Sentenza n. 6/1956

ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, per la

dichiarazione di illegittimità costituzionale di alcune disposizioni

della legge della Provincia di Bolzano sulla disciplina

dell'artigianato e della formazione professionale artigiana, approvata

dal Consiglio provinciale di Bolzano nella seduta del 29 luglio 1952 e

riapprovata nella seduta del 30 ottobre 1952:

Visto l'atto di costituzione in data 23 febbraio 1956 della

Provincia di Bolzano in persona del Vice Presidente della Giunta

provinciale, rappresentato dall'avv. Giorgio Balladore Pallieri e dallo

avv. Raffaele Resta;

Udita all'udienza pubblica del 7 maggio 1956 la relazione del

Giudice dott. Ernesto Battaglini;

Udito il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Arias per

il ricorrente e gli avvocati Giorgio Balladore Pallieri e Raffaele

Resta nell'interesse della Provincia di Bolzano.

Ritenuto, in fatto:

In data 29 luglio 1952 il Consiglio provinciale di Bolzano approvava

un disegno di legge, formato di 22 articoli, e diviso in 5 capi, sulla

disciplina dell'artigianato e della formazione professionale artigiana.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri, in data 2 settembre 1952,

comunicava al Commissario del Governo della Regione del Trentino-Alto

Adige che il Governo intendeva rinviare la legge stessa al Consiglio

provinciale in base a rilievi che venivano specificati in relazione ad

alcuni articoli di detto disegno di legge.

Il Commissario del Governo dava di ciò comunicazione al Presidente

della Giunta provinciale di Bolzano.

In data 30 ottobre 1952 il Consiglio provinciale di Bolzano

procedeva alla riapprovazione, nelle forme volute, dello stesso disegno

di legge con testo invariato.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con nota del 6 dicembre

1952, invitava il Commissario del Governo di Trento a comunicare al

Presidente del Consiglio provinciale che il Governo intendeva impugnare

davanti alla Corte costituzionale la suddetta legge riapprovata. Con

nota del 9 dicembre 1952 il Commissario del Governo faceva la suddetta

comunicazione, indicando sommariamente i motivi della impugnazione.

In seguito alla costituzione e all'inizio di funzionamento della

Corte costituzionale, il Consiglio dei Ministri, nella tornata del 1

febbraio 1956, deliberava di proporre ricorso per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale di alcune disposizioni della legge in

questione e ne dava autorizzazione al Presidente del Consiglio dei

Ministri.

In data 13 febbraio 1956 veniva depositato nella cancelleria di

questa Corte il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei

Ministri in conformità alla deliberazione sopra menzionata. Di tale

deposito veniva dato avviso, per ordine del Presidente di questa Corte,

nel Bollettino ufficiale della Regione Trentino-Alto Adige del 20 marzo

1956, n. 6.

Nel ricorso si specificava che si intendevano impugnare le

disposizioni contenute negli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 del capo I

(relativo all'esercizio delle attività artigiane); 8, 9, 10 del capo

II (relativo al maestro artigiano); 11, 12, 13, 14, 16 del capo III

(relativo alla formazione professionale artigiana); 19 del capo VI

(relativo alle sanzioni).

A sostegno del ricorso venivano dedotti sei motivi:

1) Violazione dei limiti della potestà legislativa della Provincia

di Bolzano (artt. 4 e 11 dello Statuto per il Trentino-Alto Adige) in

relazione all'art. 117 della Costituzione, per contrasto delle norme

impugnate con l'interesse nazionale e con quello di altre regioni.

2) Violazione dei limiti della potestà legislativa della Provincia

di Bolzano in relazione all'art. 120 della Costituzione, in quanto con

le norme impugnate si viene a limitare il diritto dei cittadini di

esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro

professione, impiego e lavoro.

3) Violazione dei limiti della potestà legislativa della Provincia

di Bolzano per essere le norme impugnate in contrasto con i principii

fondamentali dell'ordinamento giuridico dello Stato per quanto riflette

il principio della piena libertà dell'esercizio dell'artigianato senza

l'iscrizione obbligatoria in albi e registri; e nello stesso tempo

violazione dell'art. 33 della Costituzione.

4) Violazione dei limiti della potestà legislativa della Provincia

di Bolzano in quanto l'art. 4 dello Statuto regionale esclude che la

Regione o la Provincia possano emanare norme fondamentali delle riforme

economico-sociali della Repubblica.

5) Violazione dell'art. 54 dello Statuto regionale in relazione

all'art. 5 della legge impugnata per quanto concerne la formazione

della Commissione provinciale dello artigianato.

6) Violazione dei limiti della suddetta potestà legislativa in

quanto l'art. 19 della legge impugnata contiene una norma penale,

mentre lo stabilire norme penali è compito esclusivo dello Stato.

In data 23 febbraio 1956 il Presidente della Giunta provinciale di

Bolzano, rappresentato dall'avv. Giorgio Balladore Pallieri, si

costituiva in giudizio presentando le proprie deduzioni.

In tali deduzioni la Provincia di Bolzano oltre a contrastare la

pretesa illegittimità costituzionale delle norme impugnate eccepiva

pregiudizialmente la irricevibilità del ricorso in quanto la

comunicazione fatta dal Presidente del Consiglio dei Ministri al

Presidente del Consiglio provinciale di intendere di proporre

impugnazione contro la legge provinciale più volte menzionata, non era

stata preceduta da deliberazione del Consiglio dei Ministri, ai sensi

dell'art. 4 del decreto presidenziale 30 giugno 1951 n. 574, contenente

norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.

A tali deduzioni replicava l'Avvocatura generale dello Stato con

memoria del 24 aprile 1956 sostenendo l'infondatezza dell'eccezione

pregiudiziale e insistendo nel chiedere l'accoglimento del ricorso, con

la dichiarazione della illegittimità costituzionale delle norme

impugnate.Considerato, in diritto:

Destituita di ogni fondamento è la eccezione pregiudiziale di

irricevibilità del ricorso, proposta dalla resistente Provincia di

Bolzano. Questa sostiene la carenza di legittimazione processuale del

ricorrente Presidente del Consiglio dei Ministri perché la

comunicazione fatta al Presidente del Consiglio provinciale di Bolzano,

della riserva di impugnativa ai sensi dell'art. 4 del decreto

presidenziale 30 giugno 1951, n. 574 avrebbe dovuto essere preceduta da

deliberazione del Consiglio dei Ministri, facendo riferimento lo stesso

art. 4, a intendimento del Governo, ed essendo la comunicazione stessa

intimamente legata alla successiva impugnazione, di guisa che la

mancanza di detta deliberazione costituisce mancanza di un presupposto

essenziale alla validità della impugnazione.

In ordine a questa argomentazione va rilevato anzitutto che, quando

negli statuti speciali regionali e nelle relative norme di attuazione

si richiede come requisito della manifestazione della volontà

governativa la deliberazione del Consiglio dei Ministri, tale requisito

è enunciato sempre in modo espresso, ed anzi nel decreto del

Presidente della Repubblica del 19 maggio 1950, n. 327 (norme di

attuazione per lo Statuto speciale della Regione Sarda) è contenuta

una norma transitoria analoga a quella in esame, con cui per la riserva

di impugnativa è prescritta una comunicazione del Presidente del

Consiglio dei Ministri al Presidente della Giunta regionale sarda,

senza alcun richiamo ad un intendimento sia pur generico del Governo.

D'altra parte devesi tener presente che la riserva di cui trattasi non

è una riserva processuale nella quale la manifestazione della volontà

del soggetto, per gli effetti che vi si riconnettono, debba avere gli

stessi requisiti dell'atto successivo a cui la riserva si riferisce; e

tanto meno essa può considerarsi, come pretende la difesa della

Provincia resistente, una impugnazione preventiva. Si tratta invece di

una riserva extra processuale che inerisce a una fase anteriore

all'impugnazione. Essa consiste in una semplice comunicazione

dell'intendimento o proposito di proporre impugnativa contro la legge

regionale o provinciale, quando tale impugnativa sarà possibile col

funzionamento della Corte costituzionale ed ha soltanto lo scopo di

arrestare l'iter formativo della legge, impedendone la promulgazione.

Tale scopo nella specie fu pienamente raggiunto senza che la Provincia

interessata muovesse qualsiasi obiezione.

Successivamente, con l'inizio del funzionamento della Corte

costituzionale, l'impugnativa fu regolarmente proposta, previa regolare

e tempestiva deliberazione del Consiglio dei Ministri, cosicché la

legittimazione del Presidente del Consiglio dei Ministri a proporre la

detta impugnazione e a stare in giudizio non può essere posta in

dubbio e la eccezione deve essere respinta.

Venendo al merito del ricorso sembra opportuno seguire, nell'esame

dei dedotti motivi di impugnazione, un ordine logico secondo che si

riferiscano genericamente a tutte le norme impugnate o a singoli gruppi

di esse o a singole norme specificamente individuate.

Sembra perciò opportuno prendere le mosse dal motivo con cui si

denuncia la violazione dei limiti della potestà legislativa della

Provincia di Bolzano in relazione all'art. 120 della Costituzione.

Più propriamente questo motivo riflette il contrasto tra alcune norme

impugnate e la norma costituzionale che fa divieto alle Regioni "di

limitare il diritto dei cittadini di esercitare in qualsiasi parte del

territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro". Evidente

è la fondatezza di questo motivo: basta riflettere che la legge

impugnata della Provincia di Bolzano, nel disciplinare l'esercizio

dell'attività artigiana, non si limita a porre una serie di regole

sull'apprendistato, sul funzionamento delle botteghe-scuola, sui

maestri artigiani, sugli esperimenti della capacità tecnica degli

apprendisti, ma pone nell'art. 1 il principio che l'esercizio

professionale di una impresa artigiana è subordinato all'iscrizione in

apposito registro. E poiché le condizioni e le limitazioni, prevedute

nella legge in esame per la iscrizione nel registro delle imprese

artigiane, non hanno riscontro nella legislazione vigente nel resto del

territorio dello Stato, il lavoratore che da altra Provincia si volesse

trasferire in quella di Bolzano per esercitarvi l'impresa artigiana,

troverebbe nella disposizione ricordata un ostacolo insuperabile

contrastante con il principio sancito nell'articolo 120 della

Costituzione. Né il contrasto è attenuato da quanto dispone il 4

comma dell'art. 3 della legge stessa secondo cui "per coloro che avendo

raggiunto il 21 anno di età, trasferiscono la propria residenza in un

Comune della Provincia di Bolzano, la dimostrazione dei requisiti di

cui al comma precedente (per la iscrizione nel registro), può essere

sostituita dalla documentazione della iscrizione nell'albo delle

imprese artigiane della provincia di provenienza".

Questa norma non può trovare applicazione, allo stato attuale

della legislazione, dal momento che nel resto d'Italia non sono

preveduti e funzionanti albi d'imprese artigiane. L'inconveniente non

è eliminato neppure dalla disposizione transitoria della legge in

esame, in virtù della quale (art. 21) "fino a quando nelle altre

provincie della Repubblica non sarà istituito l'albo delle imprese

artigiane, coloro che avendo raggiunto il 21 anno di età trasferiscono

la propria residenza in uno dei Comuni della Provincia di Bolzano,

possono essere iscritti nel Registro delle imprese artigiane della

Provincia, anche se non siano in possesso dell'attestato di idoneità,

purché esibiscano l'attestato di tirocinio e dimostrino l'effettivo

esercizio per tre anni dell'attività artigiana di cui si tratta,

oppure lo esercizio effettivo per cinque anni della attività

medesima".

È evidente che le condizioni richieste in questa disposizione

transitoria costituiscono un vincolo per il libero esercizio del

l'attività artigiana, contrastante con il principio di libertà

sancito dall'art. 120 della Costituzione, sia per quanto riguarda

l'attestato di tirocinio nell'apprendistato (che, anche secondo la

recente legge statale 19 gennaio 1955, n. 25 sulla disciplina

dell'apprendistato, non ha mai carattere obbligatorio), sia per quanto

riguarda il requisito di un periodo di precedente esercizio effettivo

di attività artigiana.

Anche le norme transitorie contenute nell'art, 20 della legge

pongono in una condizione di inferiorità i lavoratori che si

trasferiscono nella Provincia di Bolzano per esercitarvi l'artigianato,

in confronto di coloro che già vi risiedono.

Questo inconciliabile contrasto tra le ricordate norme della legge

impugnata relative ai lavoratori che intendano trasferirsi nella

Provincia di Bolzano da altre Provincie e il principio costituzionale

che vieta alle Regioni ogni provvedimento che porti un limite o un

vincolo al libero esercizio della loro professione, impiego o lavoro,

conduce necessariamente alla dichiarazione di illegittimità

costituzionale delle ricordate disposizioni contenute nell'art. 3

penultimo comma, in relazione agli artt. 1 e 21 della legge in esame,

in quanto le norme stesse riflettono l'obbligo della iscrizione in

apposito albo per l'esercizio dell'attività della impresa artigiana o,

in sostituzione della iscrizione, richiedono altre condizioni per

l'esercizio stesso, poiché da quelle norme derivano limiti

anticostituzionali posti alla libera esplicazione dell'attività

lavorativa di cui si è fatto cenno.

Ma la illegittimità costituzionale della norma contenuta nello

art. 1 non può non essere considerata anche sotto altro profilo in

relazione ad altro dei motivi dedotti dal ricorrente, in quanto la

norma stessa esorbita dai limiti posti dallo Statuto regionale alla

potestà legislativa della Provincia di Bolzano, la quale potestà è

subordinata alla condizione che essa sia in armonia con i principii

dell'ordinamento giuridico dello Stato (artt. 4 e 11 dello Statuto

regionale). Fa d'uopo rilevare che si debbono considerare come

principii dell'ordinamento giuridico quegli orientamenti e quelle

direttive di carattere generale e fondamentale che si possono desumere

dalla connessione sistematica, dal coordinamento e dalla intima

razionalità delle norme che concorrono a formare, in un dato momento

storico, il tessuto dell'ordinamento giuridico vigente.

I principii generali che scaturiscono da questa coerente e vivente

unità logica e sostanziale del diritto positivo possono riflettere

anche determinati settori per convergere poi in sempre più elevate

direttive generali coerenti allo spirito informatore di tutto

l'ordinamento.

Ora non v'ha dubbio che l'attività lavorativa manuale, quale è

regolata attualmente nel nostro diritto positivo, anche nei riguardi

dell'apprendistato e della formazione di lavoratori forniti di speciali

attitudini tecniche o comunque qualificati, non è vincolata da

pastoie, limitazioni o controlli derivanti da obblighi di iscrizione in

registri o albi o comunque subordinata ad altre condizioni cogenti; la

regolamentazione del lavoro è, sotto questo rispetto, permeata da un

indirizzo fondamentale di libera concorrenza che può ben essere

ritenuto uno dei principii del nostro ordinamento giuridico. Verso

questo indirizzo è nettamente orientata anche la recente legge sopra

ricordata del 19 gennaio 1955, n. 25 sulla disciplina

dell'apprendistato. Anche per questo rispetto perciò la norma

contenuta nell'art. 1 della legge in esame non può non essere

considerata costituzionalmente illegittima.

È appena necessario accennare che ben diversi dallo scopo e dal

valore dell'obbligo della iscrizione nell'albo per l'esercizio della

attività artigiana sono lo scopo e il valore della iscrizione nel

registro delle imprese ai sensi dell'art. 2188 Cod. civ., richiamato

dalla difesa della Provincia di Bolzano. D'altra parte l'obbligo della

iscrizione nell'albo delle imprese artigiane più che a promuovere una

maggiore capacità professionale è ispirato a una concezione della

ingerenza dei pubblici poteri nella esplicazione dell'attività

lavorativa che è in aperto contrasto con la concezione liberale del

nostro ordinamento.

Non altrettanto può dirsi delle altre norme di cui pur si chiede

la dichiarazione di illegittimità costituzionale e che riguardano la

disciplina dell'apprendistato, il modo di controllare la capacità

tecnica degli apprendisti e in generale la formazione professionale

artigiana. Eliminata la norma relativa alla obbligatorietà della

iscrizione nell'albo, le altre disposizioni (di ciascuna delle quali è

inutile indugiarsi ad analizzare criticamente il contenuto) perdono il

carattere cogente vincolistico, rilevato nella norma dell'art. 1 e sono

in perfetta armonia con i principii ispiratori della vigente

legislazione italiana, quali si possono desumere anche dalla menzionata

legge 19 gennaio 1955, n. 25, sia in ordine all'apprendistato in

genere, sia in ordine, più specialmente, all'apprendistato artigiano,

quale è regolato dal titolo ottavo di detta legge. Così pure le

norme che riguardano i maestri artigiani e le botteghe-scuola rientrano

nel programma di incrementare la preparazione professionale artigiana

senza instaurare quel regime vincolistico che si è già rilevato

contrario ai principii del nostro ordinamento giuridico. Né ha

maggior fondamento l'invocato contrasto con l'art. 33 della

Costituzione perché la disciplina delle botteghe-scuola e delle scuole

professionali integra ma non ostacola l'attuazione del nostro

ordinamento scolastico e rientra fra le materie nelle quali le

provincie del Trentino-Alto Adige hanno potestà di legiferare (art. 11

n. 2 dello Statuto regionale).

Per sostenere l'illegittimità costituzionale delle norme di cui

trattasi è stato fatto riferimento anche agli artt. 4 e 11 dello

Statuto regionale che subordinano la potestà legislativa delle

Provincie della Regione Trentino-Alto Adige al rispetto degli interessi

nazionali e delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali

della Repubblica. Per quanto riguarda il rispetto degli interessi

nazionali si è già rilevato che le norme stesse sono conformi

all'orientamento del nostro ordinamento e non possono perciò essere in

contrasto con l'interesse nazionale o di altre Regioni.

Per quanto riguarda il divieto di porsi in contrasto con le norme

fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica, anche se

la disciplina dell'artigianato si volesse considerare di tale

importanza da potere essere inclusa tra le riforme economico-sociali,

non vi sarebbe nelle norme di cui trattasi la infrazione del detto

divieto per quanto già è stato osservato. Non v'ha dubbio che la

eliminazione dell'art. 1 della legge renderà necessari alcuni ritocchi

e renderà opportuno un coordinamento delle altre norme, ma senza che

si possa giungere alla dichiarazione della loro incostituzionalità.

Debbono poi essere presi partitamente in esame i motivi V e VI che

riguardano in modo specifico le disposizioni contenute negli artt. 5 e

19 della legge impugnata.

In relazione all'art. 5 viene dedotta la violazione dell'art. 54

dello Statuto regionale, perché nella formazione della Commissione

provinciale dell'artigianato (che, secondo la legge stessa ha molti e

importanti compiti consultivi e deliberativi) non si è tenuto conto

dell'obbligo di assicurare la rappresentanza proporzionale dei gruppi

linguistici della Provincia.

Il contrasto tra la norma dello Statuto e la norma della legge non

può dar luogo a dubbi e la stessa Provincia di Bolzano lo riconosce

espressamente nelle sue deduzioni difensive, soggiungendo che la norma

stessa sarà in tal senso quanto prima riformata. Ma questo proposito

non esime naturalmente la Corte dal doverne dichiarare intanto la

illegittimità costituzionale.

In relazione all'art. 19 della legge, la illegittimità

costituzionale viene dedotta come conseguenza della violazione del

principio che riserva esclusivamente allo Stato la emanazione di norme

di carattere penale.

La Provincia di Bolzano riconosce come ineccepibile il principio

per cui è riservata soltanto allo Stato la emanazione di norme

relative all'esercizio del magistero punitivo come una delle

espressioni più alte della sovranità statale unitaria.

Sostiene tuttavia la detta Provincia che, nella specie, l'art. 19

non contiene una norma penale; trattandosi invece di una norma che

stabilisce una sanzione meramente amministrativa, in quanto fondata su

potestà amministrativa. Ma l'assunto non può essere accolto. La

distinzione fra norme penali e norme contenenti sanzioni amministrative

va riportata non tanto al carattere della materia a cui la norma si

riferisce nel comminare una determinata sanzione, ma va piuttosto

riferita al carattere intrinseco della sanzione stessa, all'organo che

è chiamato ad applicarla, al procedimento da seguirsi

nell'applicazione, alle conseguenze giuridiche di essa. Ora nella

specie non solo è comminata come sanzione l'ammenda, che è compresa

fra le pene prevedute nel Codice penale, ma viene nettamente distinta

la fase della contestazione e della eventuale definizione in via

amministrativa dalla fase giudiziaria in cui la sanzione viene

applicata e che è devoluta al giudice ordinario, con la conseguente

convertibilità della pena pecuniaria in pena detentiva in caso di

insolvibilità del condannato.

Nessun dubbio pertanto che si tratta di una sanzione di carattere

penale che rientra nel magistero punitivo la cui regolamentazione è

riservata esclusivamente allo Stato.

Ne consegue che anche questa norma deve essere dichiarata

costituzionalmente illegittima.