Sentenza n. 61/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 30 maggio 1960, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 31 maggio 1960 ed iscritto al n. 9 del

Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto 2 aprile 1960, n.

300.6 20421.S.25/586 con il quale il Ministro per la sanità dichiarò

inammissibile il ricorso gerarchico proposto dal dott. Salvatore

Cammaroto da Castiglione Sicilia contro il decreto n. 101 del 12

gennaio 1959 del medico provinciale di Catania che aveva escluso il

dott. Cammaroto dal concorso per i posti di ufficiale sanitario vacanti

nella Provincia alla data del 30 novembre 1957.

Udita nell'udienza pubblica del 26 ottobre 1960 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro,

uditi l'avv. Luigi Maniscalco Basile, per il Presidente della

Regione siciliana, e il sostituto avvocato generale dello Stato

Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto 2 aprile 1960, n. 300.6.20421.S.25/586 il

Ministro per la sanità dichiarò inammissibile il ricorso gerarchico

proposto dal dott. Salvatore Cammaroto da Castiglione Sicilia contro il

decreto n. 101 del 12 gennaio 1959 del medico provinciale di Catania

che aveva escluso il dott. Cammaroto dal concorso per i posti di

ufficiale sanitario vacanti nella Provincia alla data del 30 novembre

1957.

La Regione siciliana, ritenendo invasa dal decreto la propria sfera

di competenza, ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione,

depositando le sue deduzioni in cancelleria il 31 maggio di questo

anno. La Regione fonda il suo ricorso sul fatto che il decreto del

Ministro per la sanità violerebbe gli artt. 17 e 20 dello Statuto per

la Regione siciliana, gli artt. 1, 2, 3 e 4 del D.P.R. 9 agosto 1956,

n. 1111, e in conseguenza violerebbe ed applicherebbe indebitamente

l'art. 5 T. U. della legge comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383,

l'art. 357 del T. U. delle leggi sanitarie 27 luglio 1934, n. 1265,

l'art. 2 del D. L. 31 luglio 1945, n. 446, e l'art. 2 della legge 13

marzo 1958, n. 298.

2. - Premette la difesa regionale: 1) che con la promulgazione del

D.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, contenente "Norme di attuazione dello

Statuto della Regione siciliana in materia di igiene, sanità pubblica

e assistenza sanitaria" sono state trasferite alla Regione tutte le

competenze che in materia lo Statuto le assegna (art. 17, lett. b e c,

e art. 20 dello Statuto speciale per la Regione siciliana) e, in

particolare, a norma dell'art. 1 dell'ora ricordato decreto, tutte le

attribuzioni una volta dell'Alto Commissariato per l'igiene e la

sanità, ora del Ministero per la sanità; 2) che con l'art. 2 del

decreto del Presidente della Repubblica la Regione siciliana può

avvalersi per l'esercizio delle trasferite funzioni amministrative ed

esecutive, degli organi e degli uffici periferici dell'allora Alto

Commissariato per l'igiene e la sanità, ora Ministero della Sanità.

Da queste premesse discenderebbe, in primo luogo, che codesti organi ed

uffici sono divenuti organi ed uffici della Regione, e in secondo luogo

che competente a decidere i ricorsi proposti in via gerarchica contro i

provvedimenti emanati da questi uffici, compresi tra essi i medici

provinciali, è l'Assessore regionale per l'igiene e la sanità, e

perché i medici provinciali esercitano competenze proprie della

Regione e perché il potere di decisione dei ricorsi gerarchici

spettanti all'Alto Commissario, ora Ministro per la sanità, è stato

trasferito alla Regione. Conclude chiedendo che venga dichiarata in

questa materia la competenza della Regione e annullato in conseguenza

il decreto del Ministro per la sanità.

3. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato. Le

deduzioni sono state depositate in cancelleria il 18 giugno scorso.

Sostiene l'Avvocatura dello Stato che proprio le norme invocate

dalla Regione dimostrerebbero l'infondatezza del ricorso.

Infatti, l'art. 5 del T. U. legge comunale e provinciale che

ammette, come si sa, il ricorso in via gerarchica dai provvedimenti

dell'autorità governativa inferiore all'autorità superiore è stato

sempre interpretato nel senso che il ricorso stesso deve essere

proposto all'autorità alla quale quella contro i cui provvedimenti si

ricorre sia legata da un vincolo di gerarchia organica e non soltanto

di dipendenza funzionale. Né le altre norme invocate (l'art. 357 del

T. U. leggi sanitarie che rinvia espressamente al predetto art. 5,

l'art. 2 del D. L. Lt. 31 luglio 1945, n. 446, che contiene norme

relative all'ordinamento e alle funzioni dell'Alto Commissario, e gli

artt. 2, 4 e 8 della legge 13 marzo 1958, n. 296, che ha istituito il

Ministero della sanità) contengono nulla che possa fondare la tesi

dell'incompetenza del Ministero della sanità in materia di ricorso

contro i provvedimenti del medico provinciale.

D'altra parte, il D.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, che contiene le

norme di attuazione dell'art. 17, lett. b e c, dello Statuto per la

Regione siciliana, stabilendo che la Regione, nell'esercizio delle

funzioni che le spettano, per competenza propria o delegata, può

avvalersi "fino a quando non avrà diversamente provveduto" degli

organi ed uffici periferici dell'Alto Commissariato (ora Ministero per

la sanità) esistenti nella Regione, non ha trasformato medici

provinciali, ufficiali sanitari, veterinari provinciali in organi della

Regione. Ritiene, anzi, la difesa dello Stato che essi rimarranno

egualmente organi dello Stato anche quando la Regione avrà provveduto

a istituire propri ruoli, per lo svolgimento delle attribuzioni

riservate allo Stato dagli artt. 1, secondo comma, e 3, secondo comma

del D.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111. Di che si trarrebbe conferma

dall'art. 4 delle norme di attuazione, che dispone che è l'Alto

Commissariato (ora Ministero) a destinare funzionari in posizione di

comando o di distacco presso la Regione e a disporre il trasferimento

di essi, sia pure con l'obbligo di darne notizia alla Regione.

Né sarebbe invocabile l'art. 1, ultimo comma, del D.P.R. 9 agosto

1956, n. 1111, che prevede e regola la delegazione alla Regione di

competenze statali, sia perché mancherebbero le direttive del Governo

a cui l'esercizio di tale delegazione è subordinato, sia, soprattutto,

perché non è ammissibile in un caso come questo di provvedimenti

relativi all'assunzione di personale statale una competenza regionale

anche delegata.

4. - In una memoria depositata nella cancelleria della Corte il 27

settembre 1960, la difesa della Regione contesta la fondatezza della

tesi dell'Avvocatura dello Stato secondo la quale i medici provinciali

sono da considerare ancora organi dell'Amministrazione statale. Sarebbe

vera proprio la tesi opposta come si ricaverebbe appunto dall'art. 2

del D.P.R. n. 1111. Una volta trasferita alla Regione, così argomenta

la difesa regionale, la titolarità della competenza amministrativa in

tema di igiene e di sanità pubblica, "i rapporti di inquadramento, di

subordinazione gerarchica e di gerarchia organica che legavano all'Alto

Commissariato (oggi Ministero) i propri organi ed uffici periferici, si

sono pure spostati trasferendosi dall'autorità governativa a quella

regionale". Una diversa interpretazione porterebbe all'assurda

conseguenza che gli organi, dei quali la Regione deve avvalersi per

espressa disposizione di legge al fine di esplicare un'attività

amministrativa sua propria, si dovrebbero considerare non inseriti

nell'ordinamento amministrativo regionale, sopra di essi la Regione non

avrebbe una potestà gerarchica, né in relazione ad essi potrebbe

esercitare l'intervento sostitutivo che si realizza mediante la

decisione dei ricorsi gerarchici, decisioni che non hanno carattere

giurisdizionale, bensì natura di atti di amministrazione attiva.

Di più: anche se si ritenesse fondata la tesi dello Stato non ne

conseguirebbe che tra la Regione e gli organi periferici del Ministero

della sanità intercorra non già un rapporto di gerarchia organica, ma

un semplice rapporto di dipendenza funzionale. È sufficiente perché

si instauri un rapporto di dipendenza gerarchica che due autorità

amministrative operino l'una subordinatamente all'altra,

nell'esplicazione di una determinata competenza. Non occorrerebbe né

che intercorra tra le due autorità una relazione di inquadramento né

che il rapporto di soggezione dell'una all'altra ricorra nell'ambito di

una stessa branca della pubblica Amministrazione, anche se questo è il

caso ordinario.

Non può fare ostacolo a questa interpretazione dell'art. 2 la sua

letterale formulazione: dire che la Regione può avvalersi degli organi

periferici del Ministero della sanità è lo stesso che dire, nel

contesto del trasferimento delle competenze in questa materia alla

Regione, che questi organi sono stati trasferiti alla Regione, la quale

probabilmente non si avvarrà della potestà che le compete di

sostituire a questa, trasferita dallo Stato, una sua propria

organizzazione, ma continuerà ad avvalersi di questa che così

resterà sua e "non potrà non avere natura e carattere regionale".

Quella norma non poteva avere tenore diverso, perché non spettava allo

Stato di creare con sue norme l'organizzazione amministrativa

regionale, e, d'altra parte, non si potevano trasferire alla Regione le

competenze senza il trasferimento degli organi necessari per

esplicarla.

Non avrebbe fondamento nemmeno l'altro argomento della difesa dello

Stato che, cioè, lo Stato si sarebbe riservato le funzioni che gli

spettano per la tutela dell'igiene e sanità pubblica e per

l'assistenza sanitaria. Si tratterebbe qui di attribuzioni di carattere

straordinario ed eventuale, diverse da quelle del Ministero della

sanità che sono state tutte trasferite alla Regione. Non avrebbe senso

conservare gli organi e gli uffici periferici alle dipendenze del

Ministero per la sanità per l'eventuale espletamento di compiti

diversi da quelli che erano attribuiti nella Regione all'Alto

Commissariato.

Infine, sarebbe viziata nella premessa e, quindi, non accoglibile

la tesi dell'Avvocatura dello Stato che nel caso in esame la competenza

della Regione sarebbe esclusa dal fatto che si tratta di un

provvedimento relativo all'assunzione di personale statale; si tratta

infatti, giusta la tesi regionale, di personale regionale e non

statale. Comunque, la Regione, ai sensi dell'art. 1 del decreto n.

1111 del 1956, è chiamata ad esercitare nelle materie rimaste di

competenza del Ministero della sanità un'attività amministrativa

secondo le direttive dello stesso Alto Commissariato oggi del Ministero

della sanità. Né, come sostiene l'Avvocatura dello Stato, perché sia

possibile codesto esercizio occorre che vi siano direttive del Governo

- esse non sono premessa necessaria di tale esercizio, ad esse la

Regione è soggetta solo se ed in quanto le direttive stesse sono

emanate -, né, infine, una delega sarebbe inammissibile in questa

materia come sostiene e non dimostra l'Avvocatura dello Stato.

5. - In una memoria depositata il 28 settembre scorso, l'Avvocatura

dello Stato insiste nel sostenere l'erroneità delle premesse sulle

quali si fonda il ricorso regionale: vale a dire che tutte le

competenze in materia di sanità pubblica sono state trasferite alla

Regione. Gli artt. 1, 2 e 4 del D.P.R. più volte ricordato darebbero

la prova del contrario. Ne consegue che, essendo rimasto il medico

provinciale un organo dello Stato gerarchicamente dipendente dal

Ministero della sanità, i ricorsi contro i provvedimenti da esso

emanati devono essere proposti al Ministro, non già all'Assessore

regionale, come sarebbe confermato dall'art. 265 del decr. legisl.

Pres. della Regione 29 ottobre 1955, n. 6.

D'altra parte, poiché nella specie si tratta di concorso al posto

di ufficiale sanitario, si verterebbe in materia di impiego pubblico,

per la quale l'art. 14, lett. q, dello Statuto siciliano attribuisce

alla Regione competenza soltanto in materia di impiego pubblico

regionale, non già statale, anche nel caso di personale destinato ad

uffici statali esistenti nel territorio della Regione. Sarebbe,

infine, esclusa la possibilità da parte della Regione dell'esercizio

di una attività decentrata statale in materia di igiene e sanità

relativamente alla decisione dei ricorsi gerarchici sia per l'espressa

disposizione già ricordata dell'art. 265 dell'ora citato decreto

legisl. Pres. Reg. 29 ottobre 1955, n. 6, sia perché codesta

attività esorbiterebbe dal territorio regionale, sia perché

mancherebbero le direttive del Governo.

6. - All'udienza del 26 ottobre le parti hanno ribadite le tesi e

illustrati gli argomenti svolti già nelle memorie scritte. Considerato in diritto :

1. - La controversia verte essenzialmente sul punto se le norme di

attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di igiene,

sanità pubblica ed assistenza sanitaria (D.P.R. 9 agosto 1956, n.

1111) abbiano operato anche il trasferimento degli organi ed uffici

periferici dell'Amministrazione statale alla Regione siciliana e,

specificamente, sul punto se il medico provinciale e l'ufficiale

sanitario siano diventati, in conseguenza di quelle norme, organi

regionali. Non occorre, infatti, esaminare e risolvere il problema -

che le parti hanno discusso nelle memorie, ma sul quale non hanno

insistito nella discussione orale -, dei limiti del trasferimento delle

funzioni esecutive e amministrative avvenuto in virtù dell'ora citato

decreto, né l'altro della natura di organi statali del medico

provinciale e dell'ufficiale sanitario che è pacificamente presupposta

dalle parti. Il che è certamente vero per il medico provinciale ed è

da dire anche dell'ufficiale sanitario, quando si guardino le sue

fondamentali funzioni.

Ridotta a questa la materia del contendere, la tesi della Regione

siciliana che il trasferimento nell'organizzazione regionale degli

organi periferici dell'Alto Commissariato (ora Ministero della sanità)

si sia attuata in conseguenza del trasferimento alla Regione delle

funzioni amministrative ed esecutive in materia di igiene, pubblica

sanità e assistenza sanitaria (art. 17, lett. b e c, e art. 20 dello

Statuto speciale per la Regione siciliana), è priva di fondamento.

Deve essere tenuto fermo che un siffatto trasferimento di organi

statali non può avere luogo senza esplicite norme che lo regolino, non

può, cioè, ritenersi implicito nel trasferimento alla Regione delle

funzioni che lo Statuto le assegna. Il che non è soltanto nella logica

delle cose, ma trova conforto nel sistema delle norme di attuazione

dello Statuto speciale per la Regione siciliana, nel quale codesto

passaggio è di regola oggetto di una esplicita disciplina normativa

(cfr. D. P. 7 maggio 1948, n. 789, art. 2: "... gli attuali uffici

regionali e provinciali e qualsiasi altro ufficio periferico del

Ministero dell'agricoltura e foreste nel territorio della Regione sono

organi dell'Amministrazione regionale"; D. P. 5 novembre 1949, n. 1182,

art. 2: "... gli uffici periferici del Ministero dell'industria e del

commercio esistenti nel territorio della Regione passano alle

dipendenze della stessa e fanno parte integrante della sua

organizzazione amministrativa"; D. P. 25 giugno 1952, n. 1138, art. 2:

"... gli uffici periferici del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale, esistenti nel territorio della Regione, dipendono da questa").

Ciò è tanto più vero quando, poi, come nel caso presente, una

norma, quella dell'art. 2 del D. P. 9 agosto 1956, n. 1111, esclude

testualmente il trasferimento degli organi periferici dello Stato, dei

quali l'Amministrazione regionale può avvalersi, soltanto, "fino a

quando non avrà diversamente provveduto", non si sarà data, cioè,

una propria autonoma organizzazione.

2. - Vero è che la difesa regionale cerca di superare questo grave

ostacolo opposto dalla lettera della legge e dal sistema delle norme di

attuazione, col richiamo all'assurdità di un trasferimento di funzioni

che non significhi nel contempo trasferimento di organi e inserimento

di questi nel nesso organico della Regione e nella dipendenza

gerarchica dall'autorità regionale. Senonché il problema non è

quello di vedere in generale a quale autorità superiore debba essere

proposto il ricorso contro gli atti amministrativi posti in essere

dagli organi dello Stato quando agiscano in funzione di organi

regionali, quando cioè alla Regione è consentito di avvalersi di essi

per esercitare le funzioni che le sono state trasferite: si può

ritenere che per questi atti il ricorso gerarchico debba essere

proposto all'autorità regionale. Il problema è più circoscritto,

posto che deve essere limitato al caso che ha dato origine al presente

conflitto di attribuzione, cioè se tale ricorso all'autorità

regionale debba essere ammesso anche relativamente a quegli atti che

riguardano non già la materia trasferita, nei limiti dell'art. 17

dello Statuto e delle norme di attuazione, dell'igiene, sanità e

assistenza pubblica, ma quella non trasferita della provvista degli

organi periferici statali e dei provvedimenti di carriera, certamente

di pertinenza dello Stato, alla cui organizzazione si riferiscono.

Sotto questo profilo non è nemmeno esatto invocare l'applicazione

dell'art. 17, lett. b e c, dello Statuto regionale.

E sono pure questi i motivi per i quali l'organizzazione periferica

statale non può ritenersi coperta né dall'art. 20, primo comma,

ultima parte, dello Statuto speciale, né dalla norma dell'ultimo comma

dell'art. 1 del D. P. 9 agosto 1956, che quasi identicamente dispone

che nelle materie di competenza dell'Alto Commissariato (ora Ministero

della sanità) "non comprese nel primo comma, l'Amministrazione

regionale svolge un'attività amministrativa secondo le direttive

dell'Alto Commissariato medesimo". Né questa "attività

amministrativa" in materia che non è di competenza della Regione, è

stata a questa delegata dallo Stato con atti espliciti e con un

costante e non equivoco comportamento.