Sentenza n. 65/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 43,

diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo

ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) e della

tabella c) allegata alla stessa legge, come sostituita dall'art. 9

della legge 12 agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni

ruoli del personale della Polizia di Stato e modifiche relative ai

livelli retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1

aprile 1981, n. 121), promosso con ordinanza emessa il 17-31 gennaio

1996 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso

proposto da Siclari Stelio ed altri contro il Ministero delle

finanze, iscritta al n. 478 del registro ordinanze 1996 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie

speciale, dell'anno 1996;

Visto l'atto di costituzione di Padula Giovanni ed altri, nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 novembre 1996 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Udito l'avvocato Giovanni Rizza per Padula Giovanni ed altri e

l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento promosso con ricorso collettivo, in

sede di giurisdizione esclusiva, da parte di un numeroso gruppo di

ufficiali in s.p.e. nei gradi di tenente, capitano, maggiore e

tenente colonnello della Guardia di finanza, al fine del

riconoscimento del trattamento economico spettante alla Polizia di

Stato con uguale anzianità e della conseguente condanna del

Ministero delle finanze al pagamento dei maggiori importi maturati a

titolo di differenze retributive, il tribunale amministrativo

regionale del Lazio, con ordinanza del 17-31 gennaio 1996, dopo avere

ritenuto manifestamente infondati i profili relativi allo

sganciamento della progressione economica da quella di carriera, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 43,

diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 (Nuovo

ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza) e della

tabella c) allegata a detta legge, come sostituita dall'art. 9 della

legge 12 agosto 1982, n. 569 (Disposizioni concernenti taluni ruoli

del personale della Polizia di Stato e modifiche relative ai livelli

retributivi di alcune qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile

1981, n. 121), nella parte in cui non consentono di individuare la

corrispondenza delle funzioni dei sottotenenti della Guardia di

finanza con quelle degli appartenenti al ruolo dei commissari della

Polizia di Stato.

Il giudice a quo ritiene di dover aderire alla denuncia di

illegittimità costituzionale della norma indicata - formulata in

subordine - dai ricorrenti sulla premessa che nel momento in cui

l'art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121 del 1981 ha disposto

che il trattamento economico previsto per il personale della Polizia

di Stato è esteso, oltre che all'Arma dei carabinieri, ai Corpi

previsti ai commi primo e secondo dell'art. 16 e che l'equiparazione

avviene sulla base della tabella allegata, non avrebbe potuto essere

ragionevolmente tralasciato dal legislatore il grado di sottotenente.

In ordine alla rilevanza della questione nel giudizio a quo si

deduce che l'obliterazione della posizione dei sottotenenti comporta

un livellamento verso il basso delle posizioni economiche degli

ufficiali inferiori in ragione del fatto che l'equiparazione agli

appartenenti al ruolo dei commissari ha quale stadio iniziale il

grado di tenente; mentre con l'inserimento del grado pretermesso si

determina, almeno nell'assetto retributivo, uno scorrimento in senso

verticale degli stessi ricorrenti sebbene nessuno fra essi rivesta il

grado di sottotenente.

Quanto alla prospettazione della questione, il giudice a quo

accomuna sotto l'unico denominatore della irragionevolezza,

l'irrazionalità della norma - in relazione all'art. 3 della

Costituzione - da un lato, assumendo come tertium comparationis

unitariamente le norme che espressamente prendono in considerazione

il grado di sottotenente mediante l'estensione ad esso dei

trattamenti indennitari spettanti ai vice commissari del ruolo dei

commissari (artt. 2 della legge 20 marzo 1984, n. 34, e 6 del d.-l.

21 settembre 1987, n. 387, convertito in legge 20 novembre 1987, n.

472); dall'altro, prospettando l'irragionevolezza - in relazione

all'art. 97 della Costituzione - della stessa disposizione dal

momento che si pone in contrasto con il principio di equiparazione di

cui all'art. 43, sedicesimo comma, ai sensi del quale il trattamento

economico previsto in favore del personale della Polizia di Stato

funge da parametro di riferimento, sulla base della tabella allegata,

di quello spettante al personale dell'Arma e degli altri Corpi.

L'equiparazione, secondo il giudice remittente, sottintende la

previsione di tutte le possibili qualifiche e tutti i possibili gradi

dei diversi ordinamenti dal legislatore presi in considerazione,

determinandosi, in caso contrario, un ingiustificabile vuoto

normativo foriero di discriminazione per la categoria pretermessa e

indice sintomatico di violazione del principio di buona

amministrazione.

L'ordito argomentativo sul quale si fonda il dubbio di

costituzionalità riproduce, secondo la prospettazione del giudice a

quo, quello con il quale la Corte costituzionale con la sentenza n.

277 del 1991 dichiarava l'illegittimità costituzionale della stessa

norma nella parte in cui non includeva le qualifiche di ispettore di

Polizia, parametro di riferimento per l'individuazione delle

corrispondenti funzioni connesse ai gradi dei sottufficiali dell'Arma

dei carabinieri.

2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti i

ricorrenti del giudizio a quo, i quali hanno concluso per la

declaratoria di illegittimità della norma censurata, richiamando

integralmente le argomentazioni contenute nell'ordinanza di

rimessione, nonché specifici precedenti di giurisprudenza che hanno

avuto ad oggetto controversie nelle quali si discuteva sul grado di

sottotenente prima della smilitarizzazione (Cons. Stato, sez. IV, 21

settembre 1989, n. 596; Id. sez. IV, 30 novembre 1989, n. 868).

3. - Nell'imminenza dell'udienza i ricorrenti, dopo aver ribadito

le ragioni giuridiche che sorreggono la pretesa fatta valere innanzi

al giudice remittente, hanno precisato che l'ignorantia elenchi nella

quale si traduce il vizio denunciato, è rilevabile da una serie di

indici normativi sintomatici: a) ai sensi della legge 29 marzo 1956,

n. 288 e successive modificazioni, il grado di sottotenente entra a

comporre la carriera di sottufficiale (cfr. sentenze del Consiglio di

Stato, sez. IV, 21 settembre 1989, n. 596; id. 30 novembre 1989, n.

868); b) il grado di sottotenente è stato autonomamente considerato

dal legislatore (cfr. artt. 2 della legge 20 marzo 1984, n. 34, e 6

del d.-l. 21 settembre 1987, n. 387, convertito in legge 20 novembre

1987, n. 472); c) l'organico del Corpo della Guardia di finanza

prevede che le tenenze (primo livello di comando territoriale retto

da ufficiale) sono attribuite al comando del tenente o sottotenente

(cfr. art. 2, terzo comma, del d.lgs. C.p.S. 5 ottobre 1947, n.

1557).

Sul piano dell'ordinamento organizzativo delle forze di polizia,

per effetto dell'obliterazione del grado in discussione, risulta che

del tutto arbitrariamente le qualifiche dei commissari corrispondono

a quelle di capitano per la seconda qualifica e al maggiore per la

terza, benché, ai sensi dell'art. 33 del d.P.R. 24 aprile 1982, n.

335, solo per la terza e quarta qualifica i commissari svolgono

funzioni di indirizzo e coordinamento.

Inoltre, sul piano dell'ordinamento interno, in esito al d.-l. 18

gennaio 1992, n. 9, convertito in legge 28 febbraio 1992, n. 217

(Disposizioni urgenti per l'adeguamento degli organici delle Forze di

polizia) e al d.lgs. 12 maggio 1995, n. 199 (Attuazione dell'art. 3

della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di nuovo inquadramento

del personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia

di finanza) il trattamento retributivo dei tenenti e dei capitani

della Guardia di finanza del tutto arbitrariamente coincide con

quello che compete ai sottufficiali.

In replica l'Avvocatura generale dello Stato, intervenuta nel

giudizio incidentale, deduce che l'assoluta analogia tra il sistema

di reclutamento degli ufficiali in servizio permanente della Guardia

di finanza e quello della Polizia di Stato per la nomina a

commissario depone nel senso dell'assoluta correttezza della tabella

allegata alla legge n. 121 del 1981: il conseguimento del grado di

sottotenente del Corpo della Guardia di finanza è correlato alla

positiva partecipazione al corso quadriennale di formazione come per

la Polizia di Stato, la nomina a vice commissario consegue dopo lo

svolgimento del corso quadriennale (art. 8 del d.P.R. 24 aprile 1982,

n. 341).

Inoltre, sempre ad avviso dell'Avvocatura, lo scorrimento in senso

verticale, seppure nella sola progressione economica, comporta il

travolgimento della disciplina della "dirigenza militare" (art. 142

della legge n. 312 del 1980); mentre la perequazione per i

trattamenti retributivi degli ufficiali rispetto ai sottufficiali è

garantita dalla completa disciplina di settore.

Da ultimo, la normativa indicata dai ricorrenti che prende in

considerazione il grado di sottotenente si riferisce ad indennità

sganciate dalle specifiche funzioni che il grado ricomprende. Considerato in diritto

1. - Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione II,

con ordinanza del 17-31 gennaio 1996, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 43, diciassettesimo comma,

della legge 1 aprile 1981, n. 121 e della tabella c, della legge 1

aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento dell'Amministrazione della

pubblica sicurezza) e della tabella c) allegata a detta legge, come

sostituita dall'art. 9 della legge 12 agosto 1982, n. 569

(Disposizioni concernenti taluni ruoli del personale della Polizia di

Stato e modifiche relative ai livelli retributivi di alcune

qualifiche e all'art. 79 della legge 1 aprile 1981, n. 121), nella

parte in cui non consentono di individuare la corrispondenza delle

funzioni dei sottotenenti della Guardia di finanza con quelle degli

appartenenti al ruolo dei commissari della Polizia di Stato.

Secondo il giudice rimettente, la mancata previsione del grado di

sottotenente della Guardia di finanza, stadio iniziale in cui si

articola la carriera militare (come ufficiale) del Corpo, oltre a

violare il principio di equiparazione del trattamento economico di

tutte le forze di polizia, previsto dall'art. 43, sedicesimo comma,

della legge n. 121 del 1981, dà vita al vizio di irrazionalità

della norma in relazione all'art. 3 della Costituzione, dal momento

che altre disposizioni normative - che fungono in modo unitario da

tertium comparationis - hanno esteso i trattamenti indennitari

spettanti al vice commissario del ruolo dei commissari ai

sottotenenti (artt. 2 della legge 20 del ruolo dei commissari

sottotenenti (artt. 2 della legge 20 marzo 1984, n. 34, e 6 del d.-l.

21 settembre 1987, n. 387, convertito in legge 20 novembre 1987, n.

472).

Inoltre, sotto altro profilo, la norma censurata è altresì

affetta, secondo il giudice a quo, dal vizio di irragionevolezza in

relazione all'art. 97 della Costituzione, poiché l'equiparazione del

trattamento economico sottintende la previsione di tutte le possibili

qualifiche e di tutti i possibili gradi dei diversi ordinamenti dal

legislatore presi in considerazione dal legislatore, non

giustificandosi il vuoto normativo conseguente alla pretermissione

del grado iniziale della carriera (di ufficiale) della Guardia di

finanza, se non come indice sintomatico della violazione del

principio di buona amministrazione.

2. - La questione è priva di fondamento.

Preliminarmente, va precisato che la legge 1 aprile 1981, n. 121,

oltre a smilitarizzare ed innovare l'assetto del Corpo delle guardie

di pubblica sicurezza e di quello della Polizia femminile (peraltro

con il loro scioglimento), mediante l'introduzione di una serie di

norme organizzative e di un nuovo ordinamento della Polizia di Stato,

ha fissato il principio di equiparazione del trattamento economico

(art. 43, sedicesimo comma), di tutte le forze di polizia, sia ad

ordinamento civile che militare senza distinzione, compresi il Corpo

della Guardia di finanza, il Corpo degli agenti di custodia (ora

Corpo di polizia penitenziaria) e il Corpo forestale dello Stato.

La equiparazione economica è stata attuata attraverso

l'estensione, in via di principio e in modo permanente e generale,

del trattamento economico, previsto per il personale della Polizia di

Stato (da fissarsi, con esclusione dei dirigenti, sulla base di

accordi), all'Arma dei carabinieri e agli altri Corpi suindicati

previsti dal primo e secondo comma dell'art. 16 (art. 43, sedicesimo

comma).

Nello stesso tempo è stata stabilita (art. 43, diciassettesimo

comma, della legge n. 121 del 1981) in forza della tabella allegata

alla stessa legge n. 121 - poi sostituita dalla tabella c) allegata

alla legge 12 agosto 1982, n. 569 - una equiparazione tra gradi e

qualifiche del precedente ordinamento della polizia e rispettivamente

qualifiche del nuovo ordinamento della Polizia di Stato e gradi del

personale delle altre forze di polizia.

La normativa in esame detta nel contempo un nuovo ordinamento della

pubblica sicurezza (tale è anzi il titolo della legge), come

amministrazione ad ordinamento speciale con organizzazione ripartita

a base centrale, nell'ambito del Ministero dell'interno - con

attribuzione al Ministro del potere di coordinamento - e periferica,

con compiti e funzioni di forza di polizia (art. 1 e seguenti della

legge n. 121 del 1981) in materia di ordine e sicurezza pubblica. Ma

detta legge, lungi dal perseguire l'intento di modificare

(unificandoli) gli ordinamenti delle varie forze di polizia, mantiene

invece gli assetti normativi specifici, "fermi restando i rispettivi

ordinamenti e dipendenze" dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della

guardia di finanza (art. 16, primo comma) e "fatte salve le

rispettive attribuzioni e le normative dei vigenti ordinamenti" del

Corpo degli agenti di custodia (ora Corpo della polizia

penitenziaria) e del Corpo forestale dello Stato.

Pertanto è rimasta disciplinata dalla preesistente (e

differenziata) normativa tutta la parte ordinamentale relativa alle

varie Forze di polizia (diverse dalla Polizia di Stato) comprese le

modalità di arruolamento nei vari ruoli, le dipendenze, i gradi e le

qualifiche, i sistemi di avanzamento, i limiti di età correlati alle

rispettive posizioni degli appartenenti alle varie forze di polizia.

Diversamente dalla Polizia di Stato, che ha avuto con la legge n.

121 del 1981 un nuovo assetto e ordinamento a carattere civile

(peraltro non esaustivo), per le altre forze di polizia lo stato

giuridico del personale e gli aspetti organizzativi e funzionali dei

vari corpi, sono stati non solo sottratti all'ambito dispositivo

della predetta legge, ma anzi presupposti nelle loro specifiche

peculiarità dalla anzidetta nuova normativa, che concerne, per

quanto interessa i profili oggetto della questione in esame,

unicamente gli aspetti relativi al trattamento economico, come

confermato dall'art. 43 e dalla tabella allegata alla legge n. 121

del 1981.

D'altra parte non può negarsi che le funzioni a tutela dell'ordine

pubblico e della sicurezza pubblica, anche se altamente qualificanti,

costituiscano soltanto un aspetto dei compiti di polizia, essenziali

per la Polizia di Stato e l'Arma dei carabinieri (forza armata in

servizio permanente di pubblica sicurezza) e concorrenti per la

Guardia di finanza ("per il concorso al mantenimento dell'ordine e

della sicurezza pubblica": art. 16, primo comma, della legge n. 121

del 1981; art. 1, secondo comma, della legge 23 aprile 1959, n. 189,

recante "Ordinamento del Corpo della Guardia di finanza"). Invece

dette attribuzioni (tutela dell'ordine e sicurezza pubblica) vanno ad

integrare una funzione eventuale e concorrente per il Corpo di

polizia penitenziaria e per il Corpo forestale dello Stato, che "sono

altresì forze di polizia e possono essere chiamati a concorrere

nell'espletamento di servizi di ordine e sicurezza pubblica" (art.

16, secondo comma, della legge n. 121 del 1981). Nello stesso tempo

tutte (senza discriminazione) le forze di polizia possono essere

utilizzate "anche per il servizio di pubblico soccorso", compito

egualmente essenziale per una polizia moderna al servizio dei

cittadini (artt. 16, terzo comma e 24, della legge n. 121 del 1981).

Per tutte le forze di polizia, eccetto la Polizia di Stato, sono

rimasti invariati i compiti e le funzioni che caratterizzano la

specificità di ciascun Corpo e, conseguentemente, l'ordinamento

(civile e militare).

In realtà, proprio in considerazione delle diversità

ordinamentali delle varie forze di polizia, l'unico aspetto

immediatamente unificante della legge n. 121 del 1981 è dato dalla

richiamata estensione (automatica e normativa con effetti di rinvio

mobile) del trattamento economico del personale della Polizia di

Stato agli appartenenti alle altre forze di polizia.

Deve, tuttavia, essere chiarito che questo trattamento economico,

previsto con effetto generale per tutte le forze di polizia, subisce

(oltre le differenziazioni dipendenti nello stesso sistema dallo

svolgimento di funzioni collegate a specifiche indennità) i riflessi

sostanziali derivanti dalle diverse forme di progressione nelle

qualifiche e nei gradi, anche se l'omogeneizzazione economica era

destinata ad affinarsi nel corso del tempo, nell'obiettivo di

perseguire l'effettivo equilibrio di trattamenti che presuppone

l'eliminazione di differenze o carenze di meccanismi di progressione

in taluni ordinamenti.

3. - Occorre inoltre sottolineare che l'unificazione del

trattamento economico mediante estensione, alle altre forze di

polizia, di quello previsto per la Polizia di Stato è per sua natura

generale e non destinato a creare vuoti normativi, integrandosi con

la preesistente normativa e con quella sopravvenuta (atteso il

carattere del rinvio) per quanto non espressamente disciplinato dalla

legge n. 121 del 1981 e successive integrazioni.

4. - Sotto altro profilo, in un'ottica più aderente alla questione

dedotta all'esame, è necessario sottolineare ulteriormente che per

la Guardia di finanza parte integrante delle forze armate dello Stato

e della forza pubblica, alle dirette dipendenze del Ministro delle

finanze (art. 1 della legge 23 aprile 1959, n. 189), con compiti

primari individuati essenzialmente nell'attività di prevenzione e

repressione delle evasioni e delle violazioni finanziarie (in senso

ampio comprendente l'ambito tributario statale), di vigilanza in mare

per fini di polizia finanziaria, nonché nei limiti stabiliti dalle

singole leggi, sull'applicazione delle disposizioni di interesse

politico-economico, sono previsti correlati poteri di indagine e di

controllo (potere di accesso, di richieste di notizie e di verifiche

fiscali), come attività indispensabile di amministrazione tributaria

intesa all'acquisizione (istruttoria) di tutti gli elementi utili

alla successiva determinazione del debito di imposta e delle

eventuali conseguenti sanzioni, con carattere strumentale rispetto al

provvedimento di accertamento attribuito alla competenza degli uffici

finanziari.

Tali funzioni peculiari (rispetto alle altre forze di polizia)

caratterizzano, anche sotto il profilo organizzativo, la struttura,

la configurazione e la preparazione attitudinale come forza di

polizia ad ordinamento militare, in una valutazione compiuta dal

legislatore di necessaria corrispondenza, per il buon andamento, tra

compiti, poteri coercitivi ed ordinamento (aspetti riuniti in una

inseparabile connessione e interdipendenza) in uno dei settori più

delicati nell'attuale configurazione dello Stato, quale quello della

polizia in campo finanziario-tributario; ciò risulta in modo più

appariscente e storicamente primigenio per i compiti di vigilanza dei

confini e di prevenzione e repressione del contrabbando.

Il che impone una selezione attitudinale, una preparazione e una

formazione professionale corrispondente ai compiti, alle funzioni

peculiari della Guardia di finanza e al correlativo tipo di

ordinamento militare (sul carattere "intrinsecamente militare" del

Corpo della Guardia di finanza, v. sentenza n. 30 del 1997).

Proprio con riferimento alle anzidette esigenze, nel sistema

normale di accesso al ruolo ufficiali in s.p.e. della Guardia di

finanza, il grado iniziale di sottotenente, più che

contraddistinguere il tipo di mansioni esercitate, si riconnette

ordinariamente ad un particolare status, conseguente alla

partecipazione, nell'ambito del corso quadriennale di formazione

presso l'Accademia della Guardia di finanza, ad un periodo di corso

di applicazione, decorrente, ai sensi degli artt. 1 e 2 della legge

29 maggio 1967, n. 371 (Disposizioni sul reclutamento degli

ufficiali in servizio permanente della Guardia di finanza),

dall'inizio del secondo biennio del corso.

Agli allievi del corso di formazione, articolato in due bienni, in

esito al positivo superamento del primo biennio, viene attribuito il

grado di sottotenente.

Infatti, secondo la scansione tipica che tradizionalmente

contraddistingue il reclutamento degli ufficiali in s.p.e. delle

forze armate, solo al termine del corso quadriennale, dopo aver

superato il corso d'applicazione e quindi acquisito il livello di

preparazione superiore (paragonabile a quello necessario per il

conseguimento del diploma di laurea), l'ufficiale viene promosso al

grado di tenente (cfr. art. 64 della legge 12 novembre 1955, n. 1137,

recante "Avanzamento degli ufficiali dell'Esercito, della Marina e

dell'Aeronautica", applicabile agli ufficiali della Guardia di

finanza in base al disposto dell'art. 1 della legge 24 ottobre 1966,

n. 887, recante "Avanzamento degli ufficiali della Guardia di

finanza", salve le successive norme speciali per la Guardia di

finanza).

Del resto, su un piano più generale, deve essere posto in rilievo

che nell'ordinamento militare il grado di tenente è previsto

normalmente come grado iniziale per quei ruoli di ufficiale in s.p.e.

per i quali viene richiesto come requisito di accesso il possesso di

laurea specifica (v., ad es., ruolo del servizio sanitario

dell'Esercito, ufficiali medici, ufficiali chimici farmacisti; ruolo

del servizio di commissariato, ufficiali commissari; ruolo del

servizio veterinario; ruolo medici del Corpo sanitario della Marina).

5. - Sulla base delle predette considerazioni risulta non in

termini il richiamo alla sentenza n. 277 del 1991 della Corte, avente

ad oggetto la mancata individuazione nella tabella di cui si discute

della qualifica di ispettore di polizia, che doveva costituire, nel

presupposto di omologia di funzioni espletate dai sottufficiali

dell'Arma dei carabinieri, il parametro di riferimento per il

trattamento economico di questi ultimi: si disputava infatti sulla

"equiparazione ai soli fini del trattamento economico dei

sottufficiali dell'Arma dei carabinieri, senza alcuna incidenza

sull'ordinamento della loro carriera".

La sentenza invocata si basava sul principio della tendenziale

corrispondenza del trattamento economico al tipo di funzioni

esercitate, cui doveva uniformarsi la tabella di equiparazione in

base al "criterio funzionale, perché il solo idoneo a rendere

omogeneo, sotto il denominatore comune delle funzioni, il trattamento

economico del personale inquadrato nei rispettivi apparati secondo

articolazioni diverse". Ma la ragione della dichiarata illegittimità

costituzionale, contenuta nella citata sentenza, era stata

ripetutamente collegata alla "irragionevolezza dell'esclusione dalla

tabella delle qualifiche degli ispettori di polizia e

conseguentemente della avvenuta equiparazione retributiva di tutti i

gradi dei sottufficiali dei carabinieri soltanto al ruolo dei

sovrintendenti di polizia perché, non risultando che ciò sia

avvenuto sulla base di un criterio collegato alla corrispondenza

delle funzioni, va ravvisata un'intima contraddizione tra la norma

(art. 43, diciassettesimo comma, della legge n. 121 del 1981) che

rinvia alla tabella e quest'ultima, che non risponde allo scopo per

cui è prevista".

Questa Corte aveva sottolineato che la tabella risultava "compilata

in modo tale da non permettere di stabilire, anche a causa delle

omissioni prima ricordate, se l'esclusione delle qualifiche degli

ispettori dalla comparazione con i gradi dei sottufficiali dei

carabinieri sia avvenuta in ragione di una effettiva specificità

delle funzioni connesse a quelle qualifiche perché ritenute non

assimilabili a quelle dei predetti sottufficiali".

D'altro canto, caratterizzante la posizione dei sottufficiali dei

carabinieri (a parte la tradizionale unitarietà delle funzioni di

polizia di sicurezza) era la precedente equiparazione di gradi, cui

seguiva una comparazione di funzioni. Infatti la normativa esistente

prima dell'entrata in vigore della legge del 1981, assicurava la

corrispondenza del trattamento economico degli appartenenti al corpo

delle guardie di pubblica sicurezza in base ad un parametro omogeneo,

costituito dai gradi militari, in cui ciascuna forza si articolava,

mentre la legge n. 121 del 1981 prevede ruoli (agenti, assistenti,

sovrintendenti, ispettori, commissari e dirigenti), ciascuno

caratterizzato dal tipo di mansioni o di funzioni.

Nel giudizio in cui è stata emessa la richiamata sentenza n. 277

del 1991 si richiedeva alla Corte un intervento duplice: "da un

canto, di carattere caducatorio nei confronti della nota in calce

alla tabella, così eliminando dall'ordinamento la dichiarazione di

non corrispondenza che vi si legge; e dall'altro, di carattere

additivo (non ritenuto ammissibile dalla Corte) per effetto del

quale, in seguito alla dichiarazione di illegittimità costituzionale

della mancata equiparazione economica", gli interessati avrebbero

potuto conseguire il trattamento economico superiore.

L'anzidetta sentenza riteneva necessarie "ulteriori specifiche

valutazioni relative alla comparazione delle mansioni dei

sottufficiali dei carabinieri e di quelle dei soprintendenti e

ispettori della Polizia di Stato", mentre solo sulla base della

giurisprudenza amministrativa è stato ritenuto che, per effetto

della pronuncia di illegittimità costituzionale, fosse venuto a

riespandersi il principio di equiparazione secondo omogeneità di

funzioni, sempre con riferimento alle due forze di polizia in esame.

In sede di conversione del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, convertito,

con modificazioni, nella legge 6 marzo 1992, n. 216, è stato fatto

valere il principio di omogeneizzazione anche per il personale delle

corrispondenti categorie delle altre forze di polizia, compresa la

Guardia di finanza (sentenza n. 455 del 1993).

6. - Invece, la questione oggetto di esame in questa sede non può

coinvolgere il profilo funzionale, dato che il sottotenente in s.p.e.

della Guardia di finanza, grado iniziale che (nel reclutamento

normale) si consegue dopo il primo biennio del corso di formazione,

ordinariamente è tenuto a svolgere compiti di studio e di

addestramento, con livello di funzioni e grado che non si diversifica

dal precedente assetto di equiparazione di trattamento economico di

livello certamente inferiore a quello dei tenenti (equiparati a

commissari di prima qualifica, ora vice commissari).

Sul piano della comparazione con il ruolo della Polizia di Stato

deve, inoltre, essere precisato che la qualifica di "commissario 1

qualifica" (vice-commissario della Polizia di Stato), prevista dalla

tabella c) della legge n. 121 del 1981, del 1981, si raggiunge

attraverso due vie: la prima presuppone l'esito positivo del concorso

per il quale è necessario il possesso del diploma di laurea ed il

successivo superamento del corso di formazione della durata di nove

mesi (artt. 55 e 56 della legge n. 121 del 1981). La seconda,

alternativamente (anche se, di fatto, in tempo recente non sono state

indette nuove procedure) presuppone, dopo il superamento del concorso

di ammissione (distinto dal precedente) per chi è in possesso del

diploma di maturità, la frequenza del corso quadriennale presso

l'Istituto superiore di Polizia (finalizzato al conseguimento di

laurea) ed il successivo corso di formazione della durata di nove

mesi, solo al termine del quale vi è la nomina a "vice commissario".

Per questa seconda modalità di accesso alla carriera, al termine

del primo biennio gli allievi, superati gli esami ed ottenuto il

giudizio di idoneità, conseguono, in forza dell'art. 13 del d.P.R.

24 aprile 1982, n. n. 341, la nomina ad aspiranti vice-commissari, ai

quali possono essere equiparati i sottotenenti della Guardia di

finanza frequentatori del secondo biennio presso l'Accademia,

accomunati dal normale svolgimento di compiti di studio e di

addestramento.

7. - In definitiva l'ordinanza del giudice a quo parte da un

erroneo presupposto, cioè che il livello del grado iniziale di

ufficiale in s.p.e. e di funzioni direttive nelle forze di polizia

debba coincidere ed attestarsi al grado di tenente, con un

conseguente scorrimento, e non tiene conto delle diverse modalità di

accesso, qualità e titoli richiesti dalla legge secondo i singoli

ordinamenti (e in taluni casi anche nell'ambito dello stesso Corpo di

polizia), basate su requisiti attitudinali e modi di formazione e

addestramento differenti.

È evidente che il sottotenente della Guardia di finanza non poteva

essere inserito nel quadro retributivo di equiparazione sullo stesso

piano del commissario 1 qualifica, al quale invece veniva (ed è)

equiparato il tenente (che consegue tale grado dopo il superamento

del secondo biennio: con l'inizio del corso di applicazione).

Nello stesso tempo non può mancarsi di rilevare che lo status di

aspirante vice commissario, allievo che attende a compiti di studio

ed addestramento professionale, corrisponde a quello del grado di

sottotenente della Guardia di finanza.

Né tantomeno sarebbe ipotizzabile per la Guardia di finanza uno

scorrimento in senso verticale, anche se nella sola progressione del

trattamento economico, nel grado di tenente, di capitano e di

maggiore della Guardia di finanza, sia perché in contrasto con

l'assetto normativo (tabellare) testuale, sia perché si produrrebbe

una ingiustificata perturbazione dei livelli e della disciplina della

"dirigenza", con un ingiustificato innalzamento di un livello e

alterazione di un preesistente e necessario equilibrio normativo ed

economico dell'intero settore civile e militare.

Giova a questo riguardo sottolineare la crescente preoccupazione

del legislatore di non alterare equilibri tra i vari ordinamenti

militari, tanto da procedere contestualmente, anche se con separati

atti, alla determinazione dei diversi trattamenti economici (v.

d.lgs. 12 maggio 1995, n. 195, recante "Procedure per disciplinare i

contenuti del rapporto di impiego del personale di Polizia e delle

Forze armate", emanato in attuazione della legge 29 aprile 1995, n.

130 e dell'art. 2 della legge 6 marzo 1992, n. 216 e i recenti

d.P.R. 10 maggio 1996, nn. 359 e 360).

8. - La mancata menzione del sottotenente in tabella non deriva da

una sorta di "ignoranza" della previsione normativa del livello, né

tantomeno da una irragionevole esclusione (in questo consiste una

delle differenze con la fattispecie dei sottufficiali di cui alla

sentenza n. 277 del 1991), ma dalla consapevolezza di salvaguardare

la situazione preesistente (confermando le diversità ordinamentali)

e, al contempo, di preservare la normativa che consentiva di

determinare autonomamente il trattamento economico e la

corrispondenza con l'omologo livello della Polizia, anch'esso non

menzionato in tabella, senza alcun contrasto con il principio di

equiparazione (art. 43, sedicesimo comma, della legge n. 121 del

1981).

Del resto il principio di equiparazione del trattamento economico

nel settore, la cui normativa dettata per la Polizia di Stato assume,

anche alla luce della legislazione successiva alla legge n. 121 del

1981, il carattere di normativa generale per tutte le forze di

polizia, è idoneo come tale a coprire ogni eventuale vuoto

normativo.

Una valutazione comparativa dell'assetto dei corpi di polizia, ad

ulteriore dimostrazione delle peculiarità di ciascun ordinamento

nella fondamentale omogeneità di trattamento economico, porta a

mettere in rilievo che il periodo di servizio con il grado di

sottotenente (o equiparato) è ormai (dopo un'iniziale incertezza

interpretativa) considerato dalla giurisprudenza computabile ai fini

del particolare beneficio di attribuzione di

trattamentoesclusivamente economico rispettivamente di primo

dirigente (15 anni senza demerito nel ruolo) e di dirigente superiore

(25 anni), da ritenersi applicabile a tutte le forze di polizia. Ciò

anche se il personale che accede al concorso in base a laurea si

trova ad entrare nel Corpo con ritardo rispetto a quello proveniente

da accademia.

9. - Venendo specificamente ai particolari profili di

incostituzionalità accomunati dal giudice rimettente sotto il

denominatore dell'irragionevolezza, occorre rilevare che non è

configurabile violazione dell'art. 3 della Costituzione per il fatto

che il grado di sottotenente sia stato preso in considerazione dal

legislatore con altre disposizioni che estendono o assimilano

specifici trattamenti economici spettanti ai vice commissari del

ruolo dei commissari.

Dette previsioni, di cui agli artt. 2, sesto comma, della legge 20

marzo 1984, n. 34 e 6 del d.-l. 21 settembre 1987, n. 387, convertito

in legge 20 novembre 1987, n. 472, riguardano l'indennità

pensionabile, che ha sostituito l'indennità per servizio di istituto

disciplinata dalla legge 23 dicembre 1970, n. 1054, nonché l'assegno

personale di funzione previsto dall'art. 143 della legge 11 luglio

1980, n. 312, cioè non già il trattamento economico complessivo,

ma la corresponsione di emolumenti che possono prescindere dalle

mansioni specifiche esercitate, essendo riconducibili ad altri

presupposti come la mera anzianità di servizio.

D'altro canto non è affatto irrazionale che nell'ambito del

pubblico impiego determinate voci retributive o indennità

particolari vengano fissate dal legislatore in maniera uniforme per

personale appartenente a livelli differenti, purché ovviamente non

vi siano appiattimenti retributivi complessivi.

Infatti una medesima indennità (di eguale ammontare lordo) può

essere prevista per il personale di diversa qualifica e grado, anche

se appartenente a ruoli diversi (cfr. da ultimo, artt. 4 e 37 del

d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395).

Quanto al preteso carattere discriminatorio della norma che

pretermette il grado di sottotenente della Guardia di finanza, va

anzitutto considerato che è l'intero livello corrispondente a

sottotenente, compreso quello ora denominato aspirante vice

commissario, a non essere menzionato, sicché non sussiste alcuna

sperequazione, sotto tale profilo, in pregiudizio della Guardia di

finanza.

Del resto, come già sottolineato, non esiste un vuoto normativo,

né è ravvisabile alcuna irragionevolezza nella previsione di

trattamenti economici differenziati rispetto a livelli e funzioni

differenti, mentre non si può ravvisare un difetto di razionalità

in trattamenti diversi nelle fasi di formazione iniziale,

caratterizzate da prevalenza di attività di studio e

specializzazione professionale e a seconda dei relativi livelli.