Sentenza n. 6/1964

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 8,

secondo comma, del D.P.R. 14 dicembre 1961, n. 1315, promossi con le

seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 9 aprile 1963 dal Tribunale di Modena nel

procedimento civile vertente tra il Comune di Modena e l'Istituto

nazionale gestione imposte di consumo (I.N.G.I.C.), iscritta al n. 108

del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 145 del 1 giugno 1963;

2) ordinanza emessa il 27 giugno 1963 dal Tribunale di Brescia nel

procedimento civile vertente tra la Società italiana riscossioni

tributarie (S.I.R.T.), il Comune di Cigolo e la Società a r.l.

Benedetti Germano, iscritta al n. 173 del Registro ordinanze 1963 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 268 del 12

ottobre 1963.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione in giudizio del Comune di Modena, della

Società italiana riscossioni tributarie e della Società a r. l.

Benedetti Germano;

udita nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1963 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi gli avv. Massimo Severo Giannini e Guido Gaudenzi, per il

Comune di Modena, l'avv. Antonio Stoppani, per la S.I.R.T., l'avv.

Carlo Sequi, per la Società Benedetti, e il vice avvocato generale

dello Stato Dario Foligno, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Tribunale di Modena, con ordinanza del 9 aprile 1963,

accogliendo l'istanza del patrocinio del Comune di Modena, nel giudizio

da questo promosso contro l'Istituto nazionale gestione imposte di

consumo (I.N.G.I.C.), ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 8 del D.P.R. 14 dicembre 1961, n. 1315, nella

parte in cui dispone la proroga dei contratti di appalto e gestione del

servizio di riscossione delle imposte di consumo, per eccesso rispetto

al potere delegato dall'art. 8, n. 4, della legge 18 dicembre 1959, n.

1079, avendo ritenuto la questione stessa rilevante per la soluzione

della causa e non manifestamente infondata. Ad avviso del Tribunale

l'eccesso denunciato si concreta nell'avere il Governo disposto una

proroga del contratto di appalto a favore dell'I.N.G.I.C. non

rientrante nei principi e criteri direttivi fissati dal Parlamento,

dato che la tutela da questo voluta degli interessi del personale

addetto alla gestione delle imposte in parola si sarebbe potuta

conseguire con mezzi diversi dalla proroga; che inoltre l'abolizione

dell'imposta di consumo sul vino riguarda uno solo dei numerosi oggetti

delle imposte comunali sul consumo mentre la proroga comprende l'intero

servizio di esazione, sicché nessuna interdipendenza può ritenersi

sussistente fra la disposizione che blocca i licenziamenti e quella che

dispone la proroga. Tale incostituzionalità non può ritenersi sanata

dalla successiva legge 20 dicembre 1962, n. 1718, perché la proroga da

questa disposta presuppone l'efficacia di quella precedentemente

attuata per opera del decreto delegato in contestazione.

L'ordinanza, notificata e comunicata a termini di legge, è stata

trasmessa alla Corte, avanti alla quale si sono costituiti il Comune di

Modena in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli

avv. Massimo Severo Giannini e Guido Gaudenzi, ed il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale

dello Stato.

Con sue deduzioni in data 4 giugno 1963 il Comune di Modena fa

rilevare come nessuna correlazione logica e necessaria sia da ritenere

sussistente fra il blocco dei licenziamenti e la proroga dei contratti

di appalto, proroga del tutto estranea alla portata della legge

delegante, la quale riguardava il vino, cioè uno solo dei numerosi

oggetti dell'imposta comunale di consumo, e non giustifica quindi la

proroga dell'intero servizio di gestione. Aggiunge come la

conservazione del personale sarebbe stata in ogni caso salvaguardata,

perché all'esazione dell'imposta abolita si è sostituita quella

dell'imposta generale sull'entrata, e perché inoltre la tutela del

personale sarebbe stata ugualmente assicurata in virtù delle norme del

D.L. C. P. S. 31 gennaio 1947, n. 135 (convertito nella legge 18

dicembre 1952, n. 4417), che dispongono l'assunzione, da parte del

Comune, il quale deliberi di condurre direttamente la gestione, del

personale nominato dall'appaltatore, con la conservazione dello status

di cui esso è in godimento. Quanto poi alla legge n. 1718

sopravvenuta, ribadisce le considerazioni di cui all'ordinanza,

contestando che si sia operata una sanatoria dell'eccesso di delega.

Conclude chiedendo che venga dichiarata la incostituzionalità della

norma denunciata.

L'Avvocatura generale dello Stato, nel suo atto di intervento del

20 giugno 1963 deduce in via preliminare che l'ordinanza non ha

adeguatamente valutato la rilevanza che sulla questione sollevata è da

attribuire alla legge n. 1718 del 1962, perché il chiaro tenore

dell'art. 2, rivolto a dare alla proroga disposta efficacia

retroattiva, avrebbe dovuto condurre o a far ritenere assorbita la

questione stessa, oppure ad estendere la censura di incostituzionalità

alla legge medesima. Nel merito osserva come l'unico modo per tutelare

gli interessi del personale, di fronte al ridimensionamento delle

gestioni delle imposte di consumo in conseguenza della riduzione di

entrate e di lavoro, era quello di lasciare in piedi la situazione

preesistente. Altrimenti gli appaltatori (che gestiscono il maggior

numero dei servizi di esazione) avrebbero dovuto richiedere la

revisione dei contratti con ripercussioni negative sulle finanze

comunali, che la legge delegante volle salvaguardare. L'eccesso di

delega si sarebbe prodotto solo ove si fossero perseguite finalità non

previste dalla legge, mentre quanto al mezzo prescelto una censura

sarebbe stata possibile, nel silenzio di disposizioni in proposito,

solo dimostrando l'assoluta sua inidoneità al fine; ciò che non si

verifica, come è comprovato anche dalla legge del 1962 e dai lavori

preparatori, dai quali risulta la stretta correlazione esistente fra le

compensazioni da disporre a favore dei Comuni, la tutela del personale

ed il mantenimento dell'equilibrio economico dei contratti di appalto

in corso. Conclude chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile, o altrimenti manifestamente infondata.

2. - Con ordinanza in data 27 giugno 1963 il Tribunale di Brescia,

nel corso di un procedimento civile tra la Società italiana

riscossioni tributarie (S.I.R.T.) ed il Comune di Cigole, con

l'intervento volontario della Società a r. 1. Benedetti Germano,

mentre ebbe a ritenere manifestamente infondata la questione proposta

da detta Società nei confronti dell'art. 2 della legge n. 1718 del

1962, sollevò invece questione di illegittimità costituzionale

dell'art. 8, secondo comma, del D.P.R. 14 dicembre 1961, n. 1315, per

eccesso di delega, e, sospeso il giudizio in corso, dispose la

remissione degli atti alla Corte costituzionale. Il Tribunale motivava

la propria ordinanza affermando che poiché il blocco del licenziamento

degli addetti alle gestioni delle imposte di consumo attua di per sé

solo la tutela degli interessi del personale prevista dalla legge

delegante 18 dicembre 1959, n. 1079, sembra davvero che la proroga dei

contratti di appalto disposta in aggiunta a tale blocco dal D.P.R. n.

1315 del 1961 sia "inadeguata per eccesso" rispetto ai limiti stabiliti

nella delega.

L'ordinanza veniva notificata e comunicata a norma di legge, e

dinanzi alla Corte costituzionale si sono costituiti la S.I.R.T., in

persona del suo procuratore generale dott. Agostino Covati,

rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Stoppani; la Società a r. 1.

Benedetti Germano, in persona del suo amministratore unico dott.

Giovanni Bellotti, rappresentato e difeso dagli avvocati Luciano

Zilioli e Carlo Sequi; il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.

Il patrocinio della Società italiana riscossioni tributarie chiede

che la Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità

costituzionale dell'art. 8, secondo comma, del D.P.R. 14 dicembre 1961,

n. 1315, in riferimento al disposto dell'articolo 76 della Costituzione

osservando che la proroga dei contratti di appalto in questione è

assolutamente estranea alla delega legislativa sia perché non

sussiste, né può comunque identificarsi, alcuna logica e necessaria

correlazione tra il divieto di riduzione del numero degli addetti alle

gestioni delle imposte di consumo e la proroga dei contratti di

appalto, sia perché tanto la legge delegante quanto il medesimo titolo

dato al provvedimento delegato riguardano unicamente il vino, cioè uno

solo degli oggetti dell'imposta comunale di consumo, laddove invece la

proroga concerne l'intero servizio di riscossione delle imposte di

consumo. Che d'altra parte gli interessi del personale, comprendente

tutti gli addetti alle gestioni dei servizi in parola, quale che sia la

forma da queste assunta, è salvaguardata dal blocco dei licenziamenti.

Aggiunge che il denunciato eccesso di delega non potrebbe ritenersi

sanato a causa dell'emanazione della legge 20 dicembre 1962, n. 1718,

poiché questa non ha né la struttura, né la forma, né il contenuto

di una ratifica: essa si limita a prorogare ulteriormente i contratti

già prorogati in precedenza fino al 1962.

Con successiva memoria presentata il 28 novembre 1963 la S.I.R.T.

ribadisce le conclusioni già prese, osservando in particolare che

dalla legge 20 dicembre 1962, n. 1718, non emerge alcuna volontà di

ratificare la statuizione di cui all'art. 8, secondo comma, del D. P.

R. 14 dicembre 1961, n. 1315; volontà che avrebbe dovuto essere

espressa e preceduta dal riconoscimento dell'eccesso di delega in cui

il Governo era incorso. Insiste per l'accoglimento della eccezione.

La Società a r. l. Benedetti Germano nelle sue deduzioni si limita

a concludere che la Corte costituzionale dichiari inammissibile o

comunque infondata la sollevata questione. In una memoria depositata il

28 novembre 1963 precisa che non vi è stato un eccesso rispetto alla

delega ma un puntuale esercizio di essa con l'adozione dell'unico

sistema idoneo ad attuarla, essendo evidente che, per realizzare con

una soluzione equilibrata il blocco dei licenziamenti, si rendeva

necessario provvedere in pari tempo a regolare i rapporti contrattuali

fra Comuni ed appaltatori delle imposte di consumo, impedendo le

altrimenti inevitabili richieste di revisione o di recesso da contratti

divenuti troppo onerosi per effetto dell'abolizione di un così

rilevante gettito d'imposta, com'è quello del vino, ed assicurando,

d'altro canto, agli appaltatori medesimi di compensare con la gestione

attiva la perdita ingente di aggi e profitti afferenti alla riscossione

dell'imposta sul vino. Blocco di licenziamenti e proroga dei contratti

di appalto alle stesse condizioni trovano perciò il loro fondamento e

perfettamente si inquadrano nel primo e fondamentale criterio direttivo

segnato dalla legge di delegazione e dettato dalla necessità di

salvaguardare nella maggiore misura possibile l'equilibrio delle

finanze comunali, secondo risulta anche dalla legge del 1962 che ha

adottato lo stesso sistema del decreto delegato.

L'Avvocatura generale dello Stato riprende rispetto all'ordinanza

del Tribunale di Brescia le stesse argomentazioni già sviluppate in

relazione a quella del Tribunale di Modena. Anche qui osserva,

preliminarmente, che la questione deve considerarsi priva di oggetto,

dato che l'eventuale eccesso di delega sarebbe senz'altro da

considerare sanato dopo l'emanazione dall'art. 2 della legge 20

dicembre 1962, n. 1718, che ha indubbiamente convalidato ex tunc l'art.

8 della legge delegata. Riproduce poi le considerazioni già svolte per

contestare che questa ultima sia incorsa nella denunciata violazione

dei criteri direttivi.

In una successiva memoria presentata il 27 novembre 1963

l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce le precedenti deduzioni in

ordine ad ambedue i giudizi, aggiungendo alcune ulteriori osservazioni,

dirette a sottolineare come la legge 20 dicembre 1962, n. 1718, assuma

direttamente a suo oggetto i contratti contemplati dalla legge

delegata, venendo così a prendere il luogo di quest'ultima, ed a

corrispondere, nella larga formulazione adottata, ad ogni esigenza di

sanatoria dell'eccesso di delega, ove essa si fosse presentata. Mette

poi in rilievo come l'esercizio del potere delegato importa la

disciplina dei presupposti logici indefettibili dell'oggetto della

delega, mentre l'accertamento del nesso sussistente fra gli uni e

l'altro sfugge all'esame di legittimità allorché, come nella specie,

la norma delegante consente più possibilità di soluzioni di specie.

Insiste per il rigetto dell'eccezione. Considerato in diritto :

1. - L'identità dell'oggetto della questione che è stata

sollevata con le due ordinanze dei Tribunali di Modena e di Brescia

rende opportuna la riunione dei giudizi e la loro definizione con unica

sentenza.

2. - L'esame circa la sussistenza dell'eccesso della delega

conferita al Governo con l'art. 8 della legge 19 dicembre 1959, n.

1079, dev'essere contenuto nei precisi termini in cui questo è stato

denunciato dalle ordinanze di rimessione e che si concreta

esclusivamente nell'avere il decreto delegato del Presidente della

Repubblica 14 dicembre 1961, n. 1315, disposta la proroga dei contratti

di appalto anche se scaduti, mentre la predetta disposizione di legge,

al n. 4 dell'art. 8, conferiva al Governo il solo potere di tutelare

gli interessi del personale.

Per valutare la fondatezza della censura così formulata si rende

necessario ricordare come la legislazione vigente in materia, all'atto

dell'emanazione della legge n. 1079, conteneva precise disposizioni in

ordine alla tutela del personale addetto all'esazione delle imposte di

consumo. Infatti il T.U. del 1931 sulla finanza locale, all'art. 79,

richiamava per tale personale le norme dell'art. 106 del T.U. 17

ottobre 1922, n. 1401, che imponeva agli esattori delle imposte, o

confermati o investiti ex novo della titolarità delle medesime

esattorie, l'obbligo di mantenere in servizio il personale iscritto da

almeno tre mesi al fondo di previdenza. Il regolamento per la

riscossione delle imposte di consumo approvato con R.D. 30 aprile 1936,

n. 1138, agli artt. 303-305, mentre nel caso di riassunzione delle

stesse gestioni da parte del vecchio esattore riproduceva la

disposizione prima ricordata, nell'altro, di appaltatori già titolari

di gestione, consentiva la sostituzione di una parte del personale. Ma

il successivo R.D. 28 maggio 1942, n. 710, modificò le dette norme

regolamentari, imponendo in ogni caso l'obbligo del mantenimento in

servizio di tutto il personale (salvo il direttore ed il ricevitore

della gestione) (art. 2). Poiché dette norme lasciavano scoperta

l'ipotesi di assunzione diretta della gestione da parte del Comune, si

provvide con D.L.C.P.S. 31 gennaio 1947, n. 135, a disporre che il

personale già al servizio dell'appaltatore dovesse essere assunto dal

Comune, purché in servizio da almeno un anno, conservando lo stato

giuridico ed economico quale derivava dal rapporto di impiego privato.

È tuttavia da notare come, proprio in conseguenza del carattere

privatistico del rapporto di lavoro, l'obbligo del mantenimento in

servizio del personale, stabilito dalle varie norme richiamate, non

riusciva ad assicurare la stabilità nell'impiego (possibile solo per i

rapporti sottoposti alla disciplina del diritto pubblico), valendo

solamente ad escludere la possibilità di contratti di lavoro a termine

in connessione con le scadenze degli appalti, non già ad impedire il

licenziamento ad nutum, previa osservanza delle condizioni che

disciplinano i contratti di lavoro a tempo indeterminato ai sensi

dell'art. 2118 del Codice civile, con i temperamenti stabiliti dai

contratti collettivi di lavoro eventualmente esistenti. È poi da

rilevare che le menzionate garanzie a favore del personale non erano

condizionate ai mutamenti sopravvenuti nell'oggetto dell'appalto nel

periodo di durata del medesimo, secondo può argomentarsi dall'art. 80

del citato T.U. sulla finanza locale, che stabiliva tra l'altro

appositi procedimenti per i necessari adeguamenti, o in via di accordo

fra le parti o in via arbitrale, nel caso di abolizione o riduzione

delle imposte deliberate nel corso dell'appalto.

Così chiarito lo stato della legislazione in materia, è da

chiedersi se e in che senso le disposizioni conseguenti alla

diminuzione prima ed all'abolizione poi dell'imposta sul consumo del

vino abbiano inteso derogare ad esso. Per quanto riguarda il periodo

transitorio dal lo gennaio 1960 al 31 dicembre 1961 nessuna

disposizione al riguardo è stata dettata dalla legge n. 1079, sicché

è da ritenere che si sia inteso fare rinvio alle disposizioni vigenti,

come del resto risulta esplicitamente affermato nella relazione del

Ministro proponente alla Camera dei Deputati, là dove rileva che "per

i rapporti contrattuali fra Comuni ed appaltatori delle imposte di

consumo, sui quali avrebbe inciso il provvedimento sul vino fin dalla

sua prima fase di applicazione, si sarebbe dovuto fare riferimento al

ricordato art. 80 del T.U. 1931, dato che una disciplina in deroga ad

esso avrebbe urtato contro la difficoltà di adeguamento alle

situazioni locali, e ciò a causa della loro varietà dall'uno

all'altro Comune". E poiché il predetto articolo riguardava la sola

ipotesi di gestione esattoriale in corso, è da ritenere che

trattamento non diverso da quello prescritto dalla vigente legislazione

si sarebbe dovuto effettuare anche nelle altre ipotesi di passaggio di

gestione per avvenuta cessazione dell'appalto. Per il periodo

successivo, decorrente dal 1 gennaio 1962, era stata prevista l'entrata

in vigore del nuovo regime di totale soppressione del dazio, da

regolare per opera del Governo a ciò delegato, sulla base dei criteri

fissati in cinque punti dal citato art. 8 della legge n. 1079. Di fatto

però il decreto delegato non eseguì tutti i compiti attribuitigli,

poiché nulla dispose in ordine ai punti 1, 2 e 5 dell'articolo ora

ricordato ed invece si limitò a disciplinare il punto 3, relativo alla

riscossione dell'imposta generale sull'entrata sui vini, ed il 4

riguardante il personale, che è quello di cui si controverte,

statuendo con il primo comma dell'art. 8 il divieto, fino al 31

dicembre 1962, di ridurre comunque il numero degli addetti alle imposte

di consumo per effetto dell'applicazione della legge sul vino, e con il

secondo la proroga fino alla data predetta dei contratti di appalto, in

corso al primo luglio 1961 e con scadenza anteriore al 31 dicembre

1962, "alle stesse condizioni dettate dai medesimi". Quest'ultima

disposizione venne a derogare alle norme comuni, in ordine sia

all'autonomia contrattuale nei confronti dei contratti scadenti nel

periodo 10 luglio 1961-31 dicembre 1962, e sia all'adeguamento delle

condizioni contrattuali in conseguenza dei mutamenti sopravvenuti, che

era consentito dal citato art. 80 del T.U. sulla finanza locale.

Può essere esatto ritenere che l'intenzione del delegante, quando

ebbe a dettare il n. 4 dell'art. 8, fosse rivolta ad assicurare la

tutela del personale, con strumenti giuridici anche divergenti da

quelli previsti dalle leggi già in vigore, quando si fosse verificata

l'esigenza di riorganizzare su nuove basi il servizio di riscossione,

essendosi tenuta presente la previsione, enunciata dal Ministro

proponente della legge n. 1079, in ordine alla difficoltà di mantenere

in servizio integralmente il personale stesso dopo l'abolizione di uno

dei pilastri del servizio medesimo, qual era costituito dall'imposta

sul vino. Difficoltà riaffermata in sede di discussione della legge

medesima avanti al Senato, durante la quale venne presentato da alcuni

senatori un ordine del giorno, che, mentre patrocinava il mantenimento

in servizio di tutto il personale, prevedendo all'uopo la possibilità

di utilizzarne una parte per i compiti di repressione delle frodi e

sofisticazioni del vino, proponeva altresì la predisposizione di

apposite misure rivolte a promuovere l'esodo volontario dei dipendenti,

come quella del riconoscimento a loro favore di un'anzianità

integrativa ai fini della pensione. Ordine del giorno che venne

accettato solo a titolo di raccomandazione dal Governo, data la

necessità che appariva palese di risolvere il problema nel quadro del

generale riordinamento che si sarebbe dovuto effettuare entro il

periodo stabilito per l'esercizio della delega.

Ma poiché l'aspettativa in questo senso non ebbe a realizzarsi, a

causa delle difficoltà incontrate nella predisposizione della riforma

da attuare, il Governo si limitò a provvedere in via provvisoria,

disponendo il prolungamento dello status quo, quale era venuto a

verificarsi al 1 luglio 1961, mantenendo i rapporti preesistenti in

tutti i loro elementi, in deroga sia al principio del recesso

unilaterale nei contratti di lavoro a tempo indeterminato, e sia

all'altro riguardante l'onerosità sopravvenuta.

Una volta che si ammetta il potere dell'organo delegato di

provvedere nella materia delegata anche in via transitoria ed

all'infuori del generale riordinamento dei servizi che era stato

previsto (potere in ordine al quale nessuna contestazione è stata

sollevata), deve escludersi la sussistenza dell'eccesso denunciato.

Infatti la misura straordinaria del blocco totale ed assoluto dei

licenziamenti, che si ritenne necessario alla tutela del personale, non

si sarebbe potuto realizzare se non nel quadro del mantenimento

anch'esso straordinario della situazione dei rapporti di appalto quale

sussisteva di fatto al primo luglio 1961, in tutti i suoi elementi e

quale che fosse lo stato dei rapporti medesimi dopo l'entrata in vigore

della legge n. 1079. Disponendo altrimenti si sarebbero potuti esporre

i Comuni al pericolo di non riuscire a provvedere alla continuità

della gestione se non a costo di sottoporsi ad oneri da essi non

sopportabili.

Dovendosi ritenere non sussistente l'eccesso di delega denunciato,

si rende ultronea ogni indagine circa l'influenza sulla questione della

legge 20 dicembre 1962, n. 1718, che ha prorogato a tutto il 1963 i

contratti in corso al 31 dicembre 1962, ivi compresi quelli già

prorogati con il decreto delegato;