Sentenza n. 641/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18, secondo

comma, della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero

dell'Ambiente e norme in materia di danno ambientale), promossi con

ordinanze emesse il 1° ottobre 1986 ed il 9 gennaio 1987 dalla Corte

dei Conti - Sezioni Riunite - sui ricorsi proposti da Tavanti Tommasi

Luigi ed altri e Notaro Nicola ed altro, iscritte al n. 830 del

registro ordinanze 1986 e al n. 221 del registro ordinanze 1987 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 7 e 25 prima

seri speciale dell'anno 1987;

Visti gli atti di costituzione di Tavanti Tommasi Luigi, di Salari

Giuseppe, di Notaro Nicola e di Ciccarone Silvio;

Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1987 il Giudice

relatore Francesco Greco;

Uditi gli avv.ti Carlo Selvaggi per Tavanti Tommasi Luigi, Walter

Prosperetti per Salari Giuseppe, Sebastiano Petrucci per Notaro

Nicola e Emilio Sivieri per Ciccarone Silvio.

Ritenuto in fatto

1. - Fra il 1961 e il 1964 nell'ambito del Parco Nazionale

d'Abruzzo, si costruivano trenta villette, una rete stradale di

collegamento per la creazione di un centro residenziale nel

territorio del Comune di Lecce dei Marsi. Ritenendosi prodotto un

danno ambientale di natura erariale, il Procuratore Generale della

Corte dei Conti iniziava giudizio per responsabilità amministrativa

a carico di coloro che erano risultati autori del danno e cioè gli

amministratori del Comune, il Presidente dell'Ente Parco, i

componenti della Giunta Provinciale amministrativa di L'Aquila, un

Vice-prefetto e un sottosegretario al Ministero dell'Agricoltura e

Foreste. Essi venivano condannati al risarcimento dei danni per

importi di varia entità.

Costoro proponevano appello.

Essendo nelle more intervenuta la legge 8 luglio 1986 n. 349,

istitutiva del Ministero per l'Ambiente, la quale all'art. 18 ha

demandato i giudizi per il risarcimento dei danni alla compe tenza

del giudice ordinario, le Sezioni Riunite della Corte dei Conti, con

ordinanza del 1° ottobre 1986 (R.O. n. 830/86) hanno sollevato, in

riferimento agli artt. 103, secondo comma, e 25 Cost., questione di

legittimità costituzionale del detto articolo 18 nella parte in cui

ha devoluto al giudice ordinario la materia relativa al risarcimento

per danno ambientale, salva la giurisdizione della Corte dei Conti in

limitate ipotesi di responsabilità amministrativo-contabile.

2. - Sul primo profilo le Sezioni remittenti hanno rilevato che,

mentre la norma primaria individua una competenza tendenzialmente

generale della Corte dei Conti nelle materie di contabilità

pubblica, la disposizione impugnata sembra limitare il suo ambito in

quanto difettano ragionevoli tratti differenziali tra la

responsabilità per danni ambientali e la responsabilità per danni

arrecati ad altri beni pubblici.

A parere delle Sezioni Riunite, il nucleo storico e fondamentale

della giurisdizione della Corte dei Conti, presente al Costituente,

in sede di redazione dell'art. 103, secondo comma, sarebbe costituito

oltre che dal giudizio sui conti (cioè nei confronti dei contabili)

anche da quello nei confronti dell'impiegato che, per azione od

omissione, anche solo colposa, nell'esercizio delle sue funzioni,

cagioni danno allo Stato, come precipuamente emerge dal T.U. delle

norme sulla contabilità dello Stato approvato con R.D. 18 novembre

1923 n. 2440, nonché dal coevo R.D. n. 2441, recante modifiche di

alcune norme della legge istitutiva della Corte dei Conti.

Il precetto costituzionale rimarrebbe, in pratica, svuotato di

contenuto ove lo si ritenesse idoneo a garantire l'estensione della

giurisdizione amministrativa contabile, almeno alle materie

riconducibili a tale nucleo fondamentale perché si riconoscerebbe al

legislatore ordinario il potere di ridurre tale estensione secondo le

sue scelte discrezionali pur in presenza di tutti gli elementi che,

tradizionalmente, giustificherebbero l'assoggettamento di tale

materia a quella giurisdizione.

D'altra parte per il danno ambientale imputabile a responsabilità

di pubblici dipendenti sussisterebbero tutti i presupposti di

siffatto assoggettamento sia sotto il profilo soggettivo che sotto

quello oggettivo.

In contrario non potrebbe invocarsi una presunta necessità di

unitaria cognizione dell'unico fatto causativo del danno nel quale

concorressero pubblici funzionari e soggetti privati o delle diverse

azioni dannose concorrenti di costoro poiché nel vigente ordinamento

sussiste la regola della ripartizione della cognizione del medesimo

danno unitariamente prodotto dal pubblico funzionario, il quale ne

risponde davanti alla Corte dei Conti, e dal privato, il quale ne

risponde davanti al giudice ordinario. Inoltre la materia della

responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari, che

nell'esercizio delle loro attribuzioni abbiano recato danno ai beni

ambientali, inteso come danno allo Stato, quale ente esponenziale

della collettività generale, è stata individuata dalla

giurisprudenza della Corte dei Conti, che ha ricostruito il relativo

modello giuridico in termini corrispondenti a quelli fatti propri dal

legislatore con la legge n. 349 del 1986.

2.1 - Per l'altro profilo (violazione dell'art. 25, primo comma,

Cost.), il giudice a quo ha rilevato che, ove si affermi l'esistenza

di una riserva costituzionale di giurisdizione della Corte dei Conti

ex art. 103 Cost., non potrebbero essere sottratti al giudice

naturale, individuabile alla stregua di tale ultima norma, i

funzionari pubblici responsabili di danno allo Stato. Tanto più se

si considerino le peculiarità strutturali di detta giurisdizione

rispetto a quella ordinaria: cioè l'affidamento del potere di azione

ad un organo pubblico neutrale posto a difesa degli interessi dello

Stato-ordinamento; i poteri ufficiosi di acquisizione delle prove,

non limitati dall'iniziativa delle parti; il potere del giudice di

porre a carico del responsabile anche solo una parte del danno

accertato.

La necessità dell'attribuzione alla giurisdizione della Corte dei

Conti della materia della responsabilità verso lo Stato dei pubblici

funzionari, giustificata dalle peculiarità, appare particolarmente

evidente dalla individuazione della responsabilità di organi di

vertice dell'Amministrazione: ad esempio, la disposizione impugnata,

non contenendo alcuna previsione circa la proposizione dell'azione

risarcitoria allorché autore del danno ambientale sia un Ministro o

altro organo di vertice che abbia agito per delega di questo, si

risolve in una causa di insufficiente tutela della collettività, che

non può giovarsi del potere di azione proprio del Procuratore

Generale presso la Corte dei Conti (artt. 82 della legge di

contabilità di Stato e 52 del T.U. delle leggi sulla Corte dei

Conti).

3. - Il medesimo giudice ha denunciato la stessa disposizione con

ordinanza emessa il 9 gennaio 1987 (Reg. Ord.

n. 221 del 1987) nel procedimento di appello avverso la decisione

parziale del 30 aprile 1985, con la quale la 1ª sezione

giurisdizionale della Corte dei Conti aveva, fra l'altro, affermato

la sussistenza della propria giurisdizione in un caso di azione

promossa dal Procuratore Generale presso la Corte stessa nei

confronti di taluni amministratori del Comune di Vasto e di altri

pubblici funzionari per il risarcimento del danno ambientale

provocato dalla realizzazione abusiva di determinate opere in

località Punta Penne (zona vincolata dal piano regolatore generale

di detto Comune), con riferimento alle quali i convenuti avevano

omesso di provvedere all'applicazione delle sanzioni pecuniarie di

legge.

La censura è stata proposta in riferimento all'art. 5 e, sotto

diverso profilo, ancora all'art. 103, secondo comma, Cost.

A sostegno della dedotta violazione della prima di dette norme si

assume che nel caso in cui la giurisdizione in subiecta materia fosse

conservata alla Corte dei Conti, la tutela dell'interesse dello Stato

sarebbe pienamente realizzata dalla imparzialità del Procuratore

Generale della Corte dei Conti, costituente indiretta garanzia

dell'esercizio dell'azione di danno; per converso, la facoltatività

dell'azione innanzi all'Autorità giudiziaria ordinaria in sede

civile, rimessa all'apprezzamento dell'Avvocatura dello Stato o degli

organi degli enti locali, si risolverebbe in un difettoso meccanismo

che non garantirebbe l'inderogabile tutela degli interessi delle

singole collettività locali e, di riflesso, dell'intera

collettività, perché le stesse persone fisiche potrebbero essere

nel contempo legittimate a deliberare la proposizione del giudizio di

responsabilità e poi esserne le convenute con tutte le conseguenti

possibili e notevoli ripercussioni sull'autonomia degli enti locali

che tali amministratori esprimono.

Il contrasto con l'art. 103, secondo comma, Cost., viene

prospettato sotto il profilo che le deroghe alla giurisdizione della

Corte dei Conti in tema di responsabilità per danni arrecati allo

Stato sono state "storicamente" apportate solo in ragione delle

funzioni di particolari categorie di soggetti (es., amministratori di

enti pubblici economici) e non anche per motivi oggettivi concernenti

la specie del danno.

4. - In entrambe le ordinanze per la rilevanza della questione si

osserva che la norma impugnata, per la sua natura processuale, è di

immediata applicazione nei giudizi pendenti, talché l'esame della

sua legittimità costituzionale riveste carattere di necessaria

pregiudizialità. Le ordinanze sono state regolarmente notificate e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.

5. - Si sono costituiti taluni degli appellanti nei giudizi a

quibus ed hanno sollecitato la declaratoria di infondatezza della

questione. A tal fine, le rispettive difese hanno concordemente

rilevato che l'art. 103, secondo comma, Cost. distingue due settori

della giurisdizione della Corte dei Conti, uno solo dei quali può

ritenersi ad essa costituzionalmente riservato e cioè quello

attinente alle "materie di contabilità pubblica"; mentre ogni altra

competenza è "attribuita dalla legge" e, quindi, fuori di tale

riserva. Fra le competenze non riservate si colloca anche quella

attinente all'adempimento dei doveri di tutti gli agenti i quali, pur

non avendo maneggio di pubblico denaro o specifica custodia dei beni

pubblici, tuttavia, col loro comportamento, nell'espletamento del

rapporto di servizio, in senso lato, che li lega alla pubblica

amministrazione, possono cagionare danni destinati a ripercuotersi

direttamente o indirettamente sulle pubbliche finanze. In questi casi

l'attribuzione della giurisdizione alla Corte dei Conti non deriva

dall'appartenenza delle controversie alla materia della "contabilità

pubblica", ma da una valutazione discrezionale del legislatore,

fondata su considerazioni di opportunità politica, circa la maggiore

idoneità di detto giudice, rispetto a quello ordinario, alla

decisione delle controversie medesime.

La non riconducibilità della materia della responsabilità

amministrativa a quella della "contabilità pubblica" si apprezza poi

in modo particolare quando, come nella specie, si tratti di

responsabilità per danno all'ambiente, per la natura di esso di bene

immateriale non configurabile tecnicamente come patrimonio dello

Stato, ma come utilità della collettività generale, verso la quale

l'amministrazione ha doveri più che diritti. E proprio la

peculiarità di tale bene può individuarsi come ragionevole

fondamento delle valutazioni di opportunità che hanno determinato la

norma censurata.

Negata l'esistenza, in subiecta materia, di una riserva

costituzionale della giurisdizione della Corte dei Conti, ne discende

anche l'infondatezza del profilo di illegittimità costituzionale

afferente alla pretesa violazione del principio del giudice naturale.

Inoltre la pretesa garanzia di tutela ravvisata

nell'inderogabilità ed imparzialità dell'azione del Procuratore

Generale della Corte dei Conti non può configurarsi come requisito e

condizione inseparabile dalla funzione giurisdizionale e la mancanza

di tale garanzia nell'ambito della giurisdizione ordinaria può

essere fonte tutt'al più di inconvenienti pratici non suscettibili

di ascendere al livello di vizi di incostituzionalità della norma

censurata, neanche sotto il profilo di una presunta minorazione della

tutela delle autonomie locali. Invero l'art. 5 Cost., invocato al

riguardo come parametro dal giudice a quo, imponendo allo Stato di

adeguare i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze

dell'autonomia locale, appare la norma meno idonea a giustificare la

persistenza di uno strumento certamente limitativo dell'autonomia

medesima, quale nella ricostruzione fattane da detto giudice si

configura il potere di azione del Procuratore Generale.

Nell'imminenza dell'udienza hanno presentato memorie talune delle

parti costituite.

La difesa di Giuseppe Salari ha insistito sulle deduzioni già

formulate.

La difesa di Luigi Tavanti Tommasi ha pregiudizialmente sollevato

dubbi sulla rilevanza della questione, venendo censurata una norma

che, per essere di immediata attuazione, ha già privato il giudice a

quo della potestas judicandi.

Nel merito ha sottolineato che il complessivo disegno

costituzionale in materia di giurisdizione si ispira al principio

dell'unità di questa, alla luce del quale va intesa anche la

posizione riservata alla Corte dei Conti: la sola competenza

costituzionalmente inderogabile di tale giudice attiene ai giudizi di

conto, mentre altre materie possono essergli attribuite se ciò è

giustificato da una chiara connessione delle stesse con quella della

contabilità. Siffatto collegamento è assente per quanto riguarda la

materia della responsabilità per danno all'ambiente perché, anche

ove esso sia prodotto dal pubblico dipendente, attiene ad un bene

protetto che non è parte del patrimonio dello Stato e tanto meno del

demanio.

Si tratta, invece, di un bene immateriale che ha rilevanza

giuridica soltanto per il riconoscimento contenuto nella stessa legge

n. 349 del 1986 e che rientra fra le res communia omnium: le lesioni

di esso, da chiunque prodotte, non si sottraggono allo schema

ordinario della responsabilità civile extracontrattuale, talché si

giustifica la competenza giurisdizionale dell'A.G.O..

La difesa del Ciccarone ha svolto rilievi non dissimili, nella

sostanza, sottolineando che quand'anche si condividesse l'assunto del

giudice a quo secondo il quale dal "nucleo storico" della

giurisdizione della Corte dei Conti, già normativamente definito, si

sarebbe andato sviluppando, nella materia di "contabilità pubblica",

un processo evolutivo verso una nozione tendenzialmente generale

della giurisdizione stessa, dovrebbe nondimeno riconoscersi che

questo orientamento non può che arrestarsi di fronte alla tassativa

specificazione della norma censurata che, muovendosi in uno spazio

assegnato al legislatore ordinario dallo stesso art. 103, comma

secondo, Cost., attribuisce in modo non equivoco al giudice ordinario

la materia relativa alla responsabilità dei soggetti, pubblici o

privati agenti, che arrecano danno all'ambiente.

Ha rilevato poi che, nella legge n. 349 del 1986, la nozione di

ambiente è assunta in senso globale, tale da prescindere dalla

specifica considerazione dei singoli beni, isolatamente presi, che

formano il demanio o il patrimonio dello Stato e di altri enti

pubblici: tale nozione è indicativa di un bene nuovo e diverso da

questi, di natura immateriale e riferibile alla generalità dei

cittadini e, per essi, allo Stato-comunità, sicché agevolmente si

comprende come anche la tutela giudiziaria di detto bene non possa

atteggiarsi nelle medesime forme riservate alla tutela del demanio o

del patrimonio.

La memoria difensiva di Notaro Nicola è stata depositata fuori

termine. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi possono essere riuniti e decisi con un'unica

sentenza in quanto prospettano questioni in parte identiche ed in

parte connesse.

2. - Le Sezioni Riunite della Corte dei Conti, con le due

ordinanze di rimessione, sospettano l'illegittimità costituzionale

dell'art. 18, secondo comma, della legge 3 luglio 1986 n. 349, che ha

attribuito alla giurisdizione del giudice ordinario l'intera materia

del risarcimento del danno ambientale, facendo salva la giurisdizione

della Corte dei Conti solo in alcune limitate ipotesi di

responsabilità amministrativa in quanto, a loro giudizio,

risulterebbero violati:

a) l'art. 103, secondo comma, Cost. perché toglie alla

giurisdizione della Corte dei Conti una materia che, per

caratteristiche soggettive ed oggettive, rientra tra quelle

costituzionalmente ad essa riservate;

b) l'art. 25, primo comma Cost. perché sottrae i pubblici

funzionari responsabili del danno ambientale al giudice naturale

individuabile in base al suddetto precetto costituzionale;

c) l'art. 5 Cost. perché la carenza di un organo cui spetti,

in subjecta materia, un potere imparziale ed inderogabile di

esercizio dell'azione risarcitoria si risolve in una compressione

della tutela delle autonomie locali, particolarmente evidente

allorché il pubblico funzionario, competente a deliberare

l'esercizio dell'azione, sia anche il legittimato passivo nel

relativo giudizio, siccome autore e responsabile del danno

ambientale.

2.1 - Le remittenti sostengono:

a) che la norma primaria individua una competenza

tendenzialmente generale della Corte dei Conti nelle materie di

contabilità pubblica qualificata dalla concorrenza del carattere

pubblico dell'ente dalla natura pubblica del bene e della sua

gestione;

b) che l'art. 103 Cost. attribuisce alla giurisdizione della

Corte dei Conti, oltre al giudizio sui conti, anche quello nei

confronti dell'impiegato che, per azione od omissione anche colposa

nell'esercizio delle sue funzioni, cagioni danno allo Stato;

c) che nella materia di danno ambientale si è in presenza di

tutti gli elementi che tradizionalmente giustificano

l'assoggettamento di tale materia alla giurisdizione della Corte dei

Conti;

d) che nel caso di danno ambientale imputabile a

responsabilità del pubblico dipendente, sussistono tutti gli

elementi soggettivi ed oggettivi i quali determinano l'attribuzione

della giurisdizione alla Corte dei Conti;

e) che la riserva costituzionale di giurisdizione alla Corte

qualifica, in subjecta materia, la stessa Corte dei Conti come

giudice naturale nei relativi giudizi; si aggiunge poi la

considerazione che la presenza attiva nel giudizio del Procuratore

Generale della Corte, il quale è detentore del potere di azione e di

tutti gli altri connessi, specie di quello in ordine all'acquisizione

diretta delle prove, garantirebbe la piena tutela della collettività

e delle stesse autonomie locali.

2.2 - Le censure non sono fondate.

Il secondo comma dell'art. 103 Cost. è stato più volte

interpretato da questa Corte (sentt. nn. 17/85; 189/84; 241/84;

102/77), nel senso che alla Corte dei Conti è riservata la

giurisdizione sulle materie di contabilità pubblica, la quale va

intesa nel senso tradizionalmente accolto dalla giurisprudenza e

dalla legislazione, cioè come comprensiva sia dei giudizi di conto

che di responsabilità a carico degli impiegati e degli agenti

contabili dello Stato e degli enti pubblici non economici che hanno

il maneggio del pubblico denaro; che la materia di contabilità

pubblica non è definibile oggettivamente ma occorrono apposite

qualificazioni legislative e puntuali specificazioni non solo

rispetto all'oggetto ma anche rispetto ai soggetti; che, comunque,

essa appare sufficientemente individuata nell'elemento soggettivo che

attiene alla natura pubblica dell'ente (Stato, Regioni, altri enti

locali e amministrazione pubblica in genere) e nell'elemento

oggettivo che riguarda la qualificazione pubblica del denaro e del

bene oggetto della gestione.

Si è anche affermato che la giurisdizione della Corte dei Conti,

nelle dette materie, è solo tendenzialmente generale (tanto che

nell'ordinamento precostituzionale la si qualificava giurisdizione

speciale) e che sono possibili deroghe con apposite disposizioni

legislative, specie nella materia della responsabilità

amministrativa non di gestione e che la cognizione delle cause

attinenti alla responsabilità patrimoniale per danni cagionati agli

enti pubblici da pubblici funzionari, nell'esercizio delle loro

funzioni, siccome involge questioni relative a diritti soggettivi,

sarebbe spettata al giudice ordinario se non vi fosse stata la

previsione legislativa derogatoria la quale sancisce una diversa

ripartizione giurisdizionale.

La richiamata giurisprudenza non è in contrasto con l'altra di

questa stessa Corte (sentt. nn. 110/70; 68/71; 211/72; 102/77;

241/84; 53/85) che ha affermato la espansione tendenziale della

giurisdizione della Corte dei Conti, ove sussista identità di

materia e di interesse tutelato, in carenza di regolamentazione

specifica da parte del legislatore che potrebbe anche prevedere la

giurisdizione ed attribuirla ad un giudice diverso (per es. in tema

di responsabilità amministrativa dei funzionari regionali in

fattispecie di gestione di interessi patrimoniali pubblici).

A parte la rilevata necessità della carenza di una diversa

disciplina legislativa si rimane sempre nel campo della giurisdizione

contabile, come sopra specificata.

Trattasi sempre di un limite funzionale alla giurisdizione del

giudice ordinario che nell'ordinamento è il giudice dei diritti

soggettivi, tranne le eccezioni legislativamente stabilite.

Proprio in applicazione dell'art. 103, secondo comma, Cost., e nei

limiti ad esso imposti, spetta al legislatore la determinazione della

sfera di giurisdizione dei giudici (ordinario, amministrativo,

contabile, militare ecc...). E nella interpositio del legislatore

deve individuarsi il limite funzionale delle attribuzioni giudicanti

della Corte dei Conti.

La scelta a favore del giudice ordinario operata dal legislatore

con il secondo comma dell'art. 18 della legge n. 349 del 1986,

oggetto della impugnazione, risulta, quindi, conforme al precetto

costituzionale (art. 103, secondo comma, Cost.).

Si osserva, anche, che il legislatore può scegliere sanzioni più

idonee alla salvaguardia dei pubblici interessi nelle varie materie

ed effettuare altresì la conformazione tipologica delle

responsabilità. Il che è avvenuto nella materia di cui trattasi.

Inoltre, la infondatezza della questione di legittimità

costituzionale di cui trattasi si evince anche dall'esame delle altre

norme non impugnate dell'art. 18 (nn. dal 3 all'8) e di tutta la

legge in generale.

Anzitutto, con essa si è creato un Ministero per l'ambiente che,

per le funzioni attribuite, assurge a centro di riferimento dello

interesse pubblico ambientale e di fatto realizza il coordinamento e

la riconduzione ad unità delle azioni politico-amministrative

finalizzate alla sua tutela.

L'ambiente è stato considerato un bene immateriale unitario

sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche

costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di

tutela; ma tutte, nell'insieme, sono riconducibili ad unità.

Il fatto che l'ambiente possa essere fruibile in varie forme e

differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che

assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa

venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene

unitario che l'ordinamento prende in considerazione.

L'ambiente è protetto come elemento determinativo della qualità

della vita. La sua protezione non persegue astratte finalità

naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l'esigenza di un habitat

naturale nel quale l'uomo vive ed agisce e che è necessario alla

collettività e, per essa, ai cittadini, secondo valori largamente

sentiti; è imposta anzitutto da precetti costituzionali (artt. 9 e

32 Cost.), per cui esso assurge a valore primario ed assoluto.

Vi sono, poi, le norme ordinarie che, in attuazione di detti

precetti, disciplinano ed assicurano il godimento collettivo ed

individuale del bene ai consociati; ne assicurano la tutela imponendo

a coloro che lo hanno in cura, specifici obblighi di vigilanza e di

interventi. Sanzioni penali, civili ed amministrative rendono la

tutela concreta ed efficiente.

L'ambiente è, quindi, un bene giuridico in quanto riconosciuto e

tutelato da norme.

Non è certamente possibile oggetto di una situazione soggettiva

di tipo appropriativo: ma, appartenendo alla categoria dei c.d. beni

liberi, è fruibile dalla collettività e dai singoli.

Alle varie forme di godimento è accordata una tutela civilistica

la quale, peraltro, trova ulteriore supporto nel precetto

costituzionale che circoscrive l'iniziativa economica privata (art.

41 Cost.) ed in quello che riconosce il diritto di proprietà, ma con

i limiti della utilità e della funzione sociale (art. 42 Cost.).

È, inoltre, specificamente previsto il danno che il bene può

subire (art. 18 n. 1). Esso è individuato come compromissione

(dell'ambiente) e, cioè, alterazione, deterioramento o distruzione,

cagionata da fatti commissivi o omissivi, dolosi o colposi, violatori

delle leggi di protezione e di tutela e dei provvedimenti adottati in

base ad esse.

Le dette violazioni si traducono, in sostanza, nelle vanificazioni

delle finalità protettive e per se stesse costituiscono danno.

La responsabilità che si contrae è correttamente inserita

nell'ambito e nello schema della tutela aquiliana (art. 2043 cod.

civ.).

Questa Corte (sentt. n. 247/74 e n. 184/86) ha già ritenuto

possibile il ricorso all'art. 2043 cod. civ. in tema di lesione della

salute umana, dell'integrità dell'ambiente naturale e di danno

biologico.

Si è così in grado di provvedere non solo alla reintegrazione

del patrimonio del danneggiato ma anche a prevenire ed a sanzionare

l'illecito. Il tipo di responsabilità civile ben può assumere, nel

contempo, compiti preventivi e sanzionatori.

Questa Corte ha messo in rilievo la nuova valenza del citato art.

2043 cod. civ., a seguito e per effetto dell'entrata in vigore della

Costituzione, come strumento per la protezione dei valori che essa

prevede ed assicura, tra cui ha rilievo precipuo il principio della

solidarietà, nonché la stretta relazione che ne deriva tra la detta

norma e i precetti costituzionali, al fine della determinazione

dell'illecito e della riparazione che consegue alla violazione del

precetto.

Lo stesso principio del neminem laedere, che era il supporto della

responsabilità aquiliana, assume una nuova e diversa rilevanza e

sopratutto un contenuto diverso, siccome comprensivo anche della

riparazione alle menomazioni di beni di valore assoluto e primario.

L'art. 2043 cod. civ. va posto in correlazione con la disposizione

che prevede il bene giuridico tutelato attraverso la posizione del

divieto primario.

La sanzione risarcitoria è conseguenza della lesione della

situazione giuridica tutelata. E l'illecito è fatto consistere nella

violazione della norma e dei provvedimenti adottati in base ad essa.

In tal modo si tiene esattamente conto della realtà e si pone

rimedio a tutta la gamma delle conseguenze dannose che derivano dalla

violazione effettuata.

Risultano rimedi a tutta la indefinita e sterminata serie degli

eventi lesivi che l'uomo quotidianamente si inventa utilizzando

anche, in maniera distorta e a proprio esclusivo vantaggio, il

progresso tecnologico. In tal modo il giudice poggia la sua decisione

su dati certi e applica regole di sicura conoscibilità.

Il danno è certamente patrimoniale, sebbene sia svincolato da una

concezione aritmetico-contabile e si concreti piuttosto nella

rilevanza economica che la distruzione o il deterioramento o

l'alterazione o, in genere, la compromissione del bene riveste in sé

e per sé e che si riflette sulla collettività la quale viene ad

essere gravata da oneri economici.

La tendenziale scarsità delle risorse ambientali naturali impone

una disciplina che eviti gli sprechi e i danni sicché si determina

una economicità e un valore di scambio del bene. Pur non trattandosi

di un bene appropriabile, esso si presta a essere valutato in termini

economici e può ad esso attribuirsi un prezzo.

Consentono di misurare l'ambiente in termini economici una serie

di funzioni con i relativi costi, tra cui quella di polizia che

regolarizza l'attività dei soggetti e crea una sorveglianza

sull'osservanza dei vincoli; la gestione del bene in senso economico

con fine di rendere massimo il godimento e la fruibilità della

collettività e dei singoli e di sviluppare le risorse ambientali. Si

possono confrontare i benefici con le alterazioni; si può effettuare

la stima e la pianificazione degli interventi di preservazione, di

miglioramento e di recupero; si possono valutare i costi del

danneggiamento. E per tutto questo l'impatto ambientale può essere

ricondotto in termini monetari. Il tutto consente di dare

all'ambiente e quindi al danno ambientale un valore economico.

Lo schema seguito, però, porta a identificare il danno

risarcibile come perdita subita, indipendentemente sia dal costo

della rimessione in pristino, peraltro non sempre possibile, sia

dalla diminuzione delle risorse finanziarie dello Stato e degli enti

minori.

Risulta superata la considerazione secondo cui il diritto al

risarcimento del danno sorge solo a seguito della perdita finanziaria

contabile nel bilancio dell'ente pubblico, cioè della lesione del

patrimonio dell'ente, non incidendosi su un bene appartenente allo

Stato.

Non si possono richiamare in senso proprio i principi della

responsabilità contabile e della responsabilità amministrativa dei

funzionari pubblici che, peraltro, è di natura contrattuale.

Né possono essere trasportati nel campo aquiliano i principi

affermati nel settore del danno erariale o danno pubblico in

generale. Non rileva nemmeno l'evoluzione che ha subito la nozione di

finanza pubblica come comprensiva anche della finanza degli enti

pubblici oltre che di quella propria dello Stato.

Il tipo di responsabilità non è stata nemmeno riduttivamente

concretata nei soli comportamenti in contrasto con i criteri della

buona amministrazione a seguito di valutazioni di tipo gestionale,

sia pure collegata a dati ordinamentali di fondo, ma è stata legata

a parametri certi e univoci, quale la esistenza di leggi e

provvedimenti emanati in base ad esse, la cui violazione determina

l'ingiustizia del danno.

Ma il formale rispetto della norma non deve coprire gli eventuali

comportamenti di negligenza e di mala fede nell'esercizio di

attività amministrativa o di impresa, i quali sono sempre vietati e

contrastano con i principi costituzionali del buon andamento

dell'amministrazione e della funzione sociale della proprietà e dei

limiti dell'iniziativa privata che in ogni caso non debbono essere

violati.

Del resto, nella concreta vita giudiziaria lo stesso art. 2043

cod. civ. del quale la stessa Corte ha già sottolineato il ruolo

importante sotto il profilo sistematico, spesso sorregge condanne di

pubblici amministratori responsabili di danneggiamenti non solo in

situazioni dalle quali emergevano profili penalistici.

La legittimazione ad agire, che è attribuita allo Stato ed agli

enti minori non trova fondamento nel fatto che essi hanno affrontato

spese per riparare il danno o nel fatto che essi abbiano subito una

perdita economica ma nella loro funzione a tutela della collettività

e delle comunità nel proprio ambito territoriale e degli interessi

all'equilibrio ecologico, biologico e sociologico del territorio che

ad essi fanno capo.

Per il privato cittadino il danno ambientale potrebbe essere

ingiusto nei limiti in cui si assume la rilevanza. Rimane, comunque,

ferma la tutela del cittadino che ha subito nocumento dal danno

ambientale.

La rilevanza del rapporto tra il soggetto e il bene risulta dai

luoghi e secondo la logica dell'ordinamento e non

dall'autoattribuzione del soggetto.

Per quanto si è detto, non sussiste nemmeno la dedotta violazione

dell'art. 25 Cost. non essendo la Corte dei Conti, in ogni caso, il

giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela

da danni pubblici.

Peraltro, secondo la costante interpretazione di detto precetto

costituzionale, il giudice naturale è quello precostituito per legge

la cui competenza è previamente determinata rispetto a fattispecie

astratte da verificarsi e non rispetto a quelle già verificatesi

(Corte Cost. n. 164/1983).

La nozione di giudice naturale non si cristallizza nella

determinazione legislativa di una competenza generale ma si forma

anche a seguito di tutte quelle disposizioni di legge le quali

possono anche derogare da tale competenza in base a criteri che

ragionevolmente valutano i disparati interessi in gioco.

Per quanto riguarda la lamentata violazione dell'art. 5 Cost., e

cioè delle autonomie locali, che si verificherebbe per effetto della

norma censurata in quanto, a dire del giudice remittente, questa non

avrebbe attribuito il potere di azione in subiecta materia ad un

organo imparziale quale può essere solo il Procuratore Generale

della Corte dei Conti, si osserva che la censura è priva di

consistenza. Invero, essa è riferita unicamente alla lamentata

mancata attribuzione della giurisdizione alla Corte dei Conti,

risultando impugnato solo il secondo comma dell'art. 18 che tale

giurisdizione prevede e non anche il terzo comma che, invece,

attribuisce la legittimazione ad agire allo Stato e agli enti sul cui

territorio incidono i beni oggetto del fatto lesivo, mentre il

successivo comma quarto facultizza le associazioni di cui all'art. 13

della stessa legge e i cittadini a denunciare i fatti lesivi dei beni

ambientali di cui sono a conoscenza al fine di sollecitare

l'esercizio dell'azione da parte dei soggetti legittimati.

Non sono mancate critiche alla norma così come è formulata in

ordine alla effettività del suo funzionamento e all'assicurazione

della voluta tutela del bene ambientale, ma spetta al legislatore

provvedere a colmare le eventuali lacune e le deficienze al fine di

assicurare la effettiva applicazione della norma stessa ai casi

concreti, mentre lo stesso ordinamento appresta già alcuni rimedi

(per es. la denuncia per omissione di atti di ufficio degli

amministratori inerti; la legittimazione degli organi di vigilanza

dell'ente; la nomina di commissari ad acta o curatori speciali (art.

78 cod. proc. civ.).

Va anche considerato che la possibilità del mutamento delle

persone elette o nominate alle cariche che importano la

rappresentanza dell'ente e della sostituzione degli amministratori

responsabili di eventuali danni con altri che abbiano maggiore cura

degli interessi pubblici e siano in grado di agire contro i detti

responsabili.

Soccorre, cioè, il principio della temporaneità delle cariche

pubbliche e la possibilità concreta di un avvicendamento che rende

possibile ai subentranti di perseguire gli uscenti che sono stati

inerti, anche per la prevista sospensione della prescrizione (art.

2941 cod. civ.).

Tuttavia va anche detto che la scelta del giudice ordinario

assicura una regolarità di giudizio sia per la sussistenza di tre

gradi di giurisdizione sia per la struttura del sistema istruttorio e

probatorio, sia, infine, per la maggiore idoneità del giudice

ordinario alla cura di interessi concernenti rapporti di natura

paritaria, attribuiti alla sua competenza.

Pertanto, la sollevata questione di legittimità costituzionale va

dichiarata non fondata.