Sentenza n. 62/1968

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 15, quarto

comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497, sulla protezione delle

bellezze naturali, promosso con ordinanza emessa il 26 maggio 1966 dal

Tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra Rigacci

Renato ed i Ministeri della pubblica istruzione e del tesoro, iscritta

al n. 190 del Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 271 del 29 ottobre 1966.

Visto l'atto di costituzione del Ministeri della pubblica

istruzione e del tesoro;

udita nell'udienza pubblica del 10 maggio 1968 la relazione del

Giudice Enzo Capalozza;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Francesco Agrò,

per i Ministeri della pubblica istruzione e del tesoro.

Ritenuto in fatto :

Il signor Roberto Rigacci, proprietario di un edificio sito in

Firenze, via Stoppani, n. 12, e compreso in zona dichiarata di notevole

interesse pubblico in base alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, sulla

protezione delle bellezze naturali, nell'eseguire una sopraelevazione,

per la quale aveva ottenuto l'autorizzazione della competente

Soprintendenza ai monumenti e la licenza dell'Amministrazione comunale,

procedeva alla copertura di una terrazza, in difformità del progetto e

senza richiedere ulteriori autorizzazioni.

Tratto a giudizio ai sensi dell'art. 41, lett. b, della legge

urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, per non essersi attenuto alle

modalità fissate nella licenza di costruzione, veniva assolto dal

pretore, con formula ampia, con sentenza confermata dal Tribunale.

Con decreto del 19 novembre 1963, il Ministro per la pubblica

istruzione, in applicazione dell'art. 15 della citata legge n. 1497 del

1939, anziché ordinare la demolizione della copertura eseguita in

pregiudizio delle bellezze naturali della località, poneva a carico

del trasgressore l'indennità di lire 1.994.000, quale maggiore somma

tra il danno arrecato ed il profitto conseguito, per la cui riscossione

la competente Direzione provinciale del tesoro intimava ingiunzione di

pagamento.

Avverso l'ingiunzione il Rigacci proponeva opposizione con atto

notificato il 27 gennaio 1965, chiamando in giudizio, dinanzi al

Tribunale di Firenze, i Ministeri della pubblica istruzione e del

tesoro.

Instauratosi il contraddittorio, l'opponente chiedeva, in

principalità, che la pretesa di pagamento fosse dichiarata infondata

per inesistenza della relativa obbligazione e per illegittimità del

suindicati atti amministrativi; e, in subordine, l'ammissione di una

consulenza tecnica per accertare se vi fosse stato un danno effettivo

per l'Amministrazione o alcun vantaggio per il privato, con la

precisazione del loro rispettivo ammontare, al fine della esatta

determinazione della pretesa indennità.

Sulla domanda proposta in via principale, il Tribunale di Firenze,

con sentenza non definitiva, dichiarava "il difetto di giurisdizione

dell'Autorità giudiziaria in quanto la denuncia avrebbe dovuto essere

presentata, se mai, al Consiglio di Stato". Sulla richiesta subordinata

dell'opponente, con ordinanza del 26 maggio 1966, sollevava, poi,

d'ufficio, in riferimento all'art. 102 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale della norma contenuta nel quarto comma

dell'art. 15 della suindicata legge del 1939, secondo la quale "se il

trasgressore non accetta la misura fissata dal Ministro, l'indennità

è determinata insindacabilmente da un collegio di tre periti, da

nominarsi uno dal Ministro, l'altro dal trasgressore e il terzo dal

presidente del Tribunale".

Si espone nell'ordinanza che le Amministrazioni convenute,

nell'eccepire l'incompetenza del Tribunale, avevano affermato che la

suddetta procedura darebbe luogo ad un giudizio arbitrale, mentre il

privato opponente aveva replicato trattarsi di un parere vincolante e,

pertanto, di un atto interno del procedimento amministrativo, la cui

fase finale sarebbe data, ai sensi del comma sesto del più volte

richiamato art. 15, dal successivo provvedimento del Ministro, l'unico

ad avere rilevanza esterna.

Osserva, per altro, il Tribunale che tale provvedimento del

Ministro avrebbe il solo scopo di dare forza esecutiva alla pronuncia

del collegio arbitrale sulla determinazione dell'indennità e, inoltre,

che il collegio, essendo chiamato a formulare un "giudizio", giusta il

termine usato nel quinto comma dello stesso art. 15, ed essendo

composto anche di elementi estranei all'Amministrazione, non può

essere considerato un organo consultivo interno della Pubblica

Amministrazione.

Nell'ordinanza si esprime, quindi, l'avviso che la procedura di cui

alla norma denunziata darebbe luogo ad un arbitrato necessario, in

contrasto con l'art. 102 della Costituzione. Al fine di escludere che

possa trattarsi di un'ipotesi di giurisdizione speciale (per la cui

legittimità costituzionale potrebbe valere la non perentorietà del

termine quinquennale di revisione previsto dalla VI disposizione

transitoria della Costituzione), si deduce che il criterio distintivo

tra l'istituto della giurisdizione speciale e l'arbitrato necessario

andrebbe individuato nelle diverse modalità di scelta dei componenti

del collegio, nel senso che allorché tale scelta sia rimessa alla

volontà delle parti, si avrebbe l'arbitrato necessario, mentre se

avvenga ad opera dell'autorità che non sia parte in causa, si avrebbe

giurisdizione speciale. Si osserva, ancora, che nell'arbitrato

necessario la deroga alla giurisdizione ordinaria è indipendente dalla

volontà delle parti, e che, conseguentemente, la questione sollevata

non potrebbe ritenersi infondata senza che a tale soluzione osti la

sentenza n. 2 del 12 febbraio 1963 della Corte costituzionale, che ha

negato l'illegittimità costituzionale dell'arbitrato, di cui al titolo

VIII, libro IV, del Codice di procedura civile, sul riflesso che l'art.

102 della Costituzione non vieta alle parti di ricorrere

volontariamente all'arbitrato.

Sulla rilevanza della questione, si argomenta, infine, che, ove sia

dichiarata l'incostituzionalità della norma denunziata, il Tribunale

potrà passare all'esame di merito della domanda attrice, riguardando

esso la tutela di un diritto soggettivo e dovendo l'indennità essere

determinata secondo criteri tecnici; nel caso, invece, che la questione

venga dichiarata non fondata, il Tribunale dovrebbe pronunziare la sua

incompetenza e non il difetto di giurisdizione. Ma pur nel caso in cui

la controversia vertesse in tema di interessi legittimi, la questione

sollevata conserverebbe la sua rilevanza, rimanendo da decidere se

dichiarare il difetto di giurisdizione nei confronti del Consiglio di

Stato ovvero del collegio arbitrale, con rilevanti ulteriori riflessi,

tra i quali la possibilità di rimessione in termini nel primo caso.

L'ordinanza, regolarmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 271 del 29 ottobre 1966.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti i Ministeri

della pubblica istruzione e del tesoro, rappresentati dall'Avvocatura

generale dello Stato, con deduzioni depositate in data 27 novembre

1966, nelle quali si chiede che la questione sia dichiarata non

fondata.

Deduce l'Avvocatura generale che l'ordinanza di rimessione deve

essere interpretata in connessione con la sentenza non definitiva, cui

viene fatto espresso riferimento. Nella quale si è riconosciuto: 1)

che spetta alla giurisdizione del Consiglio di Stato la valutazione

della legittimità del provvedimento ministeriale che impone al privato

l'obbligo di pagare l'indennità; 2) che il privato non può essere

titolare se non di un interesse legittimo, nel particolare rapporto di

soggezione rispetto alla Pubblica amministrazione, i cui provvedimenti

discrezionali comportano l'affievolimento del diritto di proprietà.

Per quanto, invece, riguarda l'ammontare in concreto

dell'indennità, secondo l'Avvocatura, l'ordinanza porrebbe il problema

se possa residuare un margine di diritti soggettivi; in ordine ai quali

dovrebbe pronunciarsi il Tribunale, se per questo tipo di controversia

non fosse previsto il "giudizio" del più volte citato quinto comma

dell'art. 15, in relazione al precedente comma quarto.

Prosegue l'Avvocatura, deducendo che la scelta fra l'obbligo di

demolizione ed il pagamento della indennità-sanzione, è

manifestamente tipica di un potere discrezionale, che sfocia nell'atto

finale del procedimento, rappresentato dal decreto ministeriale, il

quale include l'an ed il quantum dell'indennità, e può, esso solo,

formare oggetto di un giudizio in senso proprio. L'insussistenza di una

situazione di diritto soggettivo, anche per quanto concerne l'ammontare

dell'indennità troverebbe conferma nel primo comma dello stesso art.

15, per il quale tale ammontare, oltre che in relazione al profitto

conseguito dal trasgressore, va determinato sulla base della

valutazione discrezionale del danno arrecato al pubblico interesse ed

in funzione della protezione delle bellezze naturali e panoramiche.

Sicché, per l'Avvocatura, il "giudizio" del collegio dei periti di

cui alle norme denunziate non darebbe luogo ad un arbitrato, ma

resterebbe un atto interno di carattere preparatorio del decreto

ministeriale. Ed il contravventore, nominando il perito di parte,

offrirebbe soltanto la sua collaborazione all'Amministrazione,

nell'ambito di un collegio, del quale, oltre al funzionario designato

dal Ministro, fa parte altresì un terzo componente, nominato dal

presidente del Tribunale: in piena aderenza col dovere di imparzialità

ora proclamato dall'art. 97 della Costituzione.

Ad avviso dell'Avvocatura, soltanto dopo il responso del periti che

può portare ad una reformatio in peius del precedente decreto, si ha

l'atto conclusivo del procedimento, con il decreto del Ministro, che

non va, pertanto, equiparato alla dichiarazione di esecutorietà del

lodo arbitrale, ed è impugnabile nella sua unicità ed

indivisibilità, secondo i normali rimedi stabiliti dalla legge.

Con memoria illustrativa del 24 aprile 1968, l'Avvocatura generale

dello Stato insiste nelle sue conclusioni, ribadendo che il

procedimento sanzionatorio, previsto dall'art. 15, conserva, durante

tutto il suo iter, natura amministrativa e che non può in alcun modo

essere scisso con l'attribuire ad una fase isolata il carattere di

procedimento arbitrale. L'elemento fuorviante di questa

interpretazione sarebbe dato dal termine "giudizio", usato nel quinto

comma del citato articolo, al quale, tuttavia, non può in alcun modo

essere attribuito il significato di esercizio di un potere

giurisdizionale, ma semplicemente quello di "apprezzamento" o

"valutazione" del collegio del periti. Trattasi, dunque, di un

procedimento articolato per tutelare gli interessi del privato

contravventore, pur sempre caratterizzato da una notazione di

discrezionalità e avente la sua conclusione in un atto amministrativo,

soggetto al normale sindacato di legittimità proprio di tutti gli atti

amministrativi. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza di rimessione propone il problema della

conformità all'art. 102 della costituzione dell'attribuzione

dell'accertamento e della determinazione, rispettivamente, del danno e

della indennità, al collegio del periti previsto dall'art. 15, quarto

comma, della legge 29 giugno 1939, n. 1497.

Quest'ultima disposizione configurerebbe, si assume, un arbitrato

necessario; e ciò, comportando l'imposizione di una deroga alla

giurisdizione, sarebbe in contrasto col menzionato art. 102 della

Costituzione.

2. - Non è necessario affrontare in questa sede la questione se

effettivamente l'art. 102 della Costituzione escluda l'ammissibilità

degli arbitrati necessari. Nella specie non ricorre, infatti, una

figura di arbitrato.

Il procedimento previsto dai commi secondo e successivi dell'art.

15 della legge n. 1497 del 1939 prevede che, quando non accetti la

misura dell'indennità liquidata dal Ministro ai sensi del terzo comma,

il soggetto obbligato a pagarla possa chiedere che, in ordine

all'adeguatezza di tale misura, si pronunci un collegio di tre periti,

designati uno da lui stesso, uno dal Ministro e il terzo dal presidente

del Tribunale. Il quarto comma precisa che la pronuncia del collegio è

insindacabile, e il sesto comma aggiunge che il provvedimento del

Ministro, che, a seguito di tale pronuncia, dispone il pagamento, è

immediatamente esecutivo.

Si tratta, ad avviso della Corte, di un procedimento

amministrativo, che si svolge in funzione di un provvedimento

ministeriale (quello previsto dal sesto comma), rispetto al quale la

pronuncia del collegio peritale - al cui merito il Ministro è

obbligato ad attenersi (e invero il quarto comma la dichiara

insindacabile, escludendone in tal modo ogni riesame in sede

amministrativa) - esplica una funzione determinante, sì, ma

strumentale. Né a far attribuire a questa pronuncia carattere di

sentenza o di lodo arbitrale può bastare il dato, puramente formale,

che il quinto comma dell'art. 15 parli di "giudizio del collegio

peritale".

La disposizione denunciata non incide, dunque, nel campo della

giurisdizione. Contro il provvedimento ministeriale adottato in

conformità della pronuncia peritale e, anzi, aperta, per gli

interessati, la via ai comuni rimedi giurisdizionali, inderogabili ai

sensi dell'art. 113 della Costituzione.