Sentenza n. 631/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Emilia-Romagna

notificati il 1° marzo 1979 e il 15 giugno 1981, depositati in

Cancelleria il 7 marzo 1979 e il 15 giugno 1981 ed iscritti al n. 7

del registro ricorsi 1979 e n. 27 del registro ricorsi 1981, per

conflitti di attribuzione sorti a seguito della deliberazione della

Commissione di controllo dell'Emilia-Romagna in data 22 dicembre

1978, che ha annullato le deliberazioni del Consiglio regionale

dell'Emilia Romagna in data 13 luglio e 6 dicembre 1978, nn. 1655 e

1870 in materia di escavazioni ed estrazioni di materiali lapidei

degli alvei dei corsi d'acqua, nelle spiagge e fondi lacuali e del

provvedimento del Prefetto di Piacenza dell'8 aprile 1981 in materia

di controllo su consorzi idraulici di terza categoria;

Visti gli atti di costituzione del Presidente dle Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore

Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Massimo Severo Giannini e Fabio Lorenzoni per

la Regione Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti

per il Presidnete del Consiglio dei ministri e la Commissione di

controllo dell'Emilia-Romagna;

Ritenuto in fatto

1. - Con deliberazione 13 luglio 1978, n. 1655, il Consiglio

regionale dell'Emilia-Romagna dichiarava la competenza regionale, ai

sensi dell'art. 62 del d.P.R. n. 616 del 1977, ad autorizzare

l'escavazione di sabbie e ghiaie nell'alveo dei corsi di acqua, anche

se classificati di terza categoria.

In data 27 luglio 1978, con decisione n. 3838/3692, la Commissione

di controllo chiedeva chiarimenti ed elementi integrativi di giudizio

in ordine alla menzionata deliberazione, di cui annullava l'immediata

eseguibilità. Il Consiglio regionale, con deliberazione n. 1870 del

6 dicembre 1978, forniva i chiarimenti richiesti, precisando che,

attesa la correlazione tra le opere idrauliche e le escavazioni ed

estrazioni di materiali dai corsi d'acqua, la competenza al rilascio

dell'autorizzazione non può non seguire le competenze statali o

regionali attinenti agli interventi esecutivi relativi alle singole

categorie di opere; concludeva che appartengono alla competenza

regionale le opere idrauliche non classificate e quelle classificate

nella terza, quarta e quinta categoria, mentre restano riservate allo

Stato soltanto quelle concernenti la prima e la seconda categoria.

In data 22 dicembre 1978, la Commissione di controllo sugli atti

della Regione Emilia-Romagna annullava la deliberazione n. 1655 del

13 luglio 1978 e, di conseguenza, la deliberazione n. 1870 del 6

dicembre 1978.

Contro questo atto, ritenuto lesivo delle proprie attribuzioni, la

Regione Emilia-Romagna ha proposto ricorso il 27 febbraio 1979.

Fino a quando non entrerà in vigore la legge sulla riforma della

amministrazione dei lavori pubblici - osserva la ricorrente - sono

riservate allo Stato le opere di prima categoria, secondo quanto

dispone l'art. 88, n. 1, d.P.R. n. 616 del 1977, mentre quelle di

seconda lo sono fino all'esperimento delle procedure previste

dall'art. 89 dello stesso decreto. Per tutte le altre opere la

competenza appartiene alla Regione.

Per quelle di quarta, quinta categoria e non classificate, il

trasferimento è stato disposto con l'art. 2, lett. e), del d.P.R. n.

8 del 1972 ed è rimasto fermo in virtù delle previsioni contenute

nell'art. 89, secondo comma, e nell'art. 136 del d.P.R. n. 616 del

1977.

Per le opere di terza categoria, in precedenza non trasferite,

l'art. 89, terzo comma, prevede espressamente l'attribuzione alle

Regioni a far data dal 1° gennaio 1978. Non ha quindi fondamento la

pretesa di riservare allo Stato tali opere relative a corsi d'acqua

in bacini interregionali.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo che il ricorso venga rigettato. Nell'atto di costituzione

si osserva anzitutto che il R.D. 25 luglio 1904, n. 523, distingue le

opere idrauliche in cinque categorie "secondo gli interessi ai quali

provvedono" (art. 3); la definizione delle singole categorie è poi

data dagli artt. da 4 a 12.

Il criterio degli interessi è utilizzato anche dalla Costituzione

(artt. 117 e 118) per distinguere le opere pubbliche di competenza

statale e regionale. Alle Regioni è attribuita la competenza in

materia di lavori pubblici di interesse regionale; allo Stato invece

quella per gli altri lavori pubblici, di interesse nazionale o,

comunque, valicante i confini della Regione.

La prima ripartizione di competenze è stata disposta con il

d.P.R. n. 8 del 1972, che trasferì alle Regioni le sole opere

idrauliche di quarta e quinta categoria (art. 2, lett. e), lasciando

allo Stato quelle di seconda e terza, quelle cioè che, per

definizione, provvedono promiscuamente ad interessi nazionali e

locali.

In relazione ad esse il successivo d.P.R. n. 616 del 1977, con gli

artt. 89 e 91, n. 5, ha previsto l'emanazione di un provvedimento

amministrativo che valga a distinguere in via generale e preventiva

le opere, appunto di seconda e di terza categoria, di interesse

nazionale ovvero regionale.

L'attuazione della nuova disciplina - osserva ancora l'atto di

costituzione - segue alla individuazione dei bacini idrografici a

carattere interregionale, perciò l'art. 88, n. 2, e l'ultimo comma

dell'art. 89 dettano la disciplina transitoria applicabile fin quando

non si sia provveduto a quella individuazione: le opere di seconda

categoria restano attribuite allo Stato, mentre quelle di terza

vengono attribuite alle regioni con decorrenza dal 1° gennaio 1978

che è la data, indicata dall'art. 137, di inizio di efficacia, in

via generale, delle disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977. La

disciplina transitoria peraltro non ha avuto modo di trovare

applicazione perché prima del 1° gennaio 1978 è stato emanato il

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977

recante la delimitazione dei bacini idrografici a carattere

interregionale, in attuazione degli artt. 89 e 91 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616.

3. - Prima dell'udienza pubblica l'Avvocatura generale dello Stato

ha depositato memoria, osservando che la decisione n. 6749/6306 del

22 dicembre 1978 della Commissione di controllo sulla Regione

Emilia-Romagna è stata comunicata al Presidente del Consiglio

regionale in data 29 dicembre 1978.

Il ricorso dovrebbe quindi dichiararsi inammissibile, essendo

stato notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 28

febbraio 1979 e perciò il sessantunesimo giorno dalla comunicazione

della deliberazione.

Nello stesso giudizio la Regione Emilia-Romagna ha depositato

memoria con la quale insiste nelle già esposte argomentazioni e

conclusioni. In particolare sostiene che le decisioni della Corte n.

188 del 1984 e 10 del 1986 riguardavano fattispecie particolari.

Non potrebbe perciò desumersi da essa una esplicita presa di

posizione contraria alla tesi della ricorrente.

4. - Con provvedimento in data 8 aprile 1981 il Prefetto di

Piacenza ha avocato agli organi statali la vigilanza sui consorzi

idraulici di terza categoria riguardanti i bacini interregionali, a

norma del R.D. 25 aprile 1904, n. 523, modificato con legge 13 luglio

1911, n. 774.

Contro tale atto ha proposto ricorso l'11 giugno 1981 (Reg. confl.

n. 27 del 1981) la Regione Emilia-Romagna, adducendo che lo Stato ha

invaso la sfera delle competenze regionali, indebitamente

restringendo il potere attribuito dall'art. 61 della legge 10

febbraio 1953, n. 62, al Comitato regionale di controllo

sull'attività dei consorzi idraulici.

Il ricorso si fonda sulla premessa che l'art. 89 ultimo comma del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha attribuito alle regioni, a

decorrere dal 1° gennaio 1978, la disciplina delle opere idrauliche

di terza categoria e conseguentemente ai relativi Comitati regionali

il controllo sugli atti dei consorzi idraulici della menzionata

categoria.

5. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

chiedendo che il ricorso venga rigettato.

Nell'atto di costituzione si ricorda anzitutto che la posizione

assunta dal Ministero dei lavori pubblici, con l'affermare la

competenza dello Stato, nei bacini interregionali, anche sulle opere

idrauliche di terza categoria, è stata dichiarata legittima dalla

Corte dei conti, Sez. controllo, con deliberazione 8 giugno 1978, n.

881.

Un chiaro ostacolo - prosegue l'atto di costituzione - alla tesi

che vuole trasferita la competenza de qua alle regioni è costituito

dall'intervenuta legge statale n. 2 del 3 gennaio 1978, la quale

all'art. 3 prevede espressamente la competenza dello Stato, anche

successivamente al primo gennaio 1978, per le opere idrauliche di

terza categoria, da eseguirsi, non solo nelle regioni colpite dalle

recenti calamità naturali, ma anche in altre regioni; ed inoltre

dalla ricordata legge di bilancio 4 agosto 1978, n. 482, che

parimenti dichiara di competenza dello Stato le opere idrauliche di

terza categoria ricadenti in bacini idrografici interregionali. Tali

richiami forniscono una precisa direttiva all'indagine interpretativa

sulla portata degli artt. 88 e 89 del d.P.R. n. 616, indagine che

naturalmente - in coerenza con i dettami della dottrina e della

giurisprudenza - deve essere condotta applicando il principio di

conservazione della norma, per il quale va esclusa ogni conclusione

che renda inutile qualche precetto o lo renda viziato di

incostituzionalità.

Si rileva inoltre che il principio fondamentale che deve guidare

l'interprete è di attribuire alla competenza delle regioni "tutte"

le opere idrauliche relative ai bacini interregionali e fra queste

vanno certamente incluse quelle di seconda categoria.

La mancata previsione di una specifica sanzione, per l'eventuale

inosservanza dell'obbligo di procedere alla delimitazione dei bacini,

fa scoprire l'esatta portata e mette in evidenza la natura

garantistica dell'ultimo comma dell'art. 89, che, prevedendo in tal

caso il trasferimento di competenze alla regione delle opere

idrauliche di terza categoria, stimola l'interesse dello Stato alla

sollecita approvazione dei piani di bacino interregionali e quindi

permette alle regioni di esercitare le previste competenze anche per

le opere idrauliche di seconda categoria, non comprese nei bacini

interregionali.

Nella materia in esame, il principio espressamente affermato dalla

Costituzione è quello (art. 117) che trasferisce alle regioni la

competenza sui..... "lavori pubblici di interesse regionale"; e,

coerentemente a tale norma, l'art. 87 del d.P.R. n. 616 ripete la

stessa formula.

Il carattere interregionale del bacino esclude che ci si trovi di

fronte ad un fenomeno di rilevanza esclusivamente locale; così che

deve ritenersi che tutte le opere idrauliche (così come dispone, sia

pure nella forma reciproca, l'ultima parte del primo comma dell'art.

89) non possono che essere eseguite dallo Stato. Considerato in diritto

6. - I ricorsi possono riunirsi per la identità della materia,

che ne è oggetto, pur nella diversità delle fattispecie.

7. - Il ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla

Regione Emilia-Romagna il 27 febbraio 1979 (R. confl. n. 7 del 1979)

avverso la deliberazione n. 6749/6306 della Commissione di controllo

sugli atti della medesima regione va dichiarato inammissibile, per

essere stato notificato oltre il termine previsto dall'art. 39 della

legge 11 marzo 1953, n. 87.

8. - Con il ricorso per conflitto di attribuzioni 11 giugno 1981,

notificato il 15 successivo (r. confl. n. 27 del 1981), la Regione

Emilia-Romagna ha impugnato il provvedimento 8 aprile 1981 del

Prefetto di Piacenza, che aveva avocato agli organi statali la

vigilanza sui consorzi idraulici di terza categoria riguardanti i

bacini interregionali.

Il ricorso si fonda su questa unica argomentazione: l'art. 89,

ultimo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha attribuito alle

Regioni, a decorrere dal I gennaio 1978, le opere idrauliche di terza

categoria; di conseguenza, il controllo sugli atti dei relativi

consorzi spetta ai Comitati regionali di controllo.

La Presidenza del Consiglio dei ministri non contesta che gli

appositi comitati regionali siano titolari dei poteri di controllo

sui consorzi idraulici costituiti per le opere attribuite alle

Regioni. Essa afferma, invece, che per quanto concerne la materia

considerata, ovvero le opere idrauliche di terza categoria ricadenti

in bacini interregionali, la competenza appartiene, pur dopo il

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, agli organi statali, ai quali non

possono quindi non spettare anche i connessi poteri di controllo.

9. - La questione, intorno alla quale si confligge, è dunque se

le opere idrauliche di terza categoria ricadenti in bacini

interregionali appartengano allo Stato ovvero alle Regioni.

Tale questione, sia pure con specifico riguardo a leggi emanate in

materia di calamità naturali e in sede di giudizi di legittimità

promossi in via principale, è stata esaminata già due volte dalla

Corte, che in entrambe le occasioni ha ritenuto che la competenza

spetta allo Stato.

Con sentenza n. 188 del 1984, nel giudizio di legittimità della

legge 3 gennaio 1978, n. 2, concernente stanziamenti straordinari per

lavori di sistemazione e completamento delle opere idrauliche di

terza categoria, disposti a seguito delle alluvioni dell'ottobre

1977, la Corte ha osservato che la legge impugnata non ha sottratto

competenze alle Regioni "perché al momento della sua entrata in

vigore le opere di terza categoria, purché ricadenti nei bacini

idrografici interregionali, non erano mai state trasferite - e non

solo nelle zone alluvionate - alla competenza delle Regioni, ma erano

state trattenute nella sfera di competenza dello Stato dal 1978 in

poi". A riprova, la sentenza richiama la legge 19 gennaio 1979, n.

17, in tema di interventi in zone colpite da calamità naturali, e le

leggi di bilancio del 1978 e successive, contenenti tutte capitoli di

spesa concernenti opere idrauliche di prima e seconda categoria,

nonché opere di terza categoria ricadenti in bacini idrografici a

carattere interregionale.

La sentenza osserva ancora, con una notazione sulla quale si

dovrà ritornare, che il lamentato contrasto della legge impugnata

con l'ultimo comma dell'art. 89 d.P.R. n. 616 del 1979 non vale ad

integrare vizi di legittimità costituzionale, perché il menzionato

decreto presidenziale, pur disciplinando in via generale il

trasferimento alle regioni di competenze statali ed avendo quindi un

particolare rilievo, non assume perciò solo natura di legge

costituzionale o comunque rinforzata, cosicché esso, per il suo

carattere di legge ordinaria, ben può essere modificato da una legge

successiva che non violi l'art. 117 della Costituzione.

Chiude la decisione il rilievo per cui la legge n. 2 del 1978 si

è ispirata alla tutela di un interesse nazionale, consistente nella

necessità di organizzare unitariamente gli interventi destinati al

bacino del fiume Po; non possono quindi ritenersi violati gli artt.

117 e 118 della Costituzionale "laddove si riservano alle regioni i

soli lavori pubblici di interesse regionale".

In seguito, con ordinanza n. 10 del 1986, la Corte ha dichiarato

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3 della legge 19 gennaio 1979, n. 17, già menzionata e

concernente interventi in zone colpite da calamità naturali, nella

parte in cui l'articolo stesso riserva allo Stato i lavori per opere

idrauliche di seconda e terza categoria in bacini interregionali.

Anche in tale ordinanza si fa richiamo al preminente interesse

nazionale da tutelare, con il ricorso ad interventi che esigono un

indirizzo unitario, sul piano sia programmatico che organizzativo,

"tanto più quando tali misure riguardino opere idrauliche di seconda

e terza categoria ricadenti in bacini idrografici considerati

interregionali ai sensi dell'art. 89 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616".

10. - Nella giurisprudenza della Corte sono dunque già presenti

decisioni che hanno affermato la competenza dello Stato nella materia

contestata.

La natura del presente giudizio, originato da un provvedimento

amministrativo statale che la regione ricorrente denuncia quale

invasivo delle proprie attribuzioni, impone peraltro qualche

ulteriore considerazione circa la conformità dell'atto alla legge e

specificamente all'art. 89 del d.P.R. n. 616 del 1977, che offre ora

la disciplina generale del riparto di competenze. Ciò risulta

opportuno anche perché la sentenza n. 188 del 1984 ha ricordato il

"lamentato contrasto" dell'attribuzione allo Stato di opere

idrauliche di terza categoria con l'ultimo comma del cit. art. 89,

senza peraltro farne oggetto di analisi, che non risultava in effetti

indispensabile ai fini di quella decisione.

La norma menzionata statuisce che "con decorrenza dal 1° gennaio

1978 le opere idrauliche di terza categoria sono attribuite alle

regioni". Il suo tenore letterale appare tale da giustificare il

ricorso della Regione Emilia-Romagna, che non a caso vi si incentra

in modo esclusivo.

A ben diversa conclusione conduce invece l'esame sistematico della

disciplina, quale emerge sia dall'art. 89 nella sua unità sia dal

rapporto con il precedente art. 88.

L'art. 88 riserva allo Stato soltanto le opere idrauliche di prima

categoria nonché, fino all'esperimento delle procedure di cui

all'art. 89, quelle di seconda categoria. Quest'ultima norma, a sua

volta, appresta per i bacini idrografici una disciplina particolare,

fondata soprattutto su due previsioni espressamente enunciate dal

primo comma: a) la delimitazione dei bacini idrografici a carattere

interregionale; b) il trasferimento alle regioni delle opere

idrauliche relative ai bacini idrografici non interregionali.

Per converso, a stare al disposto di questo comma, tutte le opere

ricadenti nei bacini idrografici interregionali apparterrebbero allo

Stato. Il legislatore non ha inteso però regredire rispetto al

processo di decentramento già in precedenza avviato ed ha quindi

disposto, nell'ambito del secondo comma, che "restano ferme le

competenze relative ai bacini interregionali trasferite alle regioni

con d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8" (opere idrauliche di quarta e

quinta categoria e non classificate).

La disciplina riguardante le opere di terza categoria è data

infine dall'ultimo comma, che le attribuisce alle regioni a decorrere

dal 1° gennaio 1978. Questo comma è formulato però in termini

significativamente diversi rispetto al precedente appena ricordato,

in quanto non menziona i bacini interregionali, ma si limita a

riferirsi genericamente alle opere idrauliche. Esso non è quindi

idoneo ad introdurre una eccezione alla regola generale

dell'appartenenza allo Stato delle opere relative ai bacini

interregionali: letto in modo coordinato con il disposto del primo

comma, esso significa che dal 1° gennaio 1978 sono trasferite alle

regioni le opere idrauliche di terza categoria non ricadenti in

bacini idrografici interregionali.

Tali bacini sono stati a loro volta tempestivamente delimitati con

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 dicembre

1977, la cui emanazione ha impedito che tutte le opere idrauliche di

terza categoria rifluissero dal 1° gennaio 1978 nella competenza

delle Regioni.

La disciplina considerata non si presta a censure sotto il profilo

della legittimità costituzionale, dato che l'art. 117 della

Costituzione vincola il legislatore ordinario ad attribuire alle

Regioni soltanto i lavori pubblici d'interesse regionale.

Ha dunque operato in modo conforme alla legge il Prefetto di

Piacenza, quando con provvedimento in data 8 aprile 1981 ha

rivendicato la competenza statale in tema di controllo sui consorzi

costituiti per le opere idrauliche di terza categoria ricadenti nel

bacino interregionale del fiume Po.