Sentenza n. 6/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 22 del d.P.R.

14 gennaio 1972, n. 5 (Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario

delle funzioni amministrative statali in materia di tramvie e linee

automobilistiche di interesse regionale e di navigazione e porti

lacuali e dei relativi personali ed uffici) promosso con l'ordinanza

emessa il 9 febbraio 1977 dal Tribunale Amministrativo Regionale per

l'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Piombini Piergiorgio e/Regione

Emilia-Romagna iscritta al n. 418 del registro ordinanze 1977 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 306 dell'anno

1977.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1985 il Giudice

relatore Alberto Malagugini.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso in data 26 novembre 1974 il dr. P. G. Piombini ex

dipendente del Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile

trasferito alla Regione Emilia Romagna, impugnava innanzi al T.A.R. di

tale Regione la delibera che, in applicazione delle leggi regionali n.

25 e 26 del 20 luglio 1973, ne disponeva l'inquadramento nei ruoli

regionali, lamentando la mancata corresponsione dell'assegno mensile e

dell'assegno ad personali previsti dal primo e dal secondo comma

dell'art. 4 della l. 16 febbraio 1967 n. 14, avvenuto a suo avviso, in

violazione dell'art. 22 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5, a termini

del quale il personale proveniente da tale Ministero " conserva ad

personali i benefici goduti a qualsiasi titolo alla data " del

trasferimento.

La Regione resistente contestava tale pretesa, osservando che la

citata normativa regionale fissa il principio della omnicomprensività

della retribuzione dei dipendenti regionali e che sola funzione

dell'art. 22 del d.P.R. n. 5 del 1972, era quella di evitare che, nel

trapasso dal sistema normativa statale a quello regionale, i dipendenti

pubblici potessero subire pregiudizio: pregiudizio che, nella specie,

era sicuramente da escludere, essendo di fatto la retribuzione

complessiva percepita dal ricorrente dopo l'inquadramento nei ruoli

regionali " sensibilmente superiore " a quella complessiva percepita

presso lo Stato. Ove interpretato nel senso fatto proprio dal

ricorrente, il cit. art. 22 sarebbe da considerare costituzionalmente

illegittimo per violazione dell'art. 3 Cost., perché in ordine al

trattamento economico discriminerebbe fra dipendenti regionali

esercenti le medesime funzioni, in ragione della semplice provenienza

da diverse Amministrazioni.

2. - Il T.A.R. adito giudicava fondata la pretesa del ricorrente,

osservando che il principio di omnicomprensività contenuto nell'art.

96 L. R. n. 25/1973 non può impedire la applicazione della norma

speciale di cui al citato art. 22, a suo avviso univoco nel senso di

stabilire che il trattamento ivi previsto si aggiunge a quello che il

personale in questione viene a percepire dalle Regioni a statuto

ordinario. A ritenere altrimenti, l'art. 96 dovrebbe ritenersi

costituzionalmente illegittimo, per inosservanza dei principi e criteri

direttivi contenuti nell'art. 22 del d.P.R. n. 5 del 1972.

Su tale premessa interpretativa, il T.A.R. per l'Emilia-Romagna

.ravvisava " un evidente contrasto " tra l'art. 22 del d.P.R. n. 5 del

1972, e gli artt. 3 e 97 della Costituzione, " in quanto gli ex

dipendenti del Ministero dei trasporti e dell'aviazione civile

trasferiti alla Regione Emilia-Romagna (i quali, come risulta, per

effetto del trattamento da essa determinato, godono di uno stipendio

superiore a quello comunque da essi fruito presso l'Amministrazioni di

provenienza) verrebbero a conseguire un'ulteriore maggiorazione della

retribuzione, ingiustificata rispetto a quella propria di funzionari,

anche tecnici, svolgenti mansioni di similare importanza e

responsabilità ".

Il detto art. 22, inoltre, sarebbe viziato anche per violazione

dell'art. 76 Cost.. Il d.P.R. n. 5 del 1972, infatti, come gli altri

decreti in pari data o in data 15 gennaio, è stato emanato sulla base

della delega conferita al Governo dall'art. 17 della l. 16 maggio 1970

n. 281, il quale non avrebbe consentito al Governo stesso di imporre

alle Regioni il mantenimento di un privilegio ingiustificato (ed

espressione della c.d. " giungla retributiva ") a favore di certi

dipendenti provenienti da particolari Amministrazioni dello Stato.

3. - Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, intervenuta nel

giudizio in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri,

l'art. 22 del d.P.R. n. 5 del 1972 avrebbe la medesima ratio che ispira

anche gli artt. 18, sesto comma, e 21, primo comma, dello stesso

d.P.R., quella cioè di " garantire le posizioni economiche del

personale statale che viene trasferito alle regioni ".

Al riguardo, occorrerebbe distinguere due momenti nella vicenda del

trasferimento del personale statale di cui all'art. 22 d.P.R. n. 5 del

1972 alle Regioni. In un primo momento, che va dalla messa a

disposizione sino all'inquadramento in ruolo, l'art. 22 varrebbe ad

eliminare un possibile dubbio derivante dalla formulazione dell'art.

18 dello stesso decreto presidenziale a tenor del quale al personale

messo a disposizione " continuano ad applicarsi, fino al suo

inquadramento nei ruoli o contingenti regionali, le norme relative allo

stato giuridico ed al trattamento economico di attività, previdenza,

assistenza e quiescenza dei dipendenti, dello Stato ". Formulazione,

questa, che in astratto avrebbe potuto ritenersi non comprensiva delle

norme speciali riferentisi al solo personale del Ministero dei

trasporti e che va invece diversamente letta alla luce appunto

dell'art. 22.

In un secondo momento, che si apre con l'inquadramento nei ruoli

regionali, i benefici derivanti dalla applicazione dell'art. 4 della l.

n. 14 del 1967 sarebbero assicurati non solo dall'art. 22 (che anzi,

riferendosi al personale " assegnato " alle Regioni, sembra occuparsi

delle sole vicende intercorrenti dalla messa a disposizione

all'inquadramento), ma anche e soprattutto dall'art. 21, che impone

alle Regioni di salvaguardare " le posizioni di carriera ed economiche

già acquisite " dal personale statale che passa alle Regioni.

In nessuno dei due momenti, comunque, l'art. 22 garantirebbe al

personale trasferito dai ruoli del Ministero dei trasporti un

trattamento economico superiore a quello già goduto nei ruoli di

provenienza, come la stessa lettura degli art. 21 (che utilizza il

verbo " salvaguardare ") e 22 (che utilizza il verbo " conservare ")

dimostrerebbe. L'eventuale differenza di trattamento fra il personale

trasferito e quello rimasto nei ruoli ministeriali non può dunque

essere imputata all'art. 22, ed in ogni caso resta preclusa dall'art.

67 della l. n. 62 del 1953, che non può essere derogato dalla

normativa regionale.

L'altra difformità di trattamento, che può derivare dal fatto che

l'art. 22 potrebbe garantire al personale trasferito proveniente dal

Ministero dei trasporti un trattamento migliore, all'atto

dell'inquadramento, di quello riservato al personale trasferito da

altre Amministrazioni, non contrasterebbe con il principio di

uguaglianza poiché le due situazioni messe a confronto sarebbero

disomogenee.

Conclude quindi sul punto l'Avvocatura ribadendo che " scopo e

funzione della norma impugnata è solo quella di evitare ogni

modificazione in danno del trattamento economico già acquisito dai

dipendenti del Ministero dei trasporti al momento della loro messa a

disposizione delle Regioni e, se si vuole, del loro inquadramento nei

ruoli regionali: cioè medesimi scopo e funzione del primo comma

dell'art. 21 che la sentenza n. 142 del 1972 ha precisato costituire

applicazione del principio generale che impone la tutela delle

posizioni acquisite dal personale trasferito ".

Quanto infine alla presunta violazione dell'art. 76 Cost., rileva

l'Avvocatura che l'assenza di principi in materia di trattamento

economico nella legge di delegazione (la n. 281 del 1970) non comporta

l'illegittimità delle norme delegate, che si sono ispirate al

principio generalissimo della salvaguardia delle posizioni economiche

dei pubblici dipendenti trasferiti da una ad altra Amministrazione. Considerato in diritto :

1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna con

ordinanza emessa il 9 febbraio 1977, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 22 del d.P.R. 14 gennaio 1972,

n. 5, prospettandone il contrasto con gli artt. 3, 97 e 76 Cost..

Il disposto di legge denunziato, stabilisce che " Il personale

dipendente dal Ministero dei trasporti e dell'Aviazione civile

assegnato alle Regioni ed in servizio alla data del trasferimento delle

funzioni amministrative conserva ad personam i benefici goduti a

qualsiasi titolo alla data medesima ".

Il T.A.R. rimettente ritiene indubitabile che il trattamento cui si

riferisce il censurato art. 22 " si aggiunge a quello che il personale

ivi previsto viene a percepire dalle Regioni a statuto ordinario " ma

dubita che la norma, cosl' interpretata, contrasti con gli indicati

parametri costituzionali.

2. - La questione di legittimità costituzionale in oggetto è

infondata, poiché riposa su di una errata premessa interpretativa.

Va anzitutto considerato che il principio del mantenimento delle

posizioni economiche e di carriera del personale statale messo a

disposizione delle Regioni è un principio generale della legislazione

che ha disposto il primo trasferimento delle funzioni amministrative

alle Regioni stesse, del resto in armonia con quell'ancor più generale

divieto della reformatio in peius del trattamento dei dipendenti

pubblici al mutare della amministrazione di appartenenza, al quale

ancora recentemente ha fatto cenno questa Corte (sent. n. 153 del

1985). Anche il d.P.R. n. 5, come gli altri coevi, contiene una norma

(l'art. 21) che espressamente sancisce tale principio, imponendo alla

legge regionale che dispone l'inquadramento nei ruoli della Regione del

personale trasferito, di salvaguardare appunto " le posizioni di

carriera ed economiche già acquisite " da tale personale.

A fronte di questa generale previsione, l'art. 22 non ha la

funzione di assicurare in particolare al personale proveniente dai

ruoli del Ministero dei trasporti il mantenimento di benefici economici

già acquisiti quale che sia il trattamento economico preveduto dalle

leggi regionali.

Più modestamente la norma impugnata intende semplicemente, da un

lato, garantire in via transitoria al personale ivi previsto, nelle

more dell'inquadramento nei ruoli regionali, il mantenimento dei

benefici già acquisiti; dall'altro, precisare che, all'atto

dell'inquadramento, nel calcolo del trattamento già goduto da quel

personale debbano essere considerati anche i benefici ad esso

riconosciuti a titolo particolare dalle leggi dello Stato, sl' che il

trattamento economico complessivo spettante e prima e dopo

l'inquadramento non possa essere inferiore a quello percepito presso

l'amministrazione dello Stato in quanto comprensivo dei detti benefici

particolari.

Nella specie, i benefici in questione consisterebbero, come già

ricordato, nell'assegno mensile e nell'assegno ad personam di cui

all'art. 4, primo e secondo comma, del d.P.R. n. 1090 del 1966, per

come modificato dalla l. n. 14 del 1967: assegni che, dunque, se pure

debbono essere calcolati ai fini della determinazione del trattamento

economico del personale messo a disposizione delle Regioni, non possono

certo essere ulteriormente corrisposti qualora (come accade nel caso di

specie) il trattamento economico attribuito dalla normativa regionale

risulti pari o addirittura superiore a quello complessivo già goduto

presso l'amministrazione dello Stato.

La contraria interpretazione prospettata dal giudice a quo, non

può del resto non scontrarsi con la recente giurisprudenza del

Consiglio di Stato, che, riconosciuta la natura di norma transitoria

dell'art. 22 del d.P.R. n. 5 del 1972, ritiene che esso confermi il

principio di cui al precedente art. 21, ed esclude che i benefici

economici richiamati dall'art. 22 possano considerarsi aggiuntivi

rispetto al comune trattamento economico previsto dalla normativa

regionale ove questo non sia deteriore rispetto al trattamento goduto

presso l'Amministrazione statale.

In altri termini, la norma impugnata preclude alla Regione la

possibilità di corrispondere al personale trasferito un trattamento

inferiore allo stipendio percepito presso l'Amministrazione statale

più gli assegni, ma non vale certo da garanzia di un ulteriore

aggiuntivo privilegio, qualora lo stipendio regionale sia pari o

addirittura superiore all'altro. Conclusione, questa, che è confermata

anche dal fatto che lo stesso legislatore statale ha abolito per i

dipendenti della Direzione generale della M.C.T.C. ancora in servizio

presso il Ministero dei trasporti, gli assegni di che trattasi,

sostituendoli con il generale assegno perequativo ex lege 15 novembre

1973, n. 734 (art. 22, in riferimento all'art. 1), e prevedendo che la

eventuale differenza fra i primi ed il secondo sia conservata a titolo

di assegno ad personali riassorbibile. Il che rende evidente, come già

rilevato dalla menzionata giurisprudenza amministrativa,

l'inaccettabilità dell'interpretazione che sostenesse per il solo

personale trasferito alle Regioni l'esistenza di un diritto al

mantenimento di quegli assegni in eccedenza sullo stipendio.

Cosl' interpretata, la norma impugnata non dà origine ad alcuna

disparità di trattamento, e perciò si sottrae, con piana evidenza,

alle censure di legittimità costituzionale prospettate dal giudice a

quo.