Sentenza n. 58/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27 della

legge 16 settembre 1960, n. 1014, promosso con ordinanza emessa il 29

novembre 1963 dal Pretore di Barcellona Pozzo di Gotto nel procedimento

civile vertente tra Salvo Giuseppe e Nicolaci Tommasa contro

l'Esattoria comunale di Furnari, iscritta al n. 211 del Registro

ordinanze 1963 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica,

n. 21 del 25 gennaio 1964.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e l'atto di costituzione in giudizio di Salvo Giuseppe e

Nicolaci Tommasa;

udita nell'udienza pubblica del 3 giugno 1964 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

udito l'avv. Arturo Carlo Jemolo, per Salvo Giuseppe e Nicolaci

Tommasa.

Ritenuto in fatto :

1. - In un procedimento di esecuzione esattoriale promosso, per

debito di imposta, dall'Esattoria comunale di Furnari nei confronti dei

signori Giuseppe Salvo e Tommasa Nicolaci, il Pretore di Barcellona

Pozzo di Gotto, con ordinanza 29 novembre 1963, sollevava questione di

legittimità costituzionale dell'art. 27 della legge 16 settembre 1960,

n. 1014, in riferimento all'art. 23 della Costituzione.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata e pubblicata.

Il Pretore osserva che, pur potendo dubitarsi, nel caso, della

propria competenza, il giudizio su di essa non è pregiudiziale al

giudizio relativo alla fondatezza della predetta questione di

legittimità costituzionale; questione che non sarebbe manifestamente

infondata poiché l'art. 27 della legge 16 settembre 1960, n. 1014,

lascia alla discrezionalità dell'Amministrazione comunale la

determinazione delle eccedenze da applicare "sulle aliquote massime

delle imposte e delle sovrimposte in misura superiore al limite massimo

fissato dalla stessa legge": secondo il Pretore, tale norma

intaccherebbe arbitrariamente la sfera patrimoniale del soggetto, che

invece non può essere colpita se non attraverso un meccanismo di

imposizione disciplinato in modo tassativo dal legislatore e perciò

conoscibile a priori dal contribuente; il cui diritto, avendo tutela

nella riserva di legge contenuta nell'art. 23 della Costituzione, non

troverebbe sufficiente garanzia nella predisposizione dei controlli

amministrativi previsti dalla legge e neanche nella fissazione di

minimi e massimi di imposta, entro i quali può spaziare a piacimento

la discrezionalità amministrativa.

La difesa dei signori Salvo e Nicolaci, con atto depositato il 3

gennaio 1964, afferma anch'essa l'incostituzionalità dell'art. 27

della legge n. 1014 del 1960. Questa disposizione non farebbe altro che

rinnovare l'efficacia dell'art. 332, quinto comma, della legge comunale

e provinciale, già dichiarato illegittimo con la sentenza 30 gennaio

1962, n. 2, della Corte costituzionale: infatti la norma denunciata

consente ai Comuni di pretendere per altri 10 anni quelle eccedenze di

sovrimposta che essi avevano potuto applicare solo in virtù di tale

articolo. Ma poiché questo è stato dichiarato costituzionalmente

illegittimo, il sistema, di cui esso era il portatore, non potrebbe

essere rinnovato senza violare l'art. 136, primo comma, della

Costituzione.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, intervenuto a mezzo

dell'Avvocatura dello Stato con atto depositato il 28 dicembre 1963,

innanzi tutto rileva la stranezza dell'ordinanza di rinvio (anche senza

elevare formalmente un'eccezione pregiudiziale): nella quale ordinanza

il Pretore, pur dubitando d'essere competente nel giudizio di merito,

solleva la questione di legittimità costituzionale prima d'aver

giudicato della propria competenza.

Quanto poi alla norma impugnata, la difesa del Presidente del

Consiglio nega che essa contrasti con l'art. 23 della Costituzione:

infatti il limite massimo delle eccedenze da applicare risulta fissato

tassativamente dalla legge, coincidendo per il primo anno con la misura

già autorizzata dalla Commissione centrale per la finanza locale per

il 1960 e, per ciascuno degli anni successivi, nel decimo della misura

dell'anno precedente: con ciò l'imposizione del tributo non sarebbe

lasciata all'arbitrio della pubblica Amministrazione sia perché non

può andare oltre quel massimo, sia perché si può applicare

l'eccedenza solo nei casi di provata necessità di bilancio: quanto

basta perché la riserva di legge sia salva secondo quello che è

l'insegnamento della Corte costituzionale e contro l'opinione del

giudice di merito.

3. - I signori Salvo e Nicolaci hanno depositato il 19 maggio 1964

una memoria, nella quale respingono l'eccezione di inammissibilità,

proposta, sì e no, dal Presidente del Consiglio:

infatti, a loro avviso, il Pretore ha largamente motivato la

rilevanza della questione di legittimità costituzionale e la Corte

costituzionale non usa delibare le questioni di competenza risolte dai

giudici a quo.

Quanto al merito, nella memoria si afferma che la norma impugnata,

consentendo le supercontribuzioni, si ricollega a esigenze di bilancio

e non, come dovrebbe ex art. 53 della Costituzione, alla capacità

contributiva del cittadino; esigenze che molti Comuni, durante l'iter

dell'approvazione della norma, hanno artificiosamente esagerato,

sfuggendo così, almeno per 10 anni in virtù di tale norma

transitoria, al limite preciso posto dallo stesso legislatore del 1960:

cosa che è stata possibile, poiché , data la materia, il controllo

della Giunta provinciale amministrativa (voluto dalla norma impugnata)

è di fatto illusorio, e che ha prodotto, fra l'altro, una stridente

disparità rispetto agli altri Comuni che non hanno avuto l'accortezza

di gonfiare le spese e il passivo dei loro bilanci.

4. - Nella discussione orale la difesa delle parti private ha

riaffermato e difeso le proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - stato denunciato l'art. 27 della legge 16 settembre 1960, n.

1014, che consente ai Comuni (e alle Provincie) l'applicazione di

"eccedenze, sulle aliquote massime delle sovrimposte, in misura

superiore al limite massimo fissato" dalla stessa legge.

Nonostante il dubbio espresso dall'Avvocatura dello Stato la

questione è ammissibile. Infatti essa è stata proposta da un organo

giurisdizionale che ne ha motivato la rilevanza. Il problema relativo

alla competenza di tale organo, nella materia che ha formato oggetto

del giudizio di merito, non può essere affrontato da questa Corte, che

è chiamata a giudicare su un piano diverso; né doveva essere risolto

preventivamente in quel giudizio, se è vero che la soluzione dei

problemi di competenza non è necessariamente pregiudiziale rispetto

alla denuncia dei vizi di costituzionalità (si veda la sentenza 26

giugno 1962, n. 65, della Corte costituzionale).

2. - Nel merito la questione è infondata.

La legge n. 1014 del 1960 è stata emanata allo scopo di apportare,

in attesa d'una radicale riforma dell'ordinamento finanziario locale,

una prima sistemazione nei bilanci delle Provincie e dei Comuni:

perciò essa, fra l'altro, ha sottratto agli enti locali talune spese

relative a servizi di interesse esclusivamente statale; ha soppresso

alcuni tributi oramai anacronistici e l'addizionale dell'imposta sul

reddito agrario; ha promosso una più equa distribuzione delle

sovrimposte comunali e provinciali perché non ne restassero

eccessivamente gravati i redditi fondiari rispetto agli altri redditi;

infine ha tolto limitazioni vecchie e antiquate alla potestà di

imposizione tributaria delle Provincie e dei Comuni, sostituendole

però, in ossequio ai principi costituzionali, con la fissazione di

limiti massimi, precisi e invalicabili, per la misura delle aliquote

(artt. 19, 20 e 23).

Uno di questi è diretto a modificare l'art. 332 della legge

comunale e provinciale del 1934, secondo cui le Provincie e i Comuni,

su autorizzazione della Commissione centrale per la finanza locale,

potevano applicare eccedenze sulle imposte e sovrimposte senz'altro

limite che quello delle necessità di bilancio: il legislatore del

1960, avvertendo l'incostituzionalità di tale norma due anni prima

della pronuncia di questa Corte (sentenza n. 2 del 1962), introduceva

appunto la regola che le eccedenze possano essere autorizzate dalla

Commissione centrale solo entro la misura del cento per cento sulle

tariffe massime delle imposte e sovrimposte (art. 23). Ma, se questa

regola avesse avuto immediata applicazione, ne avrebbero sofferto

gravemente le finanze di moltissimi Comuni che avevano impostato i

propri bilanci sul gettito delle eccedenze applicate in misura ben più

ampia. Di qui l'emanazione della norma impugnata (art. 27), che dà

alle amministrazioni locali un termine massimo (dieci anni) perché si

adeguino gradualmente a quel limite (cento per cento).

La norma non rinnova il vecchio sistema, che lasciava alla

discrezionalità delle amministrazioni l'imposizione di eccedenze e

violava la riserva di legge contenuta nell'art. 23 della Costituzione

(citata sentenza n. 2 del 1962); ma fa parte d'una nuova disciplina che

pone limiti precisi a quella potestà e di essi assicura la graduale

attuazione. Per il primo anno di applicazione della legge (1961) il

legislatore ha per così dire congelato, quanto alle eccedenze, la

situazione di fatto, che risultava dalle autorizzazioni date rispetto

al 1960, ed ha consolidato le relative poste dei bilanci (melius, ne ha

voluto il consolidamento su cifre non più alte di quelle del 1960).

Per ogni anno successivo ha disposto una riduzione non inferiore al

dieci per cento, sì che al massimo dopo un decennio le amministrazioni

si saranno uniformate alla regola fiscale di non superare la misura

stabilita dalla legge. Perciò l'art. 27, quando sia situato nel

complesso della nuova disciplina e guardato nella sua funzione di

graduale e, ovviamente, non prorogabile adeguamento dell'attività di

imposizione ai nuovi principi, è piuttosto un mezzo per attuare una

precisa volontà legislativa che per sfuggire alla riserva di legge

prevista dall'art. 23 della Costituzione.

È vero che le amministrazioni locali, in virtù della norma

impugnata, hanno potuto e possono applicare le eccedenze in misura di

gran lunga minore di quella massima fissata dalla medesima norma; ma

questo potere di spaziare fra un massimo ed un minimo di imposizione,

fra loro ben lontani, non può essere considerato, nel caso in esame,

motivo di illegittimità costituzionale; infatti da un lato, una volta

adottata la misura minore, le amministrazioni non possono più

accrescerla nell'anno successivo ma anzi devono ulteriormente ridurla

di almeno il dieci per cento, dall'altro, così facendo, si mettono sul

piano d'un più celere adeguamento al nuovo limite: il che è modo di

attuazione della precisa volontà legislativa invece che esercizio di

poteri non delimitati dalla legge.