

contrastino con il principio di eguaglianza.

5. - Con altra doglianza mossa dalla difesa della Provincia si

denuncia la violazione degli artt. 54, 84 e 85 dello Statuto, nonché

degli artt. 69 - 71 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, contenente norme

di attuazione dello Statuto per il Trentino-Alto Adige.

Reputa la Corte che nessuna di tali norme sia violata dalla legge

impugnata. Invero, le disposizioni dei citati articoli riguardano

materie del tutto estranee all'attività farmaceutica. L'art. 54

stabilisce un principio di rappresentanza proporzionale dei gruppi

linguistici in ordine alla costituzione degli organi degli enti

pubblici locali; gli artt. 84 e 85 garantiscono l'uso della lingua

tedesca nella vita pubblica e nei rapporti con gli organi ed uffici

della pubblica Amministrazione. Parimenti gli artt. 69 - 71 del D.P.R.

n. 574 del 1951 dettano disposizioni di attuazione inerenti all'uso

della lingua tedesca nella corrispondenza scritta e nei rapporti orali

da parte di organi e pubblici uffici.

Orbene, tutte le disposizioni sopra richiamate riguardano

l'organizzazione della pubblica Amministrazione e i rapporti tra questa

e i cittadini e non sono, quindi, riferibili alle farmacie, le quali,

sebbene sottoposte a varie forme di disciplina e di vigilanza,

conservano pur sempre il carattere di privata attività.

6. - La difesa della Provincia nella sua memoria ha, infine,

sollevato, in via subordinata, questione di incostituzionalità delle

norme di attuazione emanate con i decreti del Presidente della

Repubblica 18 febbraio 1958, n. 307, in materia di assistenza sanitaria

e ospedaliera, e 8 agosto 1959, n. 688, in materia di uso della lingua

tedesca, per non aver esse dettato precetti atti a garantire la parità

linguistica nell'esercizio delle farmacie.

La questione di incostituzionalità potrebbe trovare ingresso nel

presente giudizio solo nel caso in cui essa presentasse carattere di

incidentalità rispetto alla questione principale di legittimità

proposta con il ricorso.

Questa Corte, con ordinanza n. 22 del 1960 e con sentenza n. 73 del

1960, ha stabilito che anche nei giudizi davanti ad essa possono essere

sollevate in via incidentale questioni relative alla legittimità

costituzionale delle leggi da applicare, purché tali questioni abbiano

carattere strumentale nel senso che la loro soluzione sia

indispensabile per la decisione della questione principale.

Ora, nel caso di specie, non ricorrono le precisate condizioni per

giustificare l'esame delle norme di attuazione sopra richiamate;

siffatto esame non si porrebbe con carattere strumentale per risolvere

la questione principale di legittimità costituzionale e, pertanto,

l'eccezione deve essere dichiarata infondata.