Sentenza n. 63/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 30 novembre 1964, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 20 dicembre successivo ed iscritto al n.

17 del Registro ricorsi 1964, per conflitto di attribuzione tra lo

Stato e la Regione siciliana sorto per effetto dei decreti assessoriali

7 giugno 1962, nn. 1100, 1202,1104,1105 e 1123-T, concernenti esenzione

dall'imposta di ricchezza mobile a cantieri edili.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della

Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 3 giugno 1965 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Francesco Santoro Passarelli, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 30 novembre 1964 al Presidente della

Regione siciliana, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha elevato

conflitto di attribuzione fra lo Stato e la Regione, in riferimento ai

decreti assessoriali 7 giugno 1962, nn. 1100,1202, 1104, 1105 e 1123-T,

trasmessi dal Ministero delle finanze alla Presidenza del Consiglio dei

Ministri con nota 7/021636 del 31 ottobre 1964; con lo stesso atto è

stata proposta - in via incidentale - una questione di legittimità

costituzionale nei riguardi dell'art. 7 della legge regionale siciliana

7 dicembre 1953, n. 61, su cui si basano il decreto del Presidente

della Regione 4 maggio 1954, n. 2, e i decreti assessoriali sopra

indicati, per contrasto con l'art. 23 della Costituzione della

Repubblica e con i principi delle leggi statali che regolano la

materia, in relazione agli artt. 17 e 36 dello Statuto della Regione

siciliana.

Nel ricorso si fa richiamo ad alcune decisioni della Corte

costituzionale in materie, che si definiscono analoghe, e si fa

menzione di un precedente ricorso in data 7 settembre 1962, con il

quale il Presidente del Consiglio dei Ministri aveva impugnato un

decreto 8 giugno 1962, che estendeva talune agevolazioni tributarie ad

imprese industriali; vi era stata poi la rinunzia al ricorso, perché

con una circolare 30 ottobre 1962, n. 4220/52/6, la Regione aveva

provveduto a chiarire che l'indicazione delle categorie di industrie

già formulata non escludeva l'esigenza di accertare in concreto la

sussistenza del requisito di "stabilimento industriale tecnicamente

organizzato" previsto dalle leggi nazionali.

Si afferma peraltro nel ricorso che l'Assessore alle finanze della

Regione non ha revocato alcun provvedimento emesso in violazione delle

leggi dello Stato, che riguardasse attività, per le quali non

sussisteva quel requisito, e ciò sebbene gli fossero stati rivolti

ripetuti inviti, ed ha invece adottato i decreti sopra indicati.

Si aggiunge che tali decreti provocano una disfunzione nello

svolgimento dei servizi fiscali ed una evidente disparità di

trattamento fra gli operatori siciliani e quelli operanti nel rimanente

territorio dello Stato.

L'Avvocatura generale dello Stato fa presente che la legge

regionale siciliana 20 marzo 1950, n. 29, la quale aveva esteso con

modificazioni al territorio della Regione le leggi nazionali emanate

fino a quella data in materia, aveva previsto agevolazioni fiscali per

"i nuovi stabilimenti industriali tecnicamente organizzati" (art. 2) e

che la legge regionale 7 dicembre 1953, n. 61, aveva definito

stabilimenti industriali "i complessi aziendali dotati di attrezzatura

fissa nel territorio della Regione, tecnicamente organizzati per la

produzione industriale di beni o servizi" (art. 1, primo comma).

Senonché, nella stessa legge è disposto che "Con decreto del

Presidente della Regione da emanare su proposta dell'Assessore per

l'industria ed il commercio, d'intesa con quello per le finanze,

sentita la Giunta regionale, saranno determinate le categorie di

stabilimenti industriali tecnicamente organizzati che potranno

beneficiare delle agevolazioni previste..." (art. 7, primo comma).

L'attribuzione di tale potestà - che, a parere dell'Avvocatura

generale, non potrebbe assolutamente considerarsi come una delega

legislativa -, al Presidente della Regione, non troverebbe alcuna

rispondenza nei principi stabiliti nelle leggi statali in materia, che

la Regione è tenuta a rispettare, ai sensi degli artt. 16 e 36 del

proprio Statuto. D'altra parte, la materia tributaria, in genere, è -

secondo l'art. 23 della Costituzione - riservata alla legge, la quale

deve precisare almeno i soggetti e l'oggetto dell'imposizione, nonché

i criteri, in base ai quali il tributo può essere imposto; e, in

particolare, i benefici in materia di imposta di registro e di

ricchezza mobile sono riservati alla legge in modo assoluto, con la

esclusione di ogni potere discrezionale della pubblica Amministrazione.

In merito, poi, si osserva che le imprese edilizie non potrebbero

essere inquadrate fra le industrie, né le loro attività fra le

attività tipicamente industriali, perché non si tratterebbe di

attività esercitata con carattere continuativo mediante l'impiego

degli impianti e attrezzature "fisse", propri degli stabilimenti

industriali, ma di attività svolte in "cantieri necessariamente

temporanei ed istituzionalmente nomadi".

Comunque i provvedimenti impugnati si porrebbero in evidente,

insanabile contrasto con il sistema nazionale; sarebbero fonte di grave

squilibrio fra i due sistemi fiscali, con grave turbativa dei rapporti

tributari nel resto del territorio nazionale.

Si è costituito regolarmente il Presidente della Regione

siciliana, mediante atto depositato in data 19 dicembre 1964, nel quale

si chiede:

a) in linea principale, che il ricorso sia dichiarato

inammissibile, nel difetto di un conflitto di attribuzioni fra Regione

e Stato;

b) in linea subordinata, che sia dichiarata la legittimità

costituzionale dell'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953, con

conseguente legittimità del decreto presidenziale 5 maggio 1954, n. 2,

e dei decreti assessoriali che su di esso si fondano.

Nelle sue deduzioni la difesa della Regione sostiene anzitutto che

nella specie manca il conflitto di attribuzioni, che dovrebbe

costituire il necessario presupposto del ricorso per regolamento di

competenza; la Regione non avrebbe invaso alcuna sfera di competenza

assegnata allo Stato dalla Costituzione, posto che il ricorso non

rivendica allo Stato una corrispondente potestà.

In quanto al conferimento al Presidente della Giunta regionale

della potestà di determinare le categorie di stabilimenti industriali,

che possono beneficiare delle agevolazioni fiscali, la difesa della

Regione afferma che esso è stato perfettamente legittimo, richiamando

in proposito una decisione (n. 73, del 2 dicembre 1953 -26 gennaio

1954) dell'Alta Corte per la Regione siciliana: il decreto

presidenziale ivi previsto rientrerebbe fra gli atti di esecuzione

della legge e rimarrebbe contenuto entro l'ambito delle norme

legislative di esenzione o agevolazione, secondo le direttive indicate

nella stessa legge, che si trattava di attuare.

Si contesta poi la tesi, secondo la quale i cantieri edili non

potrebbero includersi fra gli stabilimenti industriali tecnicamente

aggiornati, dotati di attrezzature "fisse": queste non sarebbero

necessariamente rappresentate da impianti inamovibili, ma, altresì, da

una complessa organizzazione di impianti e macchinari, che trovi una

utilizzazione duratura e continuativa, quale si riscontra nelle imprese

edilizie di maggiore importanza.

Alle obiezioni della difesa della Regione ha risposto l'Avvocatura

generale dello Stato, con "brevi note" depositate in cancelleria il 30

aprile 1965, nelle quali si osserva anzitutto che, secondo la costante

giurisprudenza, ogni atto o provvedimento di un organo regionale, che

esorbiti dalla sua competenza e, per esso, dalla competenza della

Regione, invade necessariamente la sfera di competenza - generale e

illimitata - che spetta allo Stato, e dà luogo, perciò, a un

conflitto di attribuzione costituzionale, denunciabile con ricorso per

regolamento di competenza.

Sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 della

legge regionale n. 61 del 1953 - dedotta come mezzo al fine - si

ammette che tale disposizione attribuisca al Presidente della Regione

siciliana una potestà amministrativa; ma si sostiene che in ogni

ipotesi tale norma è costituzionalmente illegittima, perché contrasta

con i principi delle leggi dello Stato. E poiché la disposizione

stessa attribuisce al Presidente il potere indiscriminato di

determinare le categorie agevolate (ed ammettere alla esenzione vale

escludere dalla soggezione all'imposta e viceversa), si avrebbe

contrasto anche con l'art. 23 della Costituzione, il quale dispone che

i tributi sono imposti "in base alla legge".

In conclusione, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che

l'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 61, sia in contrasto

con i principi delle leggi statali, con l'art. 23 della Costituzione e

con gli articoli 3 della Costituzione e 17 e 36 dello Statuto

regionale, e infine con gli articoli 20 dello Statuto stesso e 13 e 14

del D. L. del Capo provvisorio dello Stato 25 maggio 1947, n. 204,

osservando che, se mai, la potestà regolamentare avrebbe dovuto essere

attribuita alla Giunta regionale, e non al Presidente.

Anche la difesa della Regione ha depositato, in data 21 maggio

1965, le proprie deduzioni, aggiungendo nuovi argomenti a quelli già

esposti. Ha sostenuto, anzitutto, che affinché gli atti impugnati

possano ritenersi idonei a determinare un conflitto di attribuzioni,

essi devono:

a) contenere l'affermazione della competenza dell'organo regionale,

che li ha emanati, in un determinato settore;

b) costituire una invasione della sfera di competenza propria dello

Stato.

Essa espone quindi la successione degli atti posti in essere dagli

organi regionali nella materia oggetto della vertenza, concludendo nel

senso che, ove si riconoscesse la legittimità dell'art. 7 della legge

regionale n. 61 del 1953 e del decreto del Presidente della Regione n.

2 del 1954, non sarebbe possibile negare che gli assessori abbiano

esercitato i poteri ad essi riconosciuti, mantenendosi nei limiti di

tali poteri.

Osserva anche che contro il decreto presidenziale non è stato

proposto alcun ricorso per regolamento di competenza; esso resterebbe

pertanto valido ed operante, non avendo natura di legge, anche qualora

venisse dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 7 della

legge regionale n. 61 del 1953. D'altronde, gli atti di cui si discute,

che non interferirebbero nella sfera di competenza propria

dell'esecutivo statale, non inciderebbero minimamente sulle

attribuzioni del potere legislativo: essi rappresenterebbero una mera

applicazione delle agevolazioni fiscali stabilite dalla legislazione

nazionale e regionale, risolvendosi nell'accertamento, in soggetti

determinati, dei requisiti richiesti da tale legislazione.

Nei riguardi della legittimità costituzionale dell'art. 7 più

volte citato, la difesa della Regione richiama nuovamente la già

ricordata sentenza dell'Alta Corte per la Regione siciliana, nonché

altre più recenti della Corte costituzionale, dalle quali tutte

ritiene di poter desumere argomenti a favore delle proprie tesi; e

conclude su questo punto, affermando che la potestà attribuita

dall'art. 7, anche se non trova riscontro nella legislazione statale

relativa alle agevolazioni fiscali per l'industria del Mezzogiorno, non

contrasta, appunto perché ha carattere esecutivo ed è rigidamente

vincolata, con alcun principio desumibile da tale legislazione; anzi,

costituisce esplicazione del generale principio, che porta a

riconoscere all'esecutivo la potestà di emanare norme regolamentari o

provvedimenti amministrativi per l'attuazione della legge.

Anche nelle deduzioni della difesa della Regione, dopo una

riaffermazione della competenza assessoriale nei riguardi dei decreti

impugnati, viene riesaminata la questione di merito sulla

applicabilità delle agevolazioni alle imprese edilizie e quindi sul

significato del termine "attrezzatura fissa", che - si sostiene -

dovrebbe essere inteso non già nel senso di una "precisa

localizzazione", ma per designare una "nota temporale, di continuità e

di durata".

La difesa della Regione rinnova pertanto le conclusioni già

formulate.

All'udienza i patroni delle parti hanno insistito nelle proprie

argomentazioni e conclusioni. Considerato in diritto :

Il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri contro la

Regione siciliana, oggetto della causa, è configurato come diretto

alla risoluzione di un conflitto di attribuzione fra lo Stato e la

Regione, sorto per effetto di taluni decreti assessoriali emanati in

data 7 giugno 1962; esso si conclude però con la richiesta che la

Corte promuova in via incidentale la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953, n.

61, e solo in via subordinata si chiede che venga dichiarata la

incompetenza della Regione, e in specie dell'Assessore alle finanze, ad

emanare i provvedimenti impugnati, e di conseguenza pronunciato

l'annullamento di essi.

La difesa della Regione ha concluso invece in via principale per la

inammissibilità del ricorso, in linea subordinata perché sia

dichiarata la legittimità costituzionale dello stesso art. 7 della

legge regionale suddetta, e conseguentemente sia riconosciuta la

competenza degli organi della Regione.

La Corte non ritiene peraltro necessario procedere all'esame delle

questioni sulla legittimità costituzionale della legge regionale

stessa, posto che il conflitto di attribuzione è proposto dal

Presidente del Consiglio come sorto per effetto dei suddetti decreti

assessoriali emanati il 7 giugno 1962.

A giudizio della Corte, tali provvedimenti regionali hanno natura

di meri atti amministrativi esecutivi, posti in essere per l'attuazione

del decreto del Presidente della Regione, n. 2 del 4 maggio 1954,

previsto dall'art. 7 della legge regionale 7 dicembre 1953, n. 61.

Tale decreto del Presidente regionale non è stato impugnato ed i

provvedimenti emessi dall'Assessore regionale per le finanze, di

concerto con quello per l'industria e commercio, sono in funzione del

decreto presidenziale, cui li collega un legame indiscutibile.

La dichiarazione della inammissibilità del ricorso del Presidente

del Consiglio dei Ministri per la risoluzione del conflitto di

attribuzione importa pertanto la inammissibilità, sia della domanda di

dichiarazione di incompetenza della Regione siciliana, e in particolare

dell'Assessore alle finanze, nella materia in contestazione, sia della

istanza di annullamento dei provvedimenti impugnati.