Sentenza n. 61/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 134

del T. U. delle leggi di p.s., approvato con R.D. 18 giugno 1931, n.

773, promossi con due ordinanze emesse l'8 marzo 1963 dal Pretore di

Oppido Mamertina nei procedimenti penali a carico di Anastasi Giuseppe

e di Lemma Angelo Teodoro, iscritte ai nn. 74 e 75 del Registro

ordinanze 1964 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica,

n. 126 del 23 maggio 1964.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 26 maggio 1965 la relazione del

Giudice Michele Fragali;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Pretore di Oppido Mamertina, in due ordinanze dell'8 marzo

1963 emesse in due procedimenti penali promossi rispettivamente contro

Giuseppe Anastasi e Angelo Teodoro Lemma, ha denunciato per

illegittimità costituzionale, in riferimento all'art. 4 della

Costituzione, l'art. 134 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, contenente il

testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. Questo articolo esige la

licenza prefettizia per esercitare opera di vigilanza o custodia di

proprietà mobiliari o immobiliari, e il Pretore lo ha investito sotto

il riflesso che esso violerebbe il diritto al lavoro che ad ogni

cittadino è stato attribuito dalla Costituzione, toglierebbe al

cittadino la libertà di svolgere il proprio lavoro secondo le proprie

possibilità e la propria scelta e contrasterebbe con l'impegno

programmatico, contenuto nel suddetto art. 4 della Costituzione, di

rendere effettivo il diritto al lavoro.

Il Pretore rileva che la norma assoggetta a controllo

dell'autorità amministrativa la scelta individuale delle vie di lavoro

e quindi menoma o sottrae al cittadino la libertà di una sua

decisione; non può essere collegata a ragioni di pubblica sicurezza,

perché queste sono salvaguardate dalle disposizioni dettate per gli

strumenti usati nell'esercizio dell'attività di custodia (generalmente

le armi), e, dando alla pubblica amministrazione il potere di impedire

una attività di ripiego al cittadino che non fosse idoneo ad altra

attività produttiva per le sue condizioni fisiche o per mancanza di

qualificazione professionale, non permette di rimuovere le circostanze

operanti come preclusione o limite del diritto al lavoro.

Delle due ordinanze, l'una, quella emessa nel processo contro

Anastasi fu pubblicata in udienza alla presenza dell'imputato, l'altra,

emessa nel processo contro Lemma, fu notificata all'imputato contumace

il 22 febbraio 1964. Entrambe furono comunicate il 21 ottobre 1963 al

Presidente della Camera dei Deputati e al Presidente del Senato della

Repubblica; il 22 febbraio 1964 vennero poi notificate al Procuratore

della Repubblica di Palmi e al Presidente del Consiglio dei Ministri.

Pervenute alla Corte dopo gli ultimi adempimenti, il 4 maggio 1964,

furono pubblicate nella Gazzetta Ufficiale del 23 maggio 1964, n. 126.

2. - Nessuno si è costituito per le parti private; la Presidenza

del Consiglio dei Ministri è intervenuta il 13 novembre 1963 e ha

dedotto che:

a) la rilevanza dell'attività esplicata dai soggetti esercitanti

la vigilanza privata (i loro verbali fanno fede in giudizio fino a

prova contraria e nella funzione di prevenzione e di repressione dei

reati gli agenti predetti assumono la qualità di pubblici ufficiali)

fa ritenere necessario un controllo preventivo dei requisiti di chi

intende svolgerla;

b) per quanto discrezionale sia la valutazione di quei requisiti,

l'atto che nega l'autorizzazione è suscettibile di controllo di

legittimità;

c) la garanzia costituzionale di un diritto al lavoro non esclude

che si possa prescrivere il possesso di determinati requisiti per

l'esercizio di attività che non possono essere lasciate all'iniziativa

di qualsiasi soggetto.

3 - All'udienza del 26 maggio 1965 l'Avvocatura dello Stato ha

ribadito per la Presidenza del Consiglio dei Ministri le tesi già

esposte. Considerato in diritto :

A torto il Pretore invoca l'art. 4 della Costituzione per spiegare

il dubbio da lui avanzato sulla legittimità costituzionale della norma

denunciata.

Il predetto art. 4 enuncia il principio che impone allo Stato di

favorire il massimo impiego delle attività libere (sentenza 16 gennaio

1957, n. 3) e di determinare e di mantenere situazioni economiche,

sociali e giuridiche tali da aprire concretamente alla generalità dei

cittadini la possibilità di procurarsi un posto di lavoro (sentenze 7

giugno 1963, n. 105, e 26 maggio 1965, n. 45). Il medesimo art. 4 della

Costituzione riconosce al cittadino un diritto alla scelta

dell'attività lavorativa e del modo di esercitarla, come un mezzo

fondamentale di attuazione dell'interesse allo sviluppo della sua

personalità; un diritto presidiato dal divieto di creare e di lasciar

sussistere nell'ordinamento norme che pongano o consentano di porre

limiti a tale libertà o che tale libertà direttamente o

indirettamente rinneghino (citata sentenza 26 maggio 1965, n. 45).

Ma è incontestabile che il principio della libertà di scegliere

una attività di lavoro non è leso da limitazioni poste dalla legge a

tutela di altri interessi e di altre esigenze sociali (sentenza 15

marzo 1960, n. 12): ogni libertà trova contemperamenti al contatto di

sfere concorrenti, che siano ugualmente meritevoli di protezione

costituzionale (sentenze 5 giugno 1956, n. 1; 16 gennaio 1957, n. 2; 20

aprile 1959, n. 27; 21 gennaio 1960, n. 1; 13 febbraio 1960, n. 6). Sul

fondamento di tali premesse questa Corte ha ritenuto che non comprima

il diritto al lavoro l'iscrizione in albi professionali (sentenza 16

gennaio 1957, n. 3), la determinazione di requisiti particolari per

l'accesso ai posti di lavoro e in genere la determinazione di modi e di

condizioni per l'assunzione dei lavoratori (sentenza 8 aprile 1958, n.

30, e citata sentenza 7 giugno 1963, n. 105), la posizione di norme

dirette a disciplinare praticamente la soddisfazione del bisogno di

impiego (sentenza 9 aprile 1957, n. 53); ha però giudicato che limite

di legittimità delle restrizioni ad ogni diritto di libertà è che

questo non ne risulti praticamente soppresso ovvero gravemente

affievolito o compresso (citata sentenza 13 febbraio 1960), e, a

proposito del diritto al lavoro, ha negato valore alle limitazioni che

chiudono l'esercizio di una professione entro una cerchia avente le

caratteristiche delle antiche e tramontate corporazioni locali

(sentenza 17 marzo 1961, n. 13).

Ora, l'art. 134 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, contenente il

testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, è tra le norme che

regolano l'accesso all'esercizio di una attività di lavoro, ma non

eliminano o eccessivamente ed intollerabilmente riducono la libertà

della sua scelta. Esige la licenza prefettizia per svolgere opera di

vigilanza o custodia di proprietà mobiliari o immobiliari od opera di

investigazione, di ricerca e di informazione per conto di privati; e,

mentre chiaramente allude ad un'ipotesi di lavoro esplicato in modo

professionale, non mira ad altro che ad accertare l'esistenza di

specifiche condizioni: la cittadinanza italiana, la capacità di

obbligarsi, l'immunità da condanne per delitto non colposo,

l'esclusione di ogni compito che implichi esercizio di pubbliche

funzioni o permetta menomazione della libertà individuale dei terzi.

Verificata la concorrenza di codeste circostanze, l'autorizzazione non

potrà essere negata: la discrezionalità amministrativa è pertanto

limitata, il che assicura contro il pericolo di arbitri lesivi della

libertà costituzionalmente riconosciuta.

La disciplina legislativa ha, del resto, la sua ragione. A parte

la disposizione dell'art. 255 del regolamento 6 maggio 1940, n. 635,

che secondo quanto era previsto nel testo unico anteriore ma non è

stato ripetuto in quello vigente, attribuisce alle guardie particolari

il potere di stendere verbali nell'adempimento del servizio cui sono

destinate e per tali verbali stabilisce che fanno fede in giudizio fino

a prova contraria, è importante notare che la professione di cui si

tratta, ha, nella soddisfazione di un bisogno privato di informazione e

in quello di protezione della proprietà privata, scopi convergenti con

le finalità della funzione di polizia, e però è stata ritenuta

attività integrativa di questa: ciò spiega il perché la professione

di guardia particolare non sia permessa se non previo accertamento di

un minimo di requisiti idonei ad affidare contro gli abusi. L'opera di

tali guardie il più delle volte si risolve in un servizio organizzato,

che implica utilizzazione di uomini armati; pertanto è logico che,

prima di ammetterne l'esplicazione, si ricerchi se il suo fine sia

lecito e se essa verrà a dispiegarsi in un ambito di legalità.

Non è dunque il libero esercizio di una attività di lavoro che si

restringe con la norma denunciata, ma si garantisce alla comunità che

una attività autonomamente scelta è conforme alle esigenze della

sicurezza pubblica e a quelle della libertà dei cittadini con i quali

le guardie private possono venire in relazione; in modo da non potersi

temere attentati all'una e all'altra. Per il che non basta certamente,

come invece ravvisa il giudice a quo, l'applicazione delle norme che

regolano il porto delle armi.