Sentenza n. 644/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge

12 giugno 1984, n. 222 (Revisione della disciplina dell'invalidità

pensionabile) promosso con ordinanza emessa il 9 luglio 1987 dal

Pretore di Pisa nel procedimento civile vertente tra Bernacchi

Bandecchi Loriana e l'I.N.P.S., iscritta al n. 560 del registro

ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1987;

Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonché l'atto

d'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice

relatore Renato Dell'Andro;

Uditi l'avv. Luigi Maresca per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato

Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 9 luglio 1987 il Pretore di Pisa ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 29, 30, 31 e 38 Cost.,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 12

giugno 1984, n. 222, nella parte in cui dispone che, per la

valutazione delle condizioni economiche richieste per il diritto

all'integrazione, nel limite massimo del trattamento minimo,

dell'assegno d'invalidità, debbano considerarsi anche i redditi del

coniuge dell'invalido.

Il giudice a quo osserva che la normativa impugnata determina una

disparità di trattamento tra invalidi coniugati e non coniugati a

favore di questi ultimi; ed osserva anche che non vale a giustificare

tale discriminazione il fatto che l'appartenenza ad un nucleo

familiare consenta, almeno di regola, all'invalido, grazie alla

riduzione di spese nonché all'assistenza e collaborazione del

coniuge, d'avere i mezzi necessari per vivere senza che occorra un

intervento assistenziale dello Stato (imposto, altrimenti, dall'art.

38 Cost.): infatti, come è stato notato nella sentenza n. 179 del

1976 della Corte costituzionale, data l'estrema varietà delle

situazioni concrete, non può essere escluso che gli oneri connessi

alla formazione della famiglia compensino il risparmio dovuto alla

convivenza.

Inoltre, in tal modo, secondo l'assunto sostenuto nell'ordinanza

di rimessione, verrebbe ad essere penalizzata la famiglia legittima a

vantaggio di quella di fatto, in evidente contrasto con gli artt. 29

e 31 Cost. Peraltro, tutto ciò potrebbe costituire incentivo per i

coniugi alla separazione o, comunque, a separazioni fittizie aventi

il solo scopo d'eludere la conseguenza, sul piano assistenziale, del

cumulo dei redditi familiari.

Il giudice a quo ritiene, infine, che escludere o limitare

l'intervento assistenziale dello Stato a favore dell'invalido in

relazione alla consistenza reddituale del coniuge equivalga ad

impedire all'invalido stesso di contribuire in misura rilevante

all'educazione, istruzione e mantenimento dei figli, ponendolo,

all'interno della famiglia, in uno stato d'inferiorità, mentre, in

base agli artt. 3 e 31, secondo comma, Cost., il matrimonio deve

essere fondato sull'eguaglianza non soltanto giuridica ma anche

morale dei coniugi.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per l'infondatezza della questione.

In primo luogo, l'Avvocatura afferma che, nella propria

discrezionale competenza d'intervento assistenziale, il legislatore

è libero d'esercitare le sue scelte, purché nei limiti della

ragionevolezza. La disparità di trattamento tra coniugati e non

coniugati, posta in essere dalla normativa impugnata, trova, a parere

dell'Avvocatura, la sua giustificazione in una situazione di fatto,

difforme e non equiparabile, che sottende, normalmente, una

ripartizione di spese, nell'ambito della famiglia, sulla base

dell'esistenza fra coniugi dell'obbligo d'assistenza reciproca

garantito giuridicamente.

La normativa impugnata, sempre a parere dell'Avvocatura generale

dello Stato, non contrasta neppure con l'obbligo d'assistenza dello

Stato a favore degli invalidi ex art. 38 Cost., che continua ad

esprimersi ed a sussistere pur nella caratterizzazione della norma

censurata. Le situazioni di fatto alle quali allude l'ordinanza di

rimessione costituiscono aspetti della vita che esulano dal campo

d'indagine del legislatore, il quale opera su presupposti e

situazioni tipiche e ricorrenti nella quasi totalità dei casi.

3. - Si è costituito in giudizio l'I.N.P.S. concludendo, in via

principale, per l'irrilevanza e la manifesta infondatezza della

questione di legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge n.

222 del 1984 e, in via subordinata, per l'infondatezza della

questione relativa alla legittimità costituzionale della norma che

regola la fattispecie concreta venuta all'esame della Corte

costituzionale, da individuare nell'art. 1, quarto comma, della legge

n. 222 del 1984.

In primo luogo, l'I.N.P.S. ritiene la questione non rilevante e

manifestamente infondata per l'errata indicazione della disposizione

della quale si contesta la legittimità costituzionale, l'art. 4

della legge n. 222 del 1984, che riguarda i "requisiti di

assicurazione e contribuzione per il riconoscimento del diritto

all'assegno di invalidità ed alla pensione di inabilità". La norma

di cui si lamenta l'incostituzionalità è contenuta, invece, nel

quarto comma dell'art. 1 della legge medesima.

Nell'esame del merito delle censure prospettate dal giudice a quo,

l'I.N.P.S. sostiene che non è violato l'art. 3 Cost., in quanto,

trattandosi, nella specie, d'intervento a carattere

incontestabilmente assistenziale, che non trova corrispondenza in una

provvista contributiva, è evidente che risponde ad una scelta

politico-economica e sociale quanto dal legislatore previsto per

individuare la ricorrenza o meno d'una situazione reddituale tale da

giustificare l'intervento statale. L'integrazione in questione,

peraltro, non è incondizionata neppure per i non coniugati: essa,

infatti, non spetta a coloro che posseggono redditi propri

assoggettabili all'IRPEF per un importo superiore a due volte

l'ammontare annuo della pensione sociale. E tale limite non resta

invariato per i soggetti coniugati per i quali è previsto il cumulo

dei redditi del coniuge: esso, infatti, è elevato a tre volte

l'ammontare annuo della stessa pensione sociale. Appare evidente,

pertanto, l'intenzione del legislatore d'attribuire carattere

sussidiario all'intervento solidaristico pubblico rispetto all'aiuto

che la famiglia, attraverso il coniuge, è in grado d'offrire.

L'I.N.P.S., infine, considera irrilevanti le argomentazioni

addotte a sostegno del preteso contrasto della norma impugnata con

gli artt. 29, 30 e 31 Cost. In particolare, non ritiene valido motivo

per sostenere l'illegittimità della norma un ipotizzato ed

indimostrato comportamento abnorme al quale gli interessati sarebbero

indotti al fine di non subire gli effetti determinati dalle norme

impugnate. Considerato in diritto

1. - Va anzitutto rigettata la richiesta di dichiarazione

d'inammissibilità della proposta questione di legittimità

costituzionale. Se è vero che nell'ordinanza di rimessione

s'impugna, nel dispositivo, l'art. 4 della legge 12 giugno 1984, n.

222, è anche vero che si tratta, ed in maniera evidente, d'un errore

materiale. Sempre, infatti, ci si riferisce, nell'ordinanza in

discussione, al contenuto del quarto comma dell'art. 1 della citata

legge e mai a quello dell'art. 4 della stessa legge. È certamente da

escludere, in ogni caso, che sorgano incertezze, nell'interpretazione

dell'ordinanza di rimessione, evidentissima palesandosi, in essa, la

volontà del giudice a quo di sollevare questione di legittimità

costituzionale in ordine alla disposizione di cui all'art. 1, quarto

comma, e non a quella di cui all'art. 4, della legge n. 222 del 1984.

2. - La premessa sulla quale va fondata la valutazione della

proposta questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, quarto

comma, della legge 12 giugno 1984, n. 222, è costituita

dall'indagine sulla natura dell'assegno d'invalidità di cui alla

citata legge.

Si può, invero, anche prescindere dallo stabilire se sia corretto

o meno etichettare l'integrazione dell'assegno ordinario

d'invalidità, di cui in narrativa, come "integrabilità al minimo":

è ben vero, infatti, che nel terzo comma dell'art. 1 della legge in

esame è prevista (insieme al rinvio, ai fini della determinazione

dell'ammontare dell'assegno ordinario, alle norme relative

all'assicurazione generale obbligatoria per l'invalidità, la

vecchiaia ed i superstiti dei lavoratori dipendenti ovvero alle

gestioni speciali dei lavoratori autonomi) un'integrazione, a carico

del fondo sociale, dell'assegno d'invalidità fino alla concorrenza

d'un importo, al massimo, pari a quello della pensione sociale; ma è

del pari vero che non sono in discussione, nel giudizio a quo, né il

fatto che tale integrazione non avvenga secondo la disciplina

generale sui minimi di pensione né il fatto che il trattamento

pensionistico legale minimo delle singole gestioni costituisca il

limite massimo dell'ammontare dell'integrazione in esame; e, d'altra

parte, la discrezionalità del legislatore nella determinazione della

situazione economico-finanziaria dell'invalido, quale condizione per

la sua esclusione dal diritto all'integrazione, discende dalla

natura, almeno anche assistenziale e sussidiaria, dell'assegno

d'invalidità. In conseguenza, risulta superata ogni utilità

interpretativa dell'"etichetta" da assegnare all'integrazione in

esame.

Va rilevato che può anche discutersi sulle proposte di mutamenti

relativi alla natura giuridica dell'assegno d'invalidità e sulle

"tendenze" che, in proposito, vanno manifestandosi: ma oggi,

nell'interpretare la legge n. 222 del 1984, va sottolineata la natura

assistenziale, od almeno mista, dell'assegno in esame. Il quarto

comma dell'art. 1 della citata legge, prima ancora dell'esclusione

del soggetto coniugato dal diritto all'integrazione dell'assegno

(qualora il reddito del medesimo, cumulato con quello del coniuge,

sia superiore a tre volte l'importo della pensione sociale) esclude

dalla stessa integrazione coloro che posseggono redditi propri

assoggettabili all'imposta sul reddito delle persone fisiche per un

importo superiore a due volte (e non a tre, come per i coniugati)

l'ammontare annuo della pensione sociale. Non v'è dubbio, pertanto,

che il legislatore del 1984 è partito dalla concezione "sussidiaria"

dell'assegno d'invalidità, discendente appunto dalla natura almeno

parzialmente assistenziale dell'assegno stesso. Quest'ultimo, fra

l'altro, non trova corrispondenza in alcuna provvista contributiva;

sicché, è certamente da allontanare l'idea d'una prevalente natura

previdenziale dell'assegno di cui qui si discute.

Deriva che spetta al legislatore scegliere, in base alla generale

politica economico-sociale perseguita, le condizioni

economico-finanziarie alle quali subordinare l'intervento

solidaristico pubblico. Né ci si può esimere dal sottolineare che

l'onere finanziario relativo all'integrazione dell'assegno grava sul

fondo sociale di cui alla legge 21 luglio 1965, n.903 e, cioè, in

sostanza, sull'intera collettività nazionale e non su particolari

comunità di lavoratori. Non può, dunque, indiscriminatamente, senza

riferimento alcuno al reddito in effettiva disposizione

dell'invalido, consentirsi l'integrazione in discussione: ciò

equivarrebbe ad irrazionalmente estendere il principio solidaristico

pubblico oltre i limiti entro i quali lo stesso principio ha

fondamento.

3. - Per quanto attiene, specificamente, alla seconda parte del

quarto comma dell'art. 1 della legge in esame, va sottolineato che la

norma impugnata, in tanto fa riferimento all'invalido coniugato, in

quanto, attraverso l'ammontare del cumulo dei redditi tra l'invalido

ed il coniuge, la stessa norma ritiene esclusa l'effettiva situazione

di relativa non abbienza dell'invalido, alla quale la legge

condiziona l'integrazione qui in esame: non si tratta, pertanto, di

discriminazione o di diverso trattamento tra invalidi coniugati e non

coniugati ma di determinazione d'un criterio, quello dell'ammontare

del cumulo dei redditi dei coniugi, attraverso il quale escludere la

(relativa) non abbienza dell'invalido.

E tal criterio non può ritenersi irrazionale: poiché, come si è

osservato, l'istituto dell'integrazione dell'assegno d'invalidità

trova la sua giustificazione (almeno anche) in un effettivo stato di

bisogno della categoria protetta, non sono rilevanti, al fine di

determinare le condizioni del sorgere del diritto all'integrazione,

né la qualità né la provenienza delle diverse voci che compongono

il reddito mentre determinante è il livello, derivante dal cumulo,

del reddito stesso, tenuto conto soprattutto dell'obbligo

d'assistenza reciproca fra coniugi. Non soltanto è presumibile che,

dato un determinato livello del reddito, cumulato, dei coniugi, anche

l'invalido venga a godere, oltre che d'una normale riduzione delle

spese, anche dell'apporto e della collaborazione del consorte, ma

quel che più conta è l'obbligo d'assistenza che incombe su

quest'ultimo; rispetto a tale obbligo, quello d'assistenza dello

Stato, della collettività tutta, è sussidiario.

Come potrebbe, diversamente, ritenersi razionale un intervento

dello Stato nei confronti d'un invalido che, benché privo di redditi

propri superiori ai limiti di legge, versi effettivamente in

floridissima situazione economico-finanziaria a causa della

convivenza con un coniuge assai abbiente?

Sono certamente ipotizzabili, data la variabilità ed

irripetibilità del concreto, situazioni anomale in cui gli oneri

connessi all'andamento della famiglia compensino (e superino, forse)

il risparmio dovuto alla convivenza: ma al legislatore non è dato

seguire la non raggiungibile varietà del concreto, dovendosi lo

stesso legislatore limitare a prevedere situazioni tipiche e

ricorrenti nella quasi totalità dei casi. Poiché l'opposta

disciplina dell'integrazione dell'assegno in discussione e cioè il

tener conto, ai fini dell'integrazione, del solo reddito

dell'invalido, e non anche di quelli del coniuge di quest'ultimo,

produrrebbe anche gli effetti perversi ai quali si è innanzi

accennato, mentre la scelta effettuata con la norma di cui alla

seconda parte del quarto comma dell'art. 1 della legge in discussione

tien conto della quasi totalità dei casi di convivenza familiare, si

deve escludere ogni censura d'irrazionalità della scelta legislativa

operata con la disposizione impugnata.

Le sentenze di questa Corte citate nell'ordinanza di rimessione

non valgono a sostenere l'assunto del giudice a quo, riguardando esse

situazioni del tutto diverse da quelle qui in esame: non v'è chi non

veda che la materia che si va trattando in questa sede, attenendo

alla natura ed ai limiti dell'intervento solidaristico-assistenziale

dello Stato, non consente analogia con materie diversissime, quali,

ad es., quella del cumulo dei redditi tra coniugi ai fini della

tassazione dei redditi stessi.

Esistendo, dunque, particolare diversità tra la situazione

dell'invalido non coniugato il cui reddito è inferiore al minimo

della pensione sociale e la situazione dell'invalido il cui reddito,

cumulato con quello del coniuge, è superiore a tre volte la stessa

pensione sociale, la diversità di disciplina tra le predette

situazioni non soltanto non è ingiustificata ma, per le ragioni

sopra specificate, si manifesta razionale.

4. - Come non risulta violato, dalla norma impugnata, l'art. 3

Cost. così, e per le stesse ragioni innanzi indicate, non risultano

disattesi i principi di cui all'art. 38 Cost.: la limitazione

contenuta nella seconda parte del quarto comma dell'art. 1 della

legge 12 giugno 1984, n. 222 non vanifica ma determina in concreto,

per la materia ivi prevista, talune condizioni del sorgere

dell'obbligo statale al mantenimento ed all'assistenza di cui al

primo comma dell'art. 38 Cost.: quest'ultimo, infatti, prevede che il

cittadino, oltre ad essere inabile al lavoro, ha diritto al

mantenimento ed all'assistenza sociale allorché manchi dei "mezzi

necessari per vivere"; ed è compito del legislatore precisare, nelle

diverse realtà, le situazioni nelle quali è razionalmente

ravvisabile la predetta mancanza.

5. - La norma impugnata non viola neppure gli artt. 29 e 31 Cost.

A parere del giudice a quo la seconda parte del quarto comma

dell'art. 1 della legge n. 222 del 1984 penalizzerebbe la famiglia

legittima a vantaggio di quella di fatto (non fondata sul matrimonio)

in contrasto con gli artt. 29 e 31 Cost. e potrebbe costituire

incentivo alla separazione legale dei coniugi o, comunque, a

separazioni fittizie idonee ad eludere gli effetti del cumulo dei

redditi di cui al comma in esame.

Di contro va osservato che, fino al momento in cui la famiglia

naturale, non fondata sul matrimonio, non avrà un "qualche"

riconoscimento giuridico, non è dato equipararla, e neppure

giuridicamente "confrontarla", ai fini di verificare eventuali

violazioni degli artt. 3, 29 e 31 Cost., con la famiglia legittima.

E, d'altra parte, come s'è già osservato, il legislatore opera su

presupposti e situazioni tipiche e non su anomale situazioni

concrete.

In ordine alle indicate "frodi" alla legge, va ricordato che non

è in funzione delle stesse ipotetiche "frodi" che va giudicata la

legittimità costituzionale d'una norma: non potrebbe, peraltro,

ritenersi razionale una disciplina legislativa che, allo scopo

d'ovviare alle predette eventuali "frodi", scegliesse di non tener

conto, nella materia qui esaminata, del cumulo dei redditi tra

coniugi e, pertanto, consentisse, certamente contro la Costituzione,

l'intervento assistenziale dello Stato anche nelle ipotesi-limite in

cui non solo non risulti la "non abbienza" dell'invalido ma sia

provata una notevole sua agiatezza a causa dell'alto reddito del

consorte.

6. - In relazione all'ultima eccezione sollevata dal giudice a quo,

secondo la quale la limitazione dell'intervento assistenziale dello

Stato a favore dell'invalido, in relazione alla consistenza

reddituale del coniuge, impedirebbe all'invalido stesso di

contribuire in misura rilevante all'educazione, istruzione,

mantenimento dei figli (tale contribuzione costituisce, ex art. 30,

primo comma, Cost., oltre che dovere, anche diritto) ponendolo in una

situazione d'inferiorità nell'ambito della famiglia, va ancora

ribadito che l'intervento assistenziale dello Stato trova, nelle

ipotesi d'invalidità, la sua ragione nella "non abbienza"

dell'invalido e non certo nella necessità d'ovviare a diversi stati

d'inferiorità in cui lo stesso invalido possa eventualmente trovarsi

nell'ambito della famiglia.