Sentenza n. 65/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

il 5 agosto 1976 e riapprovata il 28 settembre successivo dal Consiglio

regionale del Friuli-Venezia Giulia (Stato giuridico e trattamento

economico del personale delle Camere di commercio, industria,

artigianato ed agricoltura del Friuli-Venezia Giulia), promosso con

ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 15

ottobre 1976, depositato in cancelleria il 23 successivo ed iscritto al

n. 35 del registro ricorsi 1976.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Giunta regionale

del Friuli-Venezia Giulia;

udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 1982 il Giudice

relatore Livio Paladin;

uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il ricorrente, e

l'avv. Gaspare Pacia per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 15 e depositato il 23 ottobre 1976,

il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato - in riferimento

all'art. 4 dello Statuto speciale ed all'art. 5 della Costituzione - la

legge in tema di "Stato giuridico e trattamento economico del personale

delle Camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura del

Friuli-Venezia Giulia" (approvata dal Consiglio regionale il 5 agosto

1976 e riapprovata il 28 settembre successivo), deducendo

l'incompetenza di quella Regione ad emanare norme in materia di

ordinamento delle Camere di commercio.

Secondo il ricorrente, "dalla indiscussa competenza normativa della

regione nelle materie della agricoltura, della industria e commercio e

dell'artigianato, non può farsi derivare la medesima competenza

normativa relativamente allo stato giuridico ed economico del personale

di tutti gli enti che, nell'ambito della regione, operano in quelle

materie"; diversamente, infatti, sarebbe superflua la distinta ed

autonoma attribuzione di potestà normativa alla Regione, quanto

all'ordinamento degli enti da essa dipendenti ed allo stato giuridico

ed economico del relativo personale.

D'altra parte, le Camere di commercio - sempre ad avviso del

Governo - "se sono certamente enti di interesse prevalentemente

regionale, pure non possono essere considerati meramente strumentali

della Regione", venendo inserite, in rapporto di dipendenza,

nell'apparato di questa: trattandosi piuttosto di "enti pubblici

locali (più precisamente provinciali), non territoriali, a carattere

rappresentativo che perciò ben possono essere definiti autarchici e

dotati di un certo grado di indipendenza nei confronti dei massimi enti

territoriali". Né varrebbe replicare che l'art. 20 del d.P.R. n. 902

del 1975 ha trasferito al Friuli-Venezia Giulia le funzioni

amministrative degli organi centrali dello Stato, previste dalle norme

sull'ordinamento delle Camere di commercio, poiché le dette funzioni

sono appunto amministrative e non normative; e comunque non riguardano

- si aggiunge - l'ordinamento ed il trattamento economico del

personale.

Eguale considerazione andrebbe fatta a proposito degli artt. 8, 9 e

12 del d.P.R. n. 1116 del 1965. Mentre l'art. 12 della legge n. 125 del

1968 (recante "nuove norme concernenti il personale delle Camere di

commercio"), là dove fa "salva la competenza riconosciuta alle Regioni

a statuto speciale", si riferirebbe unicamente all'originario Statuto

del Trentino-Alto Adige, che nell'art. 4, n. 13, attribuiva a quella

Regione (come l'attribuisce l'art. 4, n. 8 dello Statuto vigente)

competenza normativa in materia di "ordinamento delle camere di

commercio": con una disposizione che non trova corrispondenza nello

Statuto del Friuli-Venezia Giulia.

Significative, infine, sarebbero in tal senso le disposizioni della

l. 20 marzo 1975, n. 70 (sul "riordinamento degli enti pubblici e del

rapporto di lavoro del personale dipendente"), che mentre demandano

alle Regioni di legiferare sullo Stato giuridico e sul trattamento

economico del personale degli enti sottoposti al loro controllo e alla

loro vigilanza (art. 35), escludono invece espressamente le Camere di

commercio (art. 1).

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Friuli-Venezia Giulia,

chiedendo il rigetto del ricorso.

La competenza regionale in tema di ordinamento delle Camere di

commercio, industria, artigianato ed agricoltura deriverebbe dalla

competenza legislativa primaria, spettante alla Regione in ciascuna

delle quattro materie, nelle quali le Camere stesse sono chiamate a

svolgere la loro attività (ex art. 4, n. 2, 6 e 7 dello Statuto

speciale). Ed appunto per rendere operante tale competenza, le norme di

attuazione avrebbero puntualmente trasferito alla Regione le funzioni

amministrative statali, anche per la parte attinente all'ordinamento

delle Camere.

Secondo la difesa regionale, ciò risulterebbe in primo luogo dalla

lettura coordinata dell'art. 12 e degli artt. 8 - 10 del d.P.R. n. 1116

del 1965, nei quali, mentre si dispone che "nulla è innovato per

quanto riguarda l'ordinamento e le attribuzioni degli UPIC",

implicitamente si dà atto del trasferimento delle funzioni relative

all'ordinamento delle Camere. In secondo luogo - si osserva - ad

integrazione e chiarimento di quanto già emergeva dal citato d.P.R. n.

1116, l'art. 20 del d.P.R. n. 902 del 1975 esplicitamente stabilisce

che "in tutti i casi in cui le norme sull'ordinamento delle Camere di

commercio, industria, artigianato ed agricoltura e delle commissioni ed

uffici, costituiti presso le medesime, fanno riferimento a funzioni

amministrative di organi centrali e periferici dello Stato, a questi

s'intendono sostituiti gli organi della regione": il che implicherebbe

la potestà regionale di legiferare in materia, dato lo stretto

parallelismo esistente fra le funzioni amministrative e le funzioni

legislative della Regione medesima.

D'altra parte, tale potestà sarebbe già stata riconosciuta dalla

stessa Corte, nella sentenza n. 82 del 1970: con la quale fu esclusa la

competenza regionale riguardo alla nomina delle Commissioni previste

dall'art. 4 della legge 12 marzo 1968, n. 316 (sulla disciplina della

professione di agente e rappresentante di commercio), solo perché si

ritenne che l'attribuzione in esame non inerisse all'ordinamento delle

Camere. E nel medesimo senso sarebbe invocabile il ricordato art. 12

della legge n. 125 del 1968 (concernente il personale camerale).

Ciò posto, non gioverebbe rispondere che la potestà legislativa

locale sull'ordinamento degli enti comunque operanti nelle materie di

competenza regionale sia smentita dalla distinta ed espressa previsione

di competenza in tema di ordinamento degli enti dipendenti dalla

Regione: poiché argomenti del genere sarebbero privi di pregio, in

presenza di un "caos verbale" come quello caratterizzante le

disposizioni degli Statuti speciali.

3. - Nella pubblica udienza, entrambi le parti hanno ribadito le

rispettive conclusioni.

L'Avvocatura dello Stato ha in particolar modo sostenuto che la

materia dello stato giuridico ed economico del personale camerale non

potrebbe farsi ricadere nella competenza della Regione Friuli-Venezia

Giulia, neanche a voler ritenere che al legislatore locale spetti

disciplinare l'ordinamento delle Camere di commercio; ed ha richiamato

in tal senso gli artt. 3 e 36 della Costituzione. Per contro, la difesa

regionale ha tratto argomento dalla nuova definizione della materia

concernente l'"ordinamento degli enti amministrativi dipendenti dalla

regione", attualmente stabilita dall'art. 13 del d.P.R. n. 616 del

1977. Considerato in diritto :

1. - Il ricorso in esame investe l'intera legge riapprovata il 28

settembre 1976 dal Consiglio regionale del Friuli- Venezia Giulia, per

disciplinare lo stato giuridico ed il trattamento economico del

personale delle Camere di commercio, industria, artigianato ed

agricoltura.

Il Presidente del Consiglio assume che la legge sia viziata per

incompetenza, in quanto alla Regione Friuli-Venezia Giulia farebbe

difetto la potestà legislativa in tema di ordinamento delle Camere di

commercio e di stato giuridico ed economico del personale ad esse

addetto. Da un lato, cioè, le Camere stesse non potrebbero venir

trattate alla stregua di enti strumentali della Regione, essendo invece

dotate "di un certo grado di indipendenza" nei confronti dell'apparato

regionale, implicitamente garantito dall'art. 5 della Carta

costituzionale. D'altro lato, la circostanza che le materie

dell'agricoltura, dell'industria, del commercio e dell'artigianato

siano tutte attribuite alla Regione Friuli- Venezia Giulia dall'art. 4,

n. 2, n. 6 e n. 7, del relativo Statuto speciale, non comporterebbe uno

"specifico riconoscimento della competenza regionale" nel settore

considerato dalla legge impugnata: riconoscimento di cui non vi è

traccia - avverte il ricorrente - nelle disposizioni statutarie,

diversamente da ciò che si verifica nello Statuto del Trentino-Alto

Adige.

2. - Sotto entrambi gli aspetti, la questione è infondata.

Non è pertinente, anzitutto, il richiamo all'art. 5 della

Costituzione, per cui "la Repubblica ... riconosce e promuove le

autonomie locali", adeguando "i principi ed i metodi della sua

legislazione" - sia essa statale o regionale - "alle esigenze

dell'autonomia e del decentramento"; né occorre addentrarsi, per

averne la dimostrazione, nella problematica riguardante la natura delle

Camere di commercio, accertando se sia dato assimilarle - ed

eventualmente a quali effetti - agli enti territoriali minori,

puntualmente menzionati dagli artt. 114 e 128 Cost., ovvero agli "altri

enti locali" di cui si fa cenno negli artt. 118 e 130 della

Costituzione. Determinante è comunque la considerazione che, allo

stato attuale dell'ordinamento, le Camere di commercio non dispongono,

quanto al complessivo regime del loro personale, di alcuna autonomia

normativa, suscettibile di venire lesa dalla legge regionale impugnata.

Del resto, ben prima che fosse istituita la Regione Friuli-Venezia

Giulia, il trattamento del personale delle Camere formava invece

l'oggetto di regolamenti-tipo, imperativamente dettati - con riguardo a

tutto il territorio nazionale - per mezzo di decreti interministeriali.

Basti infatti ricordare il decreto del 1 marzo 1958, che sostituiva il

regolamento-tipo del 26 maggio 1937 (e successive modificazioni). Ed è

significativo che questo testo recasse continui e sistematici

riferimenti allo statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato

con il d.P.R. n. 3 del 1957, sia per fissare il trattamento economico

dei dipendenti camerali, sia per regolare l'inizio del rapporto

d'impiego e le carriere del personale medesimo, sia per disciplinare la

cessazione del rapporto: senza mai consentire che siffatte disposizioni

regolamentari fossero autonomamente derogabili da parte di ciascuna

singola Camera.

Sostanzialmente identica è anche l'ispirazione del successivo

regolamento-tipo, approvato con d.m. 16 marzo 1970 - in base

all'espressa previsione dell'art. 3, secondo comma, della legge 23

febbraio 1968, n. 125 - ed ancora vigente alla data del ricorso in

esame, salve alcune modifiche non incidenti sui motivi del ricorso

stesso. Gli artt. 3, quarto comma, 4, primo comma, 5, ultimo comma, 11,

terzo comma, 12, primo comma, 21, primo e secondo comma, 25, ultimo

comma, 26, secondo comma, 30, 33, ultimo comma, 37, 38, 39, 48, ultimo

comma, 50, 55, ultimo comma, 60 cpv., 63, primo comma, 65, primo comma,

94, 96, primo comma, 100, 104 insistono infatti nell'equiparare il

personale delle Camere di commercio al personale statale; tanto è vero

che la norma di chiusura contenuta nell'art. 105 richiama, "per tutto

quanto non esplicitamente stabilito nel presente regolamento, ... le

disposizioni vigenti, in materia di stato giuridico, per i dipendenti

civili dello Stato". Ciò che più conta, il regolamentotipo del 1970

è ancor più dettagliato che il corrispondente testo del 1958; e al

pari di esso non lascia alle singole Camere significativi spazi di

autoorganizzazione, interferenti con le norme generali in tema di stato

giuridico ed economico del personale. Né, sotto questo profilo, la

situazione muta per effetto del sopravvenuto decreto interministeriale

2 marzo 1981, approvativo del nuovo regolamento-tipo per il personale

delle Camere stesse: sia perché tale testo riproduce in gran parte le

disposizioni previgenti, e comunque ripresenta la struttura del

regolamento del 1970; sia perché esso continua a rinviare alla

disciplina dei dipendenti civili dello Stato, tanto per mezzo di una

nutrita serie di specifici disposti, quanto con la norma di chiusura

dell'art. 111.

Così stando le cose, è chiaro che l'equiparazione progettata dal

legislatore del Friuli-Venezia Giulia, per cui il trattamento dei

dipendenti camerali dovrebbe esser disciplinato in linea di massima -

dalle norme concernenti il personale della Regione (secondo i criteri

di inquadramento fissati dall'art. 2 della legge in questione), non

verrebbe a privare le Camere di nessuna sfera di competenza e di

autodeterminazione, che sia loro riservata sul piano nazionale. E non

si può dire che le Camere stesse risultino in sostanza degradate ad

enti strumentali della Regione, per il solo fatto che lo stato del loro

personale venga modellato sull'ordinamento dei dipendenti regionali.

S'intende, viceversa, che i richiami alla legge regionale 5 agosto

1975, n. 48 ("Stato giuridico e trattamento economico del personale

della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia"), non concretano altro

che un punto di riferimento, allo stesso modo dei richiami allo statuto

degli impiegati civili dello Stato, operati nei predetti decreti

interministeriali. A loro volta, anzi, le due discipline così

richiamate possono considerarsi fondamentalmente affini, dato il

principio dettato dall'art. 68, secondo comma, dello Statuto speciale

del Friuli-Venezia Giulia, per cui "le norme sullo stato giuridico ed

il trattamento economico del personale del ruolo regionale devono

uniformarsi alle norme sullo stato giuridico e sul trattamento

economico del personale statale".

3. - D'altra parte, non è fondato l'assunto che l'ordinamento

delle Camere di commercio esorbiti dalle materie elencate nell'art. 4

dello Statuto speciale del Friuli- Venezia Giulia.

Vero è che tale Statuto non inserisce le Camere stesse, né sotto

il profilo funzionale né sotto il profilo strutturale, fra gli oggetti

della competenza legislativa regionale piena o primaria (e nemmeno vi

accenna nei successivi articoli); sicché, per il Friuli-Venezia

Giulia, manca una puntuale attribuzione statutaria, del genere di

quella risultante dall'art. 4, n. 8, del vigente Statuto per il

Trentino-Alto Adige (come pure dall'art. 4, n. 13, dell'originario

Statuto del 1948). Ma l'espressa previsione dell'"ordinamento delle

camere di commercio" rispondeva e risponde, nel caso del Trentino- Alto

Adige, a ragioni del tutto peculiari, che non trovano riscontro nel

caso del Friuli-Venezia Giulia.

Secondo lo Statuto del 1948, le materie in cui agiscono le Camere

venivano divise fra la Regione e le Province di Trento e di Bolzano,

nel senso che alla competenza regionale appartenevano l'"agricoltura" e

l'"incremento della produzione industriale e delle attività

commerciali", mentre alla competenza provinciale residuava

l'"artigianato"; ed un'ulteriore sfasatura discendeva da ciò che

l'"agricoltura" rientrava fra le materie di competenza primaria, mentre

l'"incremento della produzione industriale..." era fatto ricadere nella

competenza ripartita: sicché risultava comunque opportuno chiarire a

quale ente autonomo spettasse, ed a quale titolo, disciplinare le

Camere di commercio. Ma questa esigenza si dimostra ancora più

pressante alla stregua dell'attuale Statuto, che affida alle Province

sia l'"artigianato", sia l'"agricoltura", sia il "commercio" e

l'"incremento della produzione industriale": con la conseguenza che,

per mantenere la competenza regionale sull'"ordinamento delle camere di

commercio", si è reso indispensabile continuare ad enuclearlo,

separandolo nettamente dai settori pertinenti alle varie funzioni delle

Camere medesime. Il che, viceversa, non si verifica affatto secondo lo

Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, cui spettano tanto

l'"agricoltura" e l'"artigianato" quanto l'"industria e commercio"

(cfr. l'art. 4, n. 2, n. 6 e n. 7), senza alcuna distinzione per ciò

che riguarda il tipo della relativa competenza.

Ne segue che dal silenzio delle disposizioni statutarie per il

Friuli-Venezia Giulia, circa l'ordinamento delle Camere di commercio,

non può trarsi alcuno spunto atto a risolvere la presente

controversia. Al contrario, vale anche in tal campo la regola - già

messa in evidenza dalla Corte (nelle sentenze n. 62 e n. 178 del 1973)

e poi canonizzata dall'art. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977 - per cui gli

"enti pubblici locali" operanti nelle materie di competenza propria

delle Regioni, pur restando concettualmente distinti dagli enti

strumentali o "para-regionali", sono in vario senso assoggettati ai

poteri regionali di supremazia, prestandosi dunque a venire riordinati

e riorganizzati da parte delle Regioni medesime. Ed effettivamente,

quanto alle Camere di commercio del Friuli-Venezia Giulia, di questo

criterio hanno fatto ripetuta applicazione le norme di attuazione

statutaria e la giurisprudenza della Corte stessa.

In un primo tempo, l'art. 8 del d.P.R. n. 1116 del 1965 ha

trasferito all'Amministrazione regionale la generalità delle

"attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in materia

di industria e commercio" (nonché in tema di artigianato), con una

formula implicitamente comprensiva dei poteri relativi all'assetto

delle Camere di commercio: com'era confermato dall'art. 9 del decreto

stesso, secondo il quale i "poteri di vigilanza" concernenti i compiti

demandati alle Camere "per esigenze statali" continuano invece a venire

esercitati dal Ministero dell'industria e del commercio, ed anche dal

successivo art. 10, in cui s'attribuisce espressamente alla Regione -

ma "entro i limiti massimi previsti dalle leggi dello Stato, d'intesa

col Ministero dell'industria e del commercio" - la determinazione

dell'"aliquota dell'imposta camerale", da applicare nella

circoscrizione di ciascuna Camera. Su questa base, la Corte ha potuto -

nella sentenza n. 82 del 1970 - definire le Camere di commercio del

Friuli-Venezia Giulia quali "enti pubblici locali... soggetti alla

competenza regionale", sia pure "nei limiti fissati dalle norme

statutarie e di attuazione", per la "tutela di interessi generali". E

la Regione ha conseguentemente stabilito, nel periodo intercorso fra il

1968 ed il 1975, una serie di disposizioni legislative riguardanti le

Camere, anche nel senso di dettare provvedimenti a favore del loro

personale (mediante la legge 22 luglio 1969, n. 16).

In un secondo tempo, per coinvolgere nel trasferimento alcune

residue riserve di competenza statale e per troncare i dubbi

interpretativi precedentemente insorti, l'art. 20, primo comma, del

d.P.R. n. 902 del 1975 ha quindi precisato che "in tutti i casi in cui

le norme sull'ordinamento delle camere di commercio, industria,

artigianato ed agricoltura e delle commissioni e degli uffici,

costituiti presso le medesime, fanno riferimento a funzioni

amministrative di organi centrali o periferici dello Stato, a questi

s'intendono sostituiti gli organi della Regione". Di fronte ad un

disposto così chiaro, cui non si accompagnano eccezioni di sorta, non

è dato replicare - come fa la parte ricorrente - che la submateria

dello stato giuridico ed economico del personale camerale non sarebbe

interessata dal trasferimento; e che, in ogni caso, il passaggio delle

funzioni amministrative non implicherebbe l'attribuzione delle

corrispondenti potestà legislative.

Da un lato, non è esatto che gli organi centrali dello Stato non

siano titolari di funzioni amministrative pertinenti ai ruoli delle

Camere ed al trattamento dei loro dipendenti: va infatti ricordato,

nuovamente, che il regolamento-tipo per il personale in questione è

stato approvato e modificato per mezzo di decreti interministeriali, in

cui si attribuiscono - del resto specifiche funzioni al Ministero

competente, sia quanto alle dotazioni organiche delle Camere, sia

quanto alle assunzioni nei posti disponibili, sia quanto alla cassa

pensioni ed alla cassa di previdenza, sia quanto a tutte le

deliberazioni concernenti il personale "adottate dalla Giunta Camerale

in veste di Consiglio di Amministrazione" (cfr. gli artt. 2 cpv., 3,

terzo comma, 75, terzo comma, 80, penultimo ed ultimo comma, 93 del

citato d.m. 16 marzo 1970, vigente all'atto dell'entrata in vigore del

d.P.R. n. 902 del 1975); e nulla consente di affermare che funzioni del

genere siano state complessivamente sottratte al trasferimento, tanto

più che nell'ordinamento di un ente è naturalmente incluso lo stato

giuridico ed economico del suo personale (come la Corte ha chiarito,

relativamente ai dipendenti delle Regioni ordinarie, sin dalla sentenza

n. 40 del 1972). D'altro lato, la Corte ha più volte riaffermato (da

ultimo, nella sentenza n. 70 del 1981) la regola del parallelismo tra

funzioni amministrative e legislative regionali, senza di che

rimarrebbe insoddisfatta la stessa esigenza di legalità

dell'amministrazione: regola che deve applicarsi nel caso in esame, non

essendo in discussione che il trasferimento disposto dall'art. 20,

primo comma, del d.P.R. n. 902 del 1975 riguardi funzioni

amministrative statutariamente proprie della Regione Friuli-Venezia

Giulia, non già funzioni statali delegate.

Né giova ipotizzare - seguendo le argomentazioni svolte

dall'Avvocatura dello Stato nella pubblica udienza - che il particolare

trattamento del personale camerale del Friuli- Venezia Giulia, quale è

stato previsto dalla legge regionale impugnata, possa violare il

combinato disposto degli artt. 3 e 36 della Costituzione. Qualunque sia

la fondatezza di questa censura, essa non incide sulla competenza

regionale in materia di ordinamento delle Camere di commercio, ma

riguarda solo il modo di esercizio della competenza stessa, che si

assume lesivo - nella specie - dei citati principi costituzionali.

Posta in questi termini, pertanto, si tratta di una censura

completamente nuova, che la Corte non può prendere in esame, dal

momento che essa non trova corrispondenza nei motivi del ricorso,

collegandosi anzi a parametri del tutto diversi da quelli che il

Presidente del Consiglio dei ministri aveva inizialmente richiamato.

4. - Fermo rimane, tuttavia, che il ricorso va rigettato alla

stregua della disciplina legislativa statale attualmente in vigore. È

infatti ben noto che l'assetto delle Camere di commercio si presenta

lacunoso e per diversi aspetti provvisorio, da quando le Camere stesse

sono state ricostituite, in virtù del decreto legislativo

luogotenenziale n. 315 del 1944: non ha avuto un seguito compiuto il

preannuncio di una nuova disciplina legislativa sulla costituzione, sul

personale e sul funzionamento delle Camere, già contenuto nell'art. 8,

primo comma, del decreto predetto; e non è stato neppure adempiuto

l'ulteriore impegno di adottare una "legge di riforma dell'ordinamento

camerale e del relativo finanziamento", assunto dall'art. 64 cpv. del

d.P.R. n. 616 del 1977.

Ma la Regione Friuli-Venezia Giulia non può vedersi precluso, in

difetto di tale riforma, l'esercizio delle competenze che le spettano

in materia.