Sentenza n. 579/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 12, quarto

comma, della legge 3 gennaio 1981, n. 1 (Modificazioni alla legge 24

marzo 1958, n. 195, e al decreto del Presidente della Repubblica 16

settembre 1958, n. 916, sulla costituzione e il funzionamento del

Consiglio superiore magistratura), promosso con ordinanza emessa il

22 giugno 1989 dalla Corte di cassazione, Sezioni unite civili, sui

ricorsi riuniti proposti da Palermo Carlo contro il Procuratore

generale presso la Corte di cassazione ed altri e dal Ministero di

grazia e giustizia contro Palermo Carlo ed altro, iscritta al n. 455

del registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 28 novembre 1990 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola.

Ritenuto in fatto

1. - La Sezione disciplinare del Consiglio superiore della

magistratura - con sentenza del 26 giugno 1985 - infliggeva alcune

sanzioni al dott. Carlo Palermo, il quale proponeva ricorso per

cassazione. Le Sezioni unite, con sentenza del 24 luglio 1986, n.

4754, cassavano la sentenza e rinviavano la causa alla sezione

disciplinare. Quest'ultima - fissata una nuova udienza con decreto

notificato all'incolpato in data 27 luglio 1987 - infliggeva al

magistrato, con successiva sentenza, altra sanzione disciplinare.

Le Sezioni unite, nuovamente adite dal dott. Palermo avverso tale

ultima decisione, con ordinanza emessa il 22 giugno 1989, hanno

sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, secondo comma, e

104, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 12, quarto comma, della legge 3 gennaio

1981, n. 1 (Modificazioni alla legge 24 marzo 1958, n. 195 e al

decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre 1958, n. 916,

sulla costituzione e il funzionamento del Consiglio superiore della

magistratura), - più esattamente, art. 59, nono comma, del d.P.R. 16

settembre 1958, n. 916 (Disposizioni di attuazione e di coordinamento

della legge 24 marzo 1958, n. 195, concernente la costituzione e il

funzionamento del Consiglio superiore della magistratura e

disposizioni transitorie), nel testo sostituito dall'art. 12, quinto

comma, della legge 3 gennaio 1981, n. 1 - nella parte in cui non

prevede alcun termine per l'inizio del procedimento disciplinare in

sede di rinvio dalla Corte di cassazione.

Osserva il giudice a quo che, nella specie, il decreto di

fissazione dell'udienza disciplinare è stato comunicato dopo oltre

un anno dal deposito della sentenza che ha attivato il giudizio di

rinvio. Pertanto, anche ove nel caso in esame fossero applicabili i

termini previsti dalla norma impugnata, il procedimento sarebbe

estinto. Per le ipotesi "normali" di avvio della procedura, infatti,

l'art. 12 impone che entro un anno dalla richiesta del Ministro al

Procuratore generale, ovvero dalla richiesta o comunicazione del

Procuratore generale al C.S.M., l'incolpato debba ricevere

comunicazione del decreto che fissa la discussione, altrimenti - e

sempre che questi vi consenta - il procedimento si estingue (ed

altrettanto accade allorché non venga pronunciata sentenza nei due

anni successivi).

Esclusa la possibilità di un'interpretazione estensiva, in

considerazione del peculiare carattere del giudizio di rinvio - volto

all'applicazione del principio di diritto - che non consente di

assimilarlo al primo giudizio, la Corte di cassazione rileva che,

allo stato della normativa, il procedimento disciplinare può

protrarsi, in sede di rinvio, a tempo indeterminato, in aperto

contrasto con la ratio della legge impugnata. L'intervento del

legislatore del 1981 (di molto successivo alla sentenza n. 145 del

1976 in cui questa Corte aveva ritenuto infondata la questione

concernente l'omessa fissazione di termini nella precedente

normativa) aveva infatti lo scopo di realizzare una giusta tutela del

magistrato nel procedimento a suo carico.

Sarebbe irrazionale, nell'ambito di un sistema che prevede tali

garanzie, escludere dal meccanismo dei termini proprio il giudizio di

rinvio, dove la fissazione dell'udienza può certamente essere più

sollecita rispetto al primo grado, reso meno spedito dalla presenza

di una fase istruttoria. L'incongruenza della normativa sarebbe

quindi produttiva di disparità di trattamento nei confronti dei

magistrati, più o meno garantiti a seconda delle fasi del

procedimento.

Tali conclusioni risulterebbero confermate dal confronto tra la

normativa in esame e quella prevista per il giudizio di rinvio sia

dal rito civile sia da quello penale. Nel primo caso, infatti, il

giudizio in argomento trova impulso in un atto di riassunzione, là

dove, in ambito disciplinare, vige il principio dell'officiosità, il

quale assimila la procedura a quella penale (a sua volta

caratterizzata dalla prescrizione del reato).

Inoltre la legge impugnata rappresenta, secondo la Corte di

cassazione, un riconoscimento dell'interesse del magistrato ad una

rapida definizione del procedimento, sì che la mancata prefissione

di termini è idonea ad incidere negativamente sul diritto di difesa

dell'incolpato, sul sereno esercizio delle funzioni, sulla autonomia

e sull'indipendenza.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per

l'inammissibilità - in riferimento alla discrezionalità legislativa

in materia - ovvero per l'infondatezza della questione, richiamandosi

anzitutto alla sentenza n. 145 del 1976 per escludere, nella logica

di quella decisione, che un'esposizione senza limiti di tempo

all'azione disciplinare possa intaccare l'indipendenza del

magistrato. Le motivazioni ivi addotte si attaglierebbero, mutatis

mutandis, anche alla nuova disciplina introdotta dalla legge

impugnata.

Per quanto riguarda l'asserita violazione dell'art. 3 della

Costituzione, l'Avvocatura rileva che la necessità di apporre un

termine è stata utilmente avvertita soltanto nella prima fase del

procedimento onde assicurare difese adeguate, accertamenti tempestivi

ed indagini sollecite, esigenze queste non presenti nel giudizio di

rinvio, con conseguente non omogeneità delle situazioni a confronto. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione - Sezioni unite civili - con ordinanza

del 22 giugno 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 5 luglio

1990; R.O. n. 455/1990), solleva, in riferimento agli artt. 3, 24,

101, secondo comma, e 104, primo comma, della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 12, quarto comma, della

legge 3 gennaio 1981, n. 1 (Modificazioni alla legge 24 marzo 1958,

n. 195, e al decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre

1958, n. 916, sulla costituzione e il funzionamento del Consiglio

superiore della magistratura) - più esattamente, art. 59, nono

comma, del d.P.R. 16 settembre 1958, n. 916 (Disposizioni di

attuazione e di coordinamento della legge 24 marzo 1958, n. 195,

concernente la costituzione e il funzionamento del Consiglio

superiore della magistratura e disposizioni transitorie), nel testo

sostituito dall'art. 12, quinto comma, della legge 3 gennaio 1981, n.

1 - nella parte in cui "pur statuendo che entro un anno dall'inizio

del procedimento disciplinare nei confronti del magistrato deve

essere comunicato all'incolpato, a pena di estinzione del

procedimento stesso, il decreto che fissa la discussione orale

davanti alla Sezione disciplinare, non prevede termine alcuno per

l'inizio del procedimento in sede di rinvio dalla cassazione".

2. - La questione è fondata.

La norma impugnata recita: "Entro un anno dall'inizio del

procedimento deve essere comunicato all'incolpato il decreto che

fissa la discussione orale davanti alla sezione disciplinare. Nei due

anni successivi dalla predetta comunicazione deve essere pronunciata

la sentenza. Quando i termini non sono osservati, il procedimento

disciplinare si estingue, sempre che l'incolpato vi consenta".

La normativa precedente ignorava, invece, termini perentori o

almeno sollecitatori per l'inizio e la definizione del procedimento

disciplinare. Peraltro questa Corte, con sentenza n. 145 del 1976,

pur non rilevando allora violazione degli artt. 24 e 101, primo

comma, della Costituzione, ribadiva il principio di civiltà

giuridica secondo il quale l'azione disciplinare "dev'essere promossa

senza ritardi ingiustificati, o peggio arbitrari, rispetto al momento

della conoscenza dei fatti cui si riferisce".

Nella proposta del Consiglio superiore della magistratura,

divenuta base del progetto di legge n. 1040 della VIII Legislatura,

sfociato poi nella legge 3 gennaio 1981, n. 1, si poneva "in evidenza

la gravità delle conseguenze che derivano per l'indipendenza e la

libertà dei singoli magistrati dal ritardo con cui vengono definiti

i procedimenti disciplinari" (Atti parlamentari, Camera dei deputati,

pag. 4, nonché ibidem: IV Commissione, sedute del 10 e 31 luglio

1980).

La norma vigente fa progredire con la fissazione di termini di

decadenza per l'inizio e la definizione del procedimento disciplinare

la giurisdizionalizzazione dell'attività della Sezione disciplinare

del C.S.M., con la evidente lacuna, tuttavia, che la Corte di

cassazione ora denuncia con la sollevata questione.

Nel giudizio di rinvio infatti è senza ragionevole

giustificazione l'assenza di un termine che ad esso dia inizio e di

una corrispondente previsione d'estinzione, partecipando questa fase

alla stessa logica finalistica del giudizio di prima e unica istanza

per la realizzazione del principio di una sollecita definizione della

posizione dell'incolpato.

3. - Non ha pregio l'argomento dell'Avvocatura dello Stato secondo

cui la diversa disciplina delle due fasi si giustificherebbe perché

nella prima la fissazione di termini giova ad assicurare accertamenti

tempestivi ed indagini sollecite nell'esigenza di garantire

all'incolpato una difesa adeguata, mentre nella seconda ad una tale

attività istruttoria non si dà luogo trattandosi di applicare il

principio di diritto espresso nella sentenza di annullamento con

rinvio.

In realtà, in questo momento procedimentale resta preminente non

tanto il diritto di attività di difesa dell'incolpato, garantito dai

termini del giudizio di prima istanza, quanto il diritto alla

decisione, dovendosi leggere anche questo secondo profilo nel

precetto di cui all'art. 24 della Costituzione.

Il procedimento di rinvio - originato dall'azione disciplinare per

sua natura imprescrittibile, a differenza dell'azione penale

prescrittibile - che non sia sollecitato da un termine di decadenza e

che può in ipotesi non avere mai inizio, vanificandosi così

l'effetto estintivo, riconosciuto invece dalla norma impugnata

all'inutile decorso dei termini stabiliti per il procedimento di

prima e unica istanza, non soltanto viola l'art. 24 della

Costituzione nel contenuto innanzi delineato, ma menoma la posizione

di affidabilità sociale del magistrato che continui ad esercitare la

giurisdizione nello status sine die di incolpato, con evidente

lesione altresì dei valori di cui agli artt. 101, secondo comma, e

104, primo comma, della Costituzione.