Sentenza n. 63/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3 del d.-l. 7

gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa per la perequazione del

trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri in

relazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 3-12

giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonché perequazione dei

trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti

categorie delle altre Forze di Polizia), convertito, con

modificazioni, in legge dall'art. 1 della legge 6 marzo 1992, n. 216,

e degli artt. 3, 4, 13, 14 e 15 del d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197

(Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia

di riordino delle carriere del personale non direttivo della Polizia

di Stato), promossi con ordinanze emesse il 20 giugno e il 4 luglio

1996 (n. 3 ordinanze) dal tribunale amministrativo regionale del

Lazio ed il 19 febbraio 1997 dal tribunale regionale di giustizia

amministrativa, sezione autonoma per la provincia di Bolzano,

rispettivamente iscritte al n. 1288 del registro ordinanze 1996 ed ai

nn. 240, 241, 242 e 266 del registro ordinanze 1997, e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie

speciale, dell'anno 1996 e nn. 20 e 21, prima serie speciale,

dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione di Di Meo Antonio ed altri, Fontana

Ernesto ed altro, Visciotto Francesco, Conte Raffaellina ed altri,

Meuti Giovanni ed altri, nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1997 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Piergiovanni Alleva per Di Meo Antonio ed altri,

Conte Raffaellina ed altri, Meuti Giovanni ed altri, Giuseppe

Abbamonte per Fontana Ernesto ed altro, Giuseppe Pericu per Visciotto

Francesco e l'avvocato dello Stato Gaudenzio Pierantozzi per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio sul ricorso collettivo proposto da

Orlando Gizzi ed altri ispettori della Polizia di Stato, che

lamentavano la illegittima equiparazione, operata a seguito del d.-l.

7 gennaio 1992, n. 5 (Autorizzazione di spesa per la perequazione del

trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri in

relazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 3-12

giugno 1991 e all'esecuzione di giudicati, nonché perequazione dei

trattamenti economici relativi al personale delle corrispondenti

categorie delle altre Forze di Polizia), convertito, con

modificazioni, dall'art. 1 della legge 6 marzo 1992, n. 216, ai

propri livelli retributivi di quelli dei sovrintendenti della stessa

Polizia di Stato, originariamente collocati in posizione funzionale

ed economica inferiore a quella degli ispettori, l'adito tribunale

amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza del 20 giugno 1996

(r.o. n. 1288 del 1996), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e

36 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3 del citato decreto-legge n. 5 del 1992 nella parte in cui

attribuisce ai sovrintendenti della Polizia di Stato lo stesso

trattamento economico degli ispettori, senza parificarne le funzioni.

Ad avviso del collegio rimettente, tale disciplina sarebbe

scaturita da una libera interpretazione della sentenza della Corte

costituzionale n. 277 del 1991, la quale si era limitata a

pronunciarsi sulla mancata equiparazione tra gli ispettori della

Polizia di Stato e i sottufficiali dei carabinieri, caducando l'art.

43, diciassettesimo comma, della legge 1 aprile 1981, n. 121 e la

allegata tabella "C", relativamente a tale mancata equiparazione.

Sicché, del tutto irragionevolmente i sovrintendenti, soggetti

inseriti nell'ordinamento della Polizia di Stato in posizione

sottordinata rispetto agli ispettori, ed ai quali restavano affidate

le stesse incombenze previste dal precedente ordinamento, inferiori a

quelle degli ispettori, si sono visti attribuire un trattamento

economico corrispondente a quello di soggetti gerarchicamente e

funzionalmente sovraordinati.

Il collegio rimettente precisa che sulla questione non incide il

successivo d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197, con il quale una parte dei

sovrintendenti è stata inquadrata nella qualifica degli ispettori,

poiché fino a quando tale inquadramento non è avvenuto, le funzioni

dei sovrintendenti, nell'ambito dell'attività di Polizia, sono state

organizzatoriamente inferiori a quelle degli ispettori.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti Antonio Di

Meo, Maria Teresa Seneci e Flavio Tuzi, ricorrenti nel giudizio a quo

i quali hanno insistito per la declaratoria di illegittimità

costituzionale della norma impugnata, sottolineando, in particolare,

la diversa collocazione nella scala gerarchica e i diversi compiti e

funzioni degli ispettori e dei sovrintendenti ai sensi della legge n.

121 del 1981, e richiedendo che a mansioni caratterizzate da un

superiore contenuto professionale sia attribuito un trattamento

economico superiore rispetto a quello diretto a retribuire mansioni

di minore impegno.

Nella memoria si segnala, altresì, che i sovrintendenti, oltre ad

avere ottenuto la medesima classe stipendiale degli ispettori,

godono, ai sensi dell'art. 4 del decreto-legge impugnato, di una

valutazione dell'anzianità di servizio comparativamente più

vantaggiosa rispetto a questi ultimi, potendo far valere ai fini

economici quella maturata nella posizione precedente.

3. - Ha, altresì, spiegato intervento il Presidente del Consiglio

dei Ministri per il tramite dell'avvocatura generale dello Stato, che

ha concluso per la inammissibilità della questione, affermando che

si richiede alla Corte un intervento additivo, non logicamente

necessitato, consistente nella formulazione di una norma che preveda

un aumento di retribuzione per le qualifiche di ispettori della

Polizia di Stato, ovvero una equiparazione tra le funzioni dei

sovrintendenti e quelle degli ispettori stessi.

4. - Nel corso del giudizio sul ricorso collettivo proposto da

Raffaele Ambrosino ed altri ispettori della Polizia di Stato contro i

rispettivi decreti di inquadramento nelle diverse qualifiche di

ispettore, l'adito tribunale amministrativo regionale del Lazio, con

ordinanza del 4 luglio 1996, pervenuta alla Corte costituzionale il

15 aprile 1997 (r.o. n. 240 del 1997), ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 3, 4, 13, 14 e 15 del d.lgs.

12 maggio 1995, n. 197 (Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo

1992, n. 216, in materia di riordino delle carriere del personale non

direttivo della Polizia di Stato) per contrasto con gli artt. 97 e

76 della Costituzione.

Ad avviso del collegio rimettente, il predetto decreto legislativo

n. 197 - le cui premesse si radicano nella sentenza della Corte

costituzionale n. 277 del 1991, che aveva ritenuto illegittima la

tabella allegata alla legge n. 121 del 1981 nella parte in cui non

prevedeva alcuna equiparazione tra gli ispettori della Polizia di

Stato e i sottufficiali dei Carabinieri - anziché limitarsi ad

individuare la suddetta equiparazione eliminando la omissione

esistente, avrebbe dato luogo ad un "sommovimento integrale" dei

ruoli della Polizia di Stato, determinando una commistione, nel nuovo

ruolo degli ispettori, delle funzioni degli stessi con quelle

originariamente attribuite ai sovrintendenti, nonché il sorgere di

un complesso di qualifiche (quanto meno per quelle da vice ispettore

e ispettore capo) i cui compiti risulterebbero sostanzialmente

ridotti, quanto a qualità delle prestazioni, rispetto a quelli

previsti dall'originaria riforma della pubblica sicurezza.

In particolare, per ciò che concerne gli artt. 3 e 4 del decreto

legislativo n. 197 del 1995, il Collegio rimettente rileva che essi

avrebbero compresso quel ruolo d'intelligence originariamente

attribuito agli ispettori, determinando una nuova organizzazione, che

ne modifica le funzioni; quanto agli artt. 13, 14, 15 dello stesso

decreto, osserva che essi determinano le modalità d'inquadramento e

la progressione in carriera nell'ambito del nuovo ruolo degli

ispettori - nonché, in via transitoria, le modalità di

inquadramento in tale nuovo ruolo del personale che, alla data del 1

settembre 1995, apparteneva ai precedenti ruoli dei sovrintendenti e

degli ispettori - in modo irragionevole, in assenza, cioè, di una

ordinata riqualificazione degli ispettori stessi nel quadro della

riorganizzazione operata. Si creerebbero, cioè, posizioni e

scavalcamenti senza alcun criterio logico e di buona amministrazione,

frammischiando ruoli diversi e soggetti in possesso di requisiti non

omogenei. E ciò in violazione sia dell'art. 97 della Costituzione,

in quanto il nuovo assetto non tenderebbe alla "ottimizzazione

organizzativa" della pubblica amministrazione; sia dell'art. 76 della

Costituzione, poiché il decreto legislativo in questione, pur non

dovendo porsi, alla stregua della delega contenuta nella legge 6

marzo 1992, n. 216, come modificativo dei principi organizzatori che

avevano ispirato la riforma del 1981, ma essendo semplicemente

finalizzato alla perequazione del trattamento economico dei

sottufficiali dell'Arma dei carabinieri, ai sensi della predetta

sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991, avrebbe, invece,

provveduto, obliterando le ragioni della delega stessa, ad una

modifica sostanziale di quei principi.

5. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti Ernesto

Fontana e Stanislao Aleotti, ricorrenti nel giudizio a quo che hanno

concluso per la declaratoria d'illegittimità costituzionale della

normativa impugnata, sottolineando, in particolare, che con la legge

n. 121 del 1981 il legislatore aveva istituito il nuovo ruolo degli

ispettori, quale forza di collegamento, e dunque intermedia, tra il

ruolo esecutivo degli agenti e dei sovrintendenti ed il ruolo

direttivo dei commissari, affidando loro mansioni essenzialmente di

concetto ed importanti compiti d'investigazione. Con il decreto

legislativo n. 197 del 1995 sarebbe stato completamente ridisegnato

il ruolo degli ispettori di Polizia, stravolgendosi l'assetto

configurato dalla legge n. 121 del 1981, con forte riduzione delle

funzioni proprie di costoro, sminuendosi, in particolare, il ruolo di

coordinamento intermedio, e contemporaneamente consentendo ai

sovrintendenti (ruolo esecutivo) di transitare ex lege nel ruolo

degli ispettori, anche scavalcando i neo ispettori. In tal modo,

costoro vedrebbero appiattite le loro funzioni, e verrebbero

affiancati, quando non addirittura scavalcati, dagli ex

sovrintendenti.

Si è altresì costituito Francesco Visciotto, che ha prospettato

argomentazioni adesive alle motivazioni della ordinanza di

rimessione, in particolare sottolineando i precisi limiti che

all'operazione di complessivo riordino aveva posto il legislatore

delegante, e l'irrazionale rivisitazione che il decreto delegato

avrebbe operato dei principi organizzatori che avevano ispirato la

riforma della Polizia di Stato.

6. - Nel giudizio ha altresì spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione. Ha

osservato, in particolare, l'Autorità intervenuta che la legge n.

216 del 1992 contiene due distinte deleghe al Governo, la prima delle

quali (art. 2) concerne l'adozione di un decreto legislativo per

definire, in maniera omogenea, nel rispetto dei principi fissati dai

relativi ordinamenti di settore, stabiliti dalle leggi vigenti, le

procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle

Forze di Polizia e delle Forze Armate; la seconda (art. 3) prevede,

invece, una serie di decreti legislativi recanti le "necessarie

modificazioni agli ordinamenti" del medesimo personale, per il

riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti

economici, allo scopo di conseguire una disciplina omogenea. Il

decreto impugnato è stato emanato in attuazione appunto della delega

contenuta nell'art. 3. La questione sollevata dal tribunale

amministrativo regionale del Lazio sarebbe originata, secondo

l'Avvocatura, da un equivoco, quello, cioè, di far riferimento ad

uno specifico criterio della legge delega, quale "il rispetto dei

principi fissati dai rispettivi ordinamenti di settore", contenuto

solo nell'art. 2 della delega, laddove l'art. 3 ha per oggetto

proprio la modificazione degli ordinamenti del personale, con l'unica

finalità di conseguire la omogeneizzazione delle discipline di

settore.

Nella memoria si aggiunge che, per effetto del riordinamento di cui

si tratta, il nuovo ruolo degli ispettori ha visto accrescersi, e non

diminuire, le proprie funzioni, in quanto ha recepito quelle

precedenti, di carattere prevalentemente investigativo, inglobandone

altre, nuove e di livello superiore, quali quelle derivanti

dall'attribuzione di compiti di tutela dell'ordine e della sicurezza

pubblica, e dalla responsabilità di uffici.

7.- La medesima questione è stata sollevata dallo stesso tribunale

amministrativo regionale del Lazio, con altre due ordinanze di

contenuto identico a quelle di cui si è riferito sub 4), emesse

sempre il 4 luglio 1996 (r.o. nn. 241 e 242 del 1997).

8. - Nei relativi giudizi si sono costituiti rispettivamente

Raffaellina Conte, Ciro Panico, Pasquale Andreozzi, Laura Marcesini

(giudizio introdotto con la ordinanza r.o. n. 241 del 1997), Giovanni

Meuti, Giuseppe Pierro, Benedetto Vescovo e Salvatore Montemale,

Catello Somma, Flavio Tuzi (r.o. n. 242 del 1997), insistendo per la

declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa

denunciata, con argomentazioni adesive alle motivazioni della

ordinanza di rimessione.

9. - Nei giudizi è, altresì, intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri che ha concluso per la infondatezza.

10. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 13,

lettere a) e b), del d.lgs. n. 197 del 1995 è stata, altresì,

sollevata dal tribunale regionale di giustizia amministrativa,

sezione autonoma per la provincia di Bolzano, con ordinanza del 19

febbraio 1997 (r.o. n. 266 del 1997). Secondo il collegio

rimettente, la predetta normativa si porrebbe in contrasto con l'art.

3 della Costituzione, in quanto regolamenterebbe situazioni

differenti in modo uguale, e con l'art. 97 della Costituzione,

violando il principio di buon andamento della pubblica

amministrazione per il fatto di determinare una commistione di ruoli

diversi e di soggetti in possesso di requisiti non omogenei.

11. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza, la difesa di

Antonio Di Meo, Maria Teresa Seneci, Flavio Tuzi, parti private nel

giudizio originato dalla ordinanza r.o. n. 1288 del 1996, ha

depositato una memoria con la quale insiste nelle conclusioni già

rassegnate, sulla base del rilievo della irragionevolezza della

equiparazione del trattamento economico spettante ai sovrintendenti a

quello riservato agli ispettori della Polizia di Stato. In proposito,

si ribadisce il diverso carattere delle mansioni di concetto affidate

ai secondi rispetto a quelle, esecutive, che fanno capo ai primi.

Né l'attribuzione di uno scatto aggiuntivo, operata a seguito del

decreto-legge n. 271 del 1994, a far tempo, peraltro, solo dal 1

gennaio 1994 - soggettivamente limitata al personale appartenente

alla qualifica di vice ispettore, di ispettore e di ispettore capo,

risultandone esclusi gli ispettori principali, ed inclusi gli

ispettori capo a condizione di provenire dai ruoli del disciolto

corpo della Guardia di pubblica sicurezza o da quelli del corpo di

Polizia femminile - sarebbe in grado di sanare il contrasto con

l'art. 36 della Costituzione, posto che il differenziale retributivo

preesistente alla legge n. 216 del 1992 tra le due citate categorie

di dipendenti della Polizia di Stato era di entità ben superiore a

quella di uno scatto di stipendio, tenuto anche conto che lo scatto

in questione è attribuito in misura percentuale rispetto non

all'intero trattamento economico percepito, ma al solo stipendio in

godimento, con esclusione, quindi, delle altre voci stipendiali

diverse dalla retribuzione.

12. - Anche l'Avvocatura ha depositato una memoria, con la quale ha

insistito per la inammissibilità della questione, e comunque, ne ha

richiesto il rigetto in quanto infondata. In proposito, ha

sottolineato che, a seguito della riforma attuata con la legge n.

121 del 1981, l'inquadramento del personale del Corpo delle Guardie

di pubblica sicurezza nei nuovi ruoli della Polizia di Stato si era

ispirato al criterio della collocazione degli ex sottufficiali del

Corpo - già equiparati ai sottufficiali dell'Arma dei carabinieri e

delle altre Forze di Polizia - nel nuovo ruolo dei sovrintendenti

della Polizia di Stato, con la sola eccezione dei marescialli di

prima classe, carica speciale, inquadrati nel nuovo ruolo degli

ispettori. Pertanto, solo per la figura apicale dell'ispettore capo

non si era rinvenuta una corrispondenza retributiva con sottufficiali

dell'Arma dei carabinieri e delle altre Forze di Polizia. A seguito

della sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991, che aveva

ritenuto irragionevole tale esclusione degli ispettori dalla tabella

di equiparazione allegata alla legge n. 121 del 1981, il Consiglio di

Stato, con la sentenza n. 986 del 1991, riconosceva la corrispondenza

delle funzioni connesse ai vari gradi dei sottufficiali dell'Arma dei

carabinieri con quelle delle qualifiche della Polizia di Stato, ivi

compresi gli ispettori di Polizia. In attuazione di tali sentenze,

il legislatore ha, dapprima, con il decreto-legge n. 5 del 1992,

operato l'allineamento economico equiparando altresì, ai

sottufficiali dei carabinieri i sovrintendenti della Polizia di

Stato, in forza dell'originario allineamento con i primi. In una

seconda fase, per risolvere le più complesse esigenze di

riordinamento in forza di una norma di delega contenuta nella legge

di conversione del predetto decreto, sono stati emanati, in data 12

maggio 1995, diversi decreti legislativi contenenti le necessarie

modificazioni agli ordinamenti del personale delle varie Forze di

Polizia, per il riordino delle carriere, delle funzioni e dei

trattamenti economici allo scopo di conseguire una disciplina

omogenea, fermi restando i rispettivi compiti istituzionali. In tale

contesto, gli ispettori di Polizia, nell'attesa di siffatto

riordinamento, non potevano che permanere nella posizione economica

transitoriamente prevista dalla legge di conversione del

decreto-legge n. 5 del 1992 e, comunque, nelle more dell'adozione di

tali provvedimenti, al personale del ruolo degli ispettori è stato

riconosciuto un trattamento stipendiale superiore a quello dei

sovrintendenti ai sensi dell'art. 1 del decreto-legge n. 271 del

1994. Successivamente, con il decreto legislativo n. 197 del 1995, il

personale proveniente dal vecchio ruolo degli ispettori è stato

reinquadrato nelle varie qualifiche del nuovo ruolo, ottenendo una

progressione gerarchica, funzionale ed economica ed un correlativo

trattamento economico di livello superiore a quello precedentemente

percepito.

13. - Hanno depositato memorie anche le parti private dei giudizi

introdotti con le ordinanze r.o. nn. 241 e 242 del 1997,

rispettivamente Ciro Panico, Pasquale Andreozzi, Raffaellina Conte,

Laura Marcesini e Meuti, Pierro, Vescovo, Montemale, Somma, Tuzi,

ponendo l'accento sullo svuotamento, che sarebbe stato operato dal

decreto legislativo n. 197 del 1995, delle funzioni esercitate dagli

ispettori, e sulla incongruenza tra procedure selettive per l'accesso

al relativo ruolo e funzioni attribuite agli appartenenti al ruolo

medesimo. Si rileva, altresì, che per il personale appartenente ai

ruoli di assistenti e di sovrintendenti il riordino non avrebbe

comportato alcuna modificazione dei compiti e delle funzioni in

precedenza attribuiti. Si lamenta, inoltre, una immissione

automatica ed incontrollata in un ruolo superiore di personale già

inquadrato in un ruolo inferiore, senza previo accertamento,

attraverso una idonea procedura selettiva, delle relative competenze

professionali. Per le ricorrenti provenienti dal corpo delle ex

assistenti di Polizia femminile, l'inquadramento nella posizione di

ispettore superiore sarebbe fonte di ulteriori pregiudizi, in quanto

esse si vedrebbero equiparate a personale proveniente dalla carriera

esecutiva, al pari di quanto avviene per tutti coloro che erano

inquadrati nel ruolo degli ispettori anteriormente al riordino,

mentre, secondo la sentenza n. 219 del 1993 della Corte

costituzionale, presentano caratteristiche peculiari, applicandosi ad

esse le disposizioni previste per gli impiegati civili dello Stato ed

essendo inquadrate in una carriera di concetto. Esse, tra l'altro,

sono in possesso dei requisiti per essere inquadrate in ruoli

direttivi (commissario). Quanto alla creazione di un fittizio ruolo

ad esaurimento con l'unica qualifica di ispettore capo, nel quale è

inquadrato personale con qualifica di sovrintendente capo e

principale, essa darebbe vita, in realtà, ad una carriera che si

sviluppa a latere di quella ordinaria prevista per gli ispettori,

realizzando una immissione nella qualifica di ispettore capo di

personale appartenente ad un ruolo diverso senza concorso e senza

alcuna selezione.

14. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato memorie

in relazione ai giudizi introdotti con le ordinanze r.o. nn. 241 e

242 del 1997, oltre che in relazione a quello introdotto con

ordinanza r.o. n. 240 del 1997, insistendo per la infondatezza delle

questioni sollevate. Ha, al riguardo, ribadito che il decreto

legislativo n. 197 del 1995 rispetta le finalità e il contenuto

della delega conferita con la legge n. 216 del 1992, che non era

stata attribuita solo per determinare un nuovo assetto in linea con

la sentenza n. 277 del 1991 della Corte costituzionale, ma per

incisive modificazioni nei gradi e nelle qualifiche delle Forze di

Polizia. E comunque, nel decreto delegato n. 197 del 1995, il ruolo

dei sovrintendenti è tenuto distinto, secondo l'Avvocatura, da

quello degli ispettori, mentre solo in via transitoria specifiche

norme prevedono che il personale di ruolo dei sovrintendenti e vice

sovrintendenti sia inquadrato nella qualifica di vice ispettore.

Anche per quanto riguarda l'inquadramento del sovrintendente capo o

del sovrintendente principale nella qualifica di ispettore capo del

ruolo ad esaurimento, si precisa che questi è funzionalmente

subordinato agli ispettori capo del ruolo degli ispettori. Del resto,

si osserva, già nella riforma di cui alla legge n. 121 del 1981, era

stata introdotta l'equiparazione tra il sovrintendente di quarta,

l'ispettore di prima e l'ispettore di seconda, e prevista una

posizione diversa dell'ispettore di terza. Considerato in diritto

1. - Le questioni sollevate possono essere suddivise in due gruppi.

Il primo riguarda l'art. 3 del d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5

(Autorizzazione di spesa per la perequazione del trattamento

economico dei sottufficiali dell'Arma dei carabinieri in relazione

alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 3-12 giugno 1991

e all'esecuzione di giudicati, nonché perequazione dei trattamenti

economici relativi al personale delle corrispondenti categorie delle

altre Forze di Polizia), convertito, con modificazioni (ma per questa

norma senza variazioni), dall'art. 1 della legge 6 marzo 1992, n.

216, censurato nella parte in cui attribuisce ai sovrintendenti della

Polizia di Stato lo stesso trattamento economico degli ispettori,

senza parificarne le funzioni, sotto il profilo della violazione

degli artt. 3 e 36 della Costituzione (questione sollevata dal

tribunale amministrativo regionale del Lazio con ordinanza r.o. n.

1288 del 1996).

Il secondo gruppo concerne il d.lgs. 12 maggio 1995, n. 197

(Attuazione dell'art. 3 della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia

di riordino delle carriere del personale non direttivo della Polizia

di Stato). Di questo vengono impugnati gli artt. 3 e 4 in

riferimento all'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo che,

determinando un nuovo sistema organizzatorio della Polizia di Stato,

che ridimensionerebbe la funzione attribuita agli ispettori,

accomunando i compiti ad essi già assegnati con quelli

originariamente spettanti ai sovrintendenti, si porrebbero in

contrasto con il principio della ottimizzazione organizzatoria della

pubblica amministrazione; nonché in riferimento all'art. 76 della

Costituzione per la obliterazione delle ragioni della delega

contenuta nella legge n. 216 del 1992, limitata alla mera

perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma

dei carabinieri rispetto agli ispettori della Polizia di Stato ai

sensi della sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 1991

(questioni sollevate dal tribunale amministrativo regionale del Lazio

con le ordinanze r.o. nn. 240, 241 e 242 del 1997).

Inoltre viene denunciata la illegittimità costituzionale, per

violazione degli artt. 97 e 76 della Costituzione, degli artt. 13, 14

e 15 del predetto decreto legislativo n. 197 del 1995, nella parte in

cui disciplinano le funzioni e le modalità di progressione in

carriera nell'ambito del nuovo ruolo degli ispettori, nonché, in via

transitoria, le modalità di inquadramento del personale che, alla

data del 1 settembre 1995, apparteneva ai precedenti ruoli dei

sovrintendenti e degli ispettori, in modo da determinare posizioni e

scavalcamenti senza alcun ordine logico. (Questioni sollevate dallo

stesso tribunale amministrativo regionale del Lazio con le predette

ordinanze r.o. nn. 240, 241 e 242 del 1997).

Infine viene riproposto un particolare profilo di illegittimità

costituzionale, per violazione sempre degli artt. 3 e 97 della

Costituzione, dell'anzidetto art. 13, lettere a) e b), del decreto

legislativo n. 197 del 1995, nella parte in cui provvede agli

inquadramenti degli ispettori e dei sovrintendenti della Polizia di

Stato, in quanto regolamenterebbe situazioni differenti in modo

uguale, operando una commistione di ruoli diversi e di soggetti in

possesso di requisiti non omogenei (questione sollevata dal tribunale

regionale di giustizia amministrativa, sezione autonoma per la

provincia di Bolzano, con ordinanza r.o. n. 266 del 19 febbraio

1997).

2. - Stante la identità di alcune questioni e l'evidente

connessione oggettiva di altre, deve disporsi la riunione dei giudizi

per la decisione con unica sentenza.

3. - Preliminarmente deve essere precisato che tutti i profili non

dedotti nelle ordinanze di rimessione, che nei giudizi incidentali di

legittimità costituzionale fissano il thema decidendum, non possono

essere oggetto di esame in questa sede, così dovendosi

ridimensionare le argomentazioni nuove dedotte in alcune memorie

delle parti private, come nel primo gruppo, per il profilo attinente

al trattamento economico, in taluni casi più favorevole per i

sovrintendenti in conseguenza dell'applicazione di norme sulla

valutazione dell'anzianità

4. - L'eccezione di inammissibilità, per il primo gruppo di

questioni, contenuta nell'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri, è priva di fondamento, in quanto la

questione proposta non si concreta in una mera richiesta di

adeguamento in aumento del trattamento economico - che di per sé non

può essere rimesso alla Corte costituzionale, anche perché la

soluzione non sarebbe logicamente necessitata e comunque

comporterebbe scelte discrezionali -, ma riguarda, con finalità

implicitamente caducatorie, l'esame della stretta legittimità

costituzionale della norma che ha attribuito ai sovrintendenti e

corrispondenti qualifiche il trattamento economico del livello VI.

5. - Nel merito, le questioni sono prive di fondamento.

6.1. - La norma denunciata con la prima ordinanza (art. 3 del d.-l.

7 gennaio 1992, n. 5, r.o. n. 1288 del 1996) è una tipica misura di

perequazione del trattamento economico che rientra nella

discrezionalità legislativa, fermo il limite generale per ogni

intervento normativo della ragionevolezza, come svolgimento dell'art.

3 della Costituzione. Tale discrezionalità ricomprende tanto la

differenziazione del trattamento economico di categorie prima

egualmente retribuite, che non incorre di per sé in violazione dei

precetti costituzionali di cui agli artt. 3 e 36 (sentenza n. 133 del

1985), quanto la possibilità che nell'ambito del pubblico impiego

siano attribuite voci retributive o indennità particolari in maniera

uniforme per personale appartenente a figure e livelli differenti.

Ciò, ovviamente, se non vi siano appiattimenti retributivi (sentenza

n. 65 del 1997) o non si verifichino altre forme sintomatiche di

palese arbitrarietà o di manifesta non ragionevolezza (sentenze n.

133 del 1996 e n. 217 del 1997). Inoltre non vi è un obbligo, negli

interventi legislativi in materia, di assoluta contemporaneità tra

variazioni del trattamento tabellare e modifiche ordinamentali e

organizzatorie di funzioni, potendo queste subire ritardi in una fase

transitoria e di riforma progressiva.

Sullo stesso piano, deve escludersi che il cambiamento verso l'alto

di un livello retributivo tabellare di una categoria di personale

debba, in ogni caso, comportare la necessità di innalzare i livelli

superiori, in modo da esigere l'ulteriore avanzamento di "un gradino"

di coloro che erano in posizione sovraordinata, potendo i livelli

retributivi essere anche modificati nel numero (in riduzione o in

aumento), così come può pervenirsi a riunificazioni di trattamenti

economici, ampliando l'ambito dei livelli, ciò naturalmente fermo il

limite della non palese arbitrarietà e della non manifesta

irragionevolezza.

Inoltre, il rapporto di proporzionalità della retribuzione ai fini

dei principi desumibili dall'art. 36 della Costituzione deve essere

effettuato con riguardo al trattamento economico complessivo in

relazione alla categoria e al livello proprio dell' impiego pubblico

quale configurato dalla relativa normativa, e non è suscettibile di

differenziazioni personali nell'ambito del livello unificato, salvo

quelle derivanti da anzianità o quelle particolari indennità o

compensi per attività aggiuntive o comportanti maggiore impegno

quantitativo o qualitativo.

6.2. - Il d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5 e la legge di conversione 6

marzo 1992, n. 216 sono andati oltre il semplice adeguamento alla

statuizione di incostituzionalità (per la parte de qua, relativa

alla mancata comparazione tra ispettori e sottufficiali dei

carabinieri nella tabella "C" allegata alla legge n. 121 del 1981),

contenuta nella sentenza n. 277 del 1991.

Infatti, le dette disposizioni hanno proceduto - operando una

scelta propria del legislatore - non solo a colmare il vuoto di

comparazione ed equiparazione per i sottufficiali dei carabinieri, ma

anche alla unificazione completa, a decorrere dal 1 gennaio 1992, del

trattamento economico (allineandolo sui livelli VI, VI-bis e VII) di

tutti i sottufficiali dei Corpi di Polizia sia a ordinamento militare

che civile (e qualifiche corrispondenti), compresi quelli

appartenenti a Forze di Polizia (diverse dai Carabinieri), che erano

stati mantenuti al di fuori sia dell'oggetto della pronuncia della

Corte, sia delle conseguenti decisioni dei giudici amministrativi

(v., per quest'ultimo profilo, sentenze n. 465 del 1997, n. 455 del

1993).

In sostanza, in considerazione delle più urgenti esigenze

derivanti dall'intervento sui sottufficiali dei carabinieri, si è

inteso ridurre - attraverso una compattazione verso l'alto delle

posizioni economiche dei sovrintendenti, riallineate alla originaria

equiparazione tra sottufficiali - le discrasie e le differenze ben

più gravi che si sarebbero verificate nei confronti degli stessi

vice sovrintendenti e dei sovrintendenti rispetto alle altre Forze di

Polizia, pur nella consapevolezza di non potersi raggiungere, con

questa operazione meramente meccanica ed economica, il risultato

ottimale nei trattamenti retributivi ed ordinamentali, che

mantenevano, sia pure ridotte, ulteriori discrasie. Queste sono al di

fuori del contenuto della norma denunciata e dipendono principalmente

dal fatto che la omogeneizzazione (in linea di principio) dei

trattamenti economici del personale delle Forze di Polizia -

attraverso l'estensione automatica e normativa con effetti di rinvio

mobile al trattamento della Polizia di Stato (da fissarsi con

esclusione dei dirigenti, mediante accordi: legge n. 121 del 1981) -

non era ancora affinata e completa dal punto di vista funzionale.

Si era ancora in un periodo da considerarsi pur sempre transitorio,

in quanto ciascuna delle Forze di Polizia aveva all'epoca conservato

il suo precedente assetto organizzativo funzionale, salvo la Polizia

di Stato, che aveva conseguito, con la stessa legge n. 121 del 1981,

nuove norme organizzative cui era accompagnato un nuovo ordinamento

della pubblica sicurezza.

Del resto, la Corte ha chiarito che il trattamento economico

dell'anzidetto personale subiva i riflessi sostanziali derivanti

dalle diverse forme di progressione nelle qualifiche e nei gradi,

anche se l'omogeneizzazione economica era destinata ad affinarsi nel

corso del tempo, nell'obiettivo di perseguire l'effettivo equilibrio

di trattamenti, che presuppone l'eliminazione di differenze o carenze

di meccanismi di progressione in taluni ordinamenti e l'adeguamento

di moduli ordinamentali (sentenze nn. 65 e 465 del 1997).

Né può farsi a meno di sottolineare che non possono costituire

motivo di illegittimità costituzionale di una norma, per un verso,

gli effetti distorsivi che possono derivare da applicazione non

corretta e non conforme ai principi in materia di pubblico impiego;

per l'altro, gli effetti riflessi che costituiscono conseguenza

indiretta dell'applicazione di altre norme non denunciate.

7.1. - Le anzidette discrasie ed incongruenze (o la possibilità di

"eventuali distorsioni", come definite dalla Avvocatura dello Stato)

sono state percepite dal legislatore, che, proprio in occasione della

perequazione del trattamento economico dei sottufficiali dell'Arma

dei Carabinieri a seguito della sentenza della Corte n. 277 del 1991,

ha proceduto, in un disegno chiaramente transitorio, non solo ad una

perequazione sempre economica delle corrispondenti posizioni delle

altre Forze di Polizia, ma ha altresì avviato la successive fasi

dirette ad una ulteriore e sostanziale omogeneizzazione, con il

conferimento di duplice delega (differenziata per fonte, oggetto,

proponenti, principi direttivi e criteri di delega: artt. 2 e 3 della

legge 6 marzo 1992, n. 216).

Lo stesso legislatore ha poi provveduto ad un ulteriore intervento

urgente correttivo, peraltro non esaustivo, ritoccando il trattamento

economico del ruolo ispettori (art. 1 del decreto-legge n. 271 del

1994, convertito in legge n. 433 del 1994)

7.2. - La prima delega contenuta nell'art. 2, comma 1, della legge

6 marzo 1992, n. 216, ha per oggetto la definizione "in maniera

omogenea, nel rispetto dei principi fissati dai relativi ordinamenti

di settore, stabiliti dalle leggi vigenti, ivi compresi quelli

stabiliti dalla legge 11 luglio 1978, n. 382", delle procedure per

disciplinare i contenuti del rapporto di impiego delle Forze di

Polizia anche ad ordinamento militare, ai sensi della legge 1 aprile

1981, n. 121, nonché del personale delle Forze armate, ad esclusione

dei dirigenti civili e militari e del personale di leva. La delega

doveva essere esercitata con un unico decreto legislativo su proposta

del Ministro dell'interno di concerto con gli altri Ministri

interessati, sulla base di appositi e ulteriori criteri e principi

stabiliti nei commi 3 e seguenti del suddetto art. 2. Era evidente,

come ha avuto occasione di sottolineare la Corte con sentenza n. 65

del 1997, la crescente preoccupazione del legislatore di non alterare

gli equilibri tra i vari ordinamenti militari.

La prima delega è stata esercitata con il d.lgs. 12 maggio 1995,

n. 195, che richiama anche la legge 29 aprile 1995, n. 130.

La seconda delega, prevista nell'art. 3 della citata legge n. 216

del 1992 (quella esercitata, tra l'altro, con il d.lgs. 12 maggio

1995, n. 197, denunciato con il secondo gruppo di ordinanze: r.o.

nn. 240, 241, 242, 266 del 1997) prevede "le necessarie modifiche

degli ordinamenti del personale delle Forze di Polizia e delle Forze

armate, esclusi dirigenti e direttivi, per il riordino delle

carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti economici, allo scopo

di conseguire una disciplina omogenea, fermi restando i rispettivi

compiti istituzionali, le norme fondamentali di stato, nonché le

attribuzioni delle autorità di pubblica sicurezza, previsti dalle

vigenti disposizioni di legge".

L'esercizio della delega era previsto con più decreti legislativi

su proposta dei Ministri rispettivamente interessati e per le Forze

di Polizia con la concertazione del Ministro dell'interno, attesi i

suoi compiti istituzionali confermati nella legge n. 121 del 1981. I

principi e i criteri direttivi sono fissati con specifiche

disposizioni, che prevedono anche la copertura finanziaria.

7.3. - Sulla base delle predette considerazioni è evidente che la

delega, cui deve farsi riferimento per valutare l'osservanza, da

parte del denunciato decreto legislativo n. 197 del 1995, dell'art.

76 della Costituzione, è quella dell'art. 3 della legge n. 216 del

1992, sicché è fuor di luogo il richiamo all'art. 2 e al "rispetto

dei principi fissati dai relativi ordinamenti di settore", che

riguardano una delega diversa per oggetto, procedura e criteri. Allo

stesso modo è completamente arbitrario ritenere che le ragioni della

delega fossero circoscritte alle esigenze di colmare il vuoto

evidenziato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del

1991, di modo che ne risultasse anche una limitazione di oggetto. Il

richiamo alla sentenza della Corte n. 277 del 1991 è contenuto nel

titolo, nelle premesse e nell'art. 1 del decreto-legge n. 5 del 1992,

convertito dalla legge n. 216, che a sua volta nella disposizione di

conversione all'art. 1 si riferisce al decreto-legge, menzionandolo

con il suo titolo.

Invece, gli artt. 2 e 3 (contenenti le due deleghe) della legge n.

216 del 1992 sono disposizioni del tutto autonome rispetto al

decreto-legge e alla sua conversione, essendo stati introdotti, come

norma aggiuntiva, alla legge di conversione nel corso dell'esame

dello stesso disegno di legge; né poteva essere altrimenti, posto

che l'atto di conferimento al Governo di delega legislativa può

avvenire solo con legge.

In realtà la legge n. 216 del 1992 ha un duplice contenuto con

diversa natura ed autonomia: l'uno (art. 1) di conversione del

decreto-legge "con le modificazioni riportate in allegato alla

legge", adottato in base alla previsione dell'art. 77, terzo comma

della Costituzione; l'altro (artt. 2 e 3), di legge di delega ai

sensi dell'art. 76 della Costituzione.

Né può ritenersi che il contenuto o le premesse del decreto-legge

influiscano sull'ambito della legge di delega, essendovi solo una

mera contestualità nelle disposizioni legislative, senza alcun

collegamento e senza richiamo nell'oggetto o nei criteri direttivi

della delega, come del resto si evince anche dal titolo della legge

n. 216, che riproduce il titolo del decreto-legge, distinguendo

nettamente l'altra parte del testo normativo relativa alla delega.

7.4. - In ordine alla infondatezza della ulteriore censura di

eccesso di delega sotto il profilo che non si sarebbero dovuti

modificare il ruolo degli ispettori né le nuove funzioni di

investigazione, è sufficiente rilevare che la delega di cui all'art.

3 prevedeva tutte le necessarie modifiche degli ordinamenti per il

riordino delle carriere, delle attribuzioni e dei trattamenti

economici, allo scopo di conseguire una disciplina omogenea, si noti,

con riguardo ad una vasta gamma di ordinamenti comprendenti Forze di

Polizia e Forze armate. Di conseguenza, non può rinvenirsi nella

delega l'affermazione della intangibilità della posizione del ruolo

degli ispettori. Né ciò può dedursi dalle altre limitazioni

contenute nell'art. 3, in quanto i compiti istituzionali sono quelli

previsti per i singoli corpi, mentre gli artt. 3 e 4 del decreto

legislativo di cui si tratta non coinvolgono norme fondamentali di

Stato, né "attribuzioni delle autorità di pubblica sicurezza" (con

chiaro riferimento alla prima parte del Capo I della legge 1 aprile

1981, n. 121).

7.5. - Neppure si ravvisa la lesione dell'art. 97 della

Costituzione, ad opera delle norme denunciate del d.lgs. n. 197, in

quanto le variazioni dell'assetto organizzatorio della pubblica

amministrazione rientrano nelle scelte del legislatore, e non sono di

per sé indice di un peggioramento dell'andamento

dell'amministrazione, anche se diminuiscono o non accrescono le

posizioni di singoli o di gruppi di dipendenti. Ciò quando si

inseriscono in un disegno dichiarato di politica normativa tendente

alla razionalizzazione e alla omogeneizzazione di situazioni di

ordinamenti, quali quelli delle Forze di Polizia o delle Forze

armate, che in una valutazione politica dello stesso legislatore

(certamente non palesemente arbitraria o manifestamente

irragionevole) dovevano essere ricondotte ad effettivo equilibrio di

trattamenti normativi ed economici, (v., per riferimenti, sentenza n.

65 del 1997), evitando alterazioni settoriali e rincorse di

rivendicazioni.

Sul piano costituzionale le norme denunciate sono il risultato di

una scelta del legislatore, che può essere anche discutibile in

comparazione ad altre possibili soluzioni più o meno convenienti per

particolari interessi di categorie o di settori di personale

(certamente degni di apprezzamento nella sede opportuna di

iniziativa); ma ciò costituisce merito di politica legislativa non

sindacabile in questa sede al di fuori dei ricordati limiti di non

palese arbitrarietà o di non manifesta irragionevolezza.

Né le modifiche ordinamentali e di trattamento intervenute con

riferimento ai sovrintendenti ed agli ispettori erano precluse dalla

delega legislativa e dai relativi criteri e principi direttivi, che

espressamente prevedevano "la revisione dei ruoli, gradi e qualifiche

e, ove occorra, anche mediante la soppressione di qualifiche, gradi,

ovvero mediante la istituzione di nuovi ruoli, qualifiche e gradi",

con "le occorrenti disposizioni transitorie". Come si vede, la delega

era di tale ampiezza da consentire certamente modificazioni

dell'ordinamento del personale e dei ruoli ai fini di migliore

organizzazione. Di conseguenza, il mutamento del precedente assetto

per dette categorie e ruoli non può essere riproposto neppure sotto

un indiretto profilo di violazione dell'art. 97 della Costituzione.

Del resto, il predetto principio costituzionale resta estraneo alla

tutela delle posizioni acquisite o dei precedenti assetti normativi

derivanti da una legge, quale quella n. 121 del 1981, che costituisce

- come già sottolineato - solo un inizio di omogeneizzazione dei

trattamenti del settore, e, si può aggiungere, non un modello

assolutamente ottimale, e, quindi, non immodificabile, in relazione

anche a esigenze man mano sopravvenute di notevole rilievo, secondo

l'apprezzamento dello stesso legislatore, come quelle di equilibrio

di interi settori di Polizia e di Forze armate.

8. - In ordine agli art. 13, 14 e 15 del predetto decreto

legislativo n. 197 del 1995 deve essere sottolineato, secondo quanto,

del resto, rilevato dall'Avvocatura dello Stato, che il ruolo dei

sovraintendenti è rimasto distinto da quello degli ispettori, e solo

in via transitoria si è operato un inquadramento degli attuali

sovrintendenti e vice sovrintendenti nella qualifica di vice

ispettore, mentre i sovrintendenti capo e i sovrintendenti principali

inquadrati nella qualifica di ispettore capo del ruolo ad esaurimento

rimangono funzionalmente subordinati agli ispettori capo del ruolo

degli ispettori, ridimensionandosi così taluni effetti

dell'inquadramento (art. 15, comma 3).

Del resto, già con la legge 1 aprile 1981, n. 121 il

sovrintendente di quarta e l'ispettore di prima erano stati posti nel

livello VI, cui era seguita poi la creazione del livello VI-bis per

l'ispettore di terza.

9. - Sulla base delle predette considerazioni risulta

l'infondatezza anche dei profili di illegittimità sollevati dal

tribunale regionale di giustizia amministrativa, sezione autonoma per

la provincia di Bolzano (r.o. n. 266 del 1997).