Sentenza n. 578/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 37, lettera n),

della legge regionale della Lombardia 31 luglio 1978, n. 47 (Norme

per la protezione e la tutela della fauna e disciplina dell'esercizio

venatorio), come integrato dall'art. 28 della legge regionale della

Lombardia 16 agosto 1988, n. 41, promosso con ordinanza emessa il 24

novembre 1989 dal T.A.R. per la Lombardia - Sezione staccata di

Brescia nel ricorso proposto da Lonati Sergio contro il Comune di

Ghedi, iscritta al n. 413 del registro ordinanze 1990 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 26 e 37, prima serie

speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di costituzione di Lonati Sergio, nonché l'atto di

intervento della Regione Lombardia;

Udito nell'udienza pubblica del 13 novembre 1990 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Claudio Chiola per Lonati Sergio e Gustavo

Romanelli per la Regione Lombardia;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso da Lonati Sergio nei

confronti del Comune di Ghedi per l'annullamento di due provvedimenti

assessorili in data 19 ottobre 1988, l'uno di revoca di

autorizzazione per l'attività di tiro al volo su specie animali e

l'altro di denegato rinnovo di tale autorizzazione, il Tribunale

amministrativo regionale della Lombardia, sezione di Brescia, con

ordinanza emessa il 24 novembre 1989, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 37, lettera n), della legge

regionale della Lombardia 31 luglio 1978, n. 47 (Norme per la

protezione e la tutela della fauna e disciplina dell'esercizio

venatorio), come modificato dall'art. 28 della legge regionale 16

agosto 1988, n. 41, per violazione dell'art. 117 della Costituzione.

Il Tribunale remittente rileva che la norma impugnata, ancorché

inserita in un contesto normativo tendenzialmente circoscritto alla

disciplina della caccia, stabilisce un divieto di carattere generale

per l'attività di tiro a volo su ogni specie di animali vivi - ivi

compresi quelli di allevamento - senza distinguere se si tratti di

attività direttamente connessa all'esercizio della caccia oppure di

autonoma attività sportiva. Ad avviso dello stesso Tribunale la

Regione Lombardia, nel porre un siffatto divieto generalizzato,

avrebbe ecceduto dai limiti posti dall'art. 117 della Costituzione,

in quanto nella materia della caccia, spettante alla potestà

legislativa regionale, sarebbero ricomprese le sole attività dirette

all'abbattimento o alla cattura della selvaggina nei tempi e modi

previsti dalla legge, nonché le attività direttamente connesse alla

pratica venatoria. L'ambito delle attribuzioni legislative regionali

non potrebbe, invece, giungere a ricomprendere anche il tiro a volo

sportivo che, non essendo né finalizzato né connesso alla pratica

venatoria, costituirebbe sul piano oggettivo una attività del tutto

autonoma dalla caccia, tanto nella forma del tiro al piattello che in

quella del tiro su volatili. La regolamentazione di tale attività

dovrebbe, pertanto, ritenersi attinente non alla disciplina della

caccia, bensì alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza

pubblica, riservata in via esclusiva alla legislazione statale.

2. - È intervenuta nel giudizio la parte privata ricorrente,

aderendo alle conclusioni formulate nell'ordinanza di rimessione.

L'atto di costituzione rileva, in particolare, che il legislatore

statale, con la legge-quadro 27 dicembre 1977, n. 968, sulla

protezione della fauna e l'esercizio della caccia, ha escluso dal

divieto di tiro a volo i volatili di allevamento (art. 20, lettera

q), che non costituiscono "fauna selvatica", risultando gli stessi

estranei alla sfera di protezione disposta da tale legge. Né il tiro

a volo su animali di allevamento potrebbe considerarsi attività

strumentale della caccia dato il carattere autonomo della relativa

disciplina sportiva.

3. - Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia eccependo

la infondatezza della questione.

La Regione ricorda come già nella disciplina precedente alla

legge-quadro n. 968 del 1977 la nozione di caccia venisse a

ricomprendere ogni atto diretto alla uccisione o cattura di

selvaggina, comunque compiuto, ad eccezione dei casi di forza

maggiore o caso fortuito (art. 1 R.D. 5 giugno 1939, n. 1016).

Risultava, pertanto, esclusa la possibilità di ritagliare dalla

materia venatoria una attività diretta alla uccisione di animali,

quale il tiro a volo con animali vivi, qualificandola come sport

anziché come caccia. Distinzione questa tanto più improponibile in

quanto l'intera attività venatoria, venuta meno ogni sua

giustificazione per finalità di sostentamento, non può avere ormai

altra qualificazione se non quella del carattere sportivo.

Più recentemente, la già citata legge-quadro n. 968 del 1977 ha

stabilito che la fauna selvatica costituisce patrimonio indisponibile

dello Stato (art. 1) e ha ricompreso nel suo ambito tutti i mammiferi

ed uccelli "dei quali esistono popolazioni viventi, stabilmente o

temporaneamente, in stato di naturale libertà, nel territorio

nazionale" (art. 2). Ove pertanto esistano di una specie animale

popolazioni viventi anche temporaneamente in stato di naturale

libertà nel territorio italiano, l'intera specie sarebbe da

considerarsi tutelata dalla legge, anche per quanto concerne gli

esemplari che si siano riprodotti in cattività o mediante

allevamento.

Il principio contenuto nell'art. 20, lettera q), della legge n.

968 del 1977 - che fa divieto di "usare volatili, esclusi quelli di

allevamento, nelle esercitazioni, nelle gare e nelle manifestazioni

sportive di tiro a volo" - dovrebbe, pertanto, necessariamente

interpretarsi nel senso che l'esclusione non concerne quelle specie

animali che vivono sul territorio nazionale anche e sopratutto in

stato di naturale libertà. In ogni caso, il principio si esprime nel

divieto assoluto dell'uso di animali selvatici nel tiro a volo: da

tale divieto non potrebbe, d'altro canto, farsi discendere, secondo

la Regione, anche un opposto principio, vincolante per la

legislazione regionale, di libertà di utilizzazione per il tiro a

volo di uccelli d'allevamento. La legge regionale avrebbe, pertanto,

legittimamente esteso in modo generale il divieto di tiro a volo su

animali vivi già contenuto, sia pure con una limitazione, nella

legge statale.

4. - In prossimità dell'udienza, la parte ricorrente nel giudizio

a quo ha presentato una memoria, insistendo per l'accoglimento della

questione.

In tale memoria si ribadisce che la legge impugnata estenderebbe

illegittimamente alla fauna di allevamento una tutela che la

legge-quadro sulla caccia limita alla sola fauna selvatica, restando

estranea alla stessa legge-quadro la finalità di generale tutela

degli animali da maltrattamenti, perseguita dalla legge penale (art.

727 c.p.). La legge regionale impugnata avrebbe, pertanto, violato i

principi della legislazione statale per sconfinare in un diverso

ambito normativo, proprio dello Stato, che attiene all'ordine

pubblico ed alla polizia di sicurezza. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia, con la legge regionale 16 agosto 1988,

n. 41 - recante modifiche e integrazioni alla legge regionale 31

luglio 1978, n. 47, in tema di protezione e tutela della fauna e di

disciplina dell'esercizio venatorio - ha statuito, all'art. 8, terzo

comma, lettera n), il divieto di "usare specie animali per il tiro a

volo". Così disponendo, la Regione ha esteso la sfera di

applicazione del divieto in precedenza stabilito, sempre in tema di

tiro a volo, dall'art. 37, primo comma lettera n) della legge

regionale n. 47 del 1978, dove l'attività vietata non veniva a

ricomprendere - sulla scorta della disciplina già adottata dal

legislatore nazionale con l'art. 20 lettera q), della legge 27

dicembre 1977, n. 968 - l'impiego nel tiro a volo dei volatili di

allevamento.

Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia -

Sezione di Brescia - l'estensione del divieto anche ai volatili di

allevamento verrebbe a confliggere con l'art. 117 Cost. dal momento

che il tiro a volo su tale categoria di animali sarebbe tale da

realizzare un'attività sportiva del tutto autonoma sul piano

oggettivo ed estranea alla materia della caccia di competenza

regionale. La disciplina del tiro a volo sportivo risulterebbe

altresì sottratta al legislatore regionale in quanto suscettibile di

involgere profili attinenti all'ordine pubblico ed alla sicurezza

pubblica, riservati alla valutazione esclusiva del legislatore

statale.

2. - La questione non è fondata.

La soluzione del problema di costituzionalità prospettato dal

giudice a quo impone innanzitutto un richiamo alla nozione di

"caccia" come materia inclusa tra quelle spettanti, ai sensi

dell'art. 117 Cost., alla competenza regionale. L'attività venatoria

trova attualmente la sua definizione nel titolo III della legge n.

968 del 1977 (sostitutivo della disciplina in precedenza posta negli

artt. 1 e ss. del R.D. 5 giugno 1939, n. 1016), dove, all'art. 8, si

qualifica come esercizio di caccia "ogni atto diretto

all'abbattimento o cattura di selvaggina mediante l'impiego dei mezzi

di cui al successivo articolo 9 e degli animali a ciò destinati"

(secondo comma), nonché "il vagare o il soffermarsi con i mezzi

destinati a tale scopo o in attitudine di ricerca della selvaggina o

in attesa della medesima per abbatterla o catturarla" (terzo comma).

Ai sensi di tale definizione l'esercizio dell'attività venatoria

viene, pertanto, a caratterizzarsi per il tipo di azioni svolte

(abbattimento o cattura di animali e attività preparatorie), per

l'oggetto cui l'attività in questione risulta diretta (animali da

abbattere o catturare appartenenti alla fauna selvatica), nonché per

i mezzi destinati allo svolgimento della stessa attività (armi o

animali consentiti dalla legge come strumenti di caccia). A tali

profili va aggiunta anche la finalità sportiva, che rappresenta, per

tradizione, la motivazione preminente e naturale dell'attività

venatoria.

Questi elementi ricorrono tutti anche nell'esercizio del tiro a

volo, quando lo stesso si venga a realizzare in atti diretti

all'abbattimento di selvaggina, cioè di specie di volatili

appartenenti alla fauna selvatica. E questo induce a ritenere che

l'art. 20, lettera q), della legge-quadro n. 968 del 1977, quando ha

vietato il tiro a volo nei confronti di queste specie, non ha inteso

tanto regolare le gare e le manifestazioni connesse a tale tipo di

sport (con i relativi profili di ordine pubblico e sicurezza

pubblica), quanto un aspetto particolare dell'attività venatoria,

ponendo un divieto che risulta connesso alla caccia e che è diretto

a vincolare, senza possibilità di deroghe, la legislazione regionale

attinente a tale materia.

3. - Quanto precede non può condurre, d'altro canto, ad affermare

- come ritiene l'ordinanza di rimessione - che l'esercizio del tiro a

volo su volatili di allevamento rappresenti un'attività sportiva del

tutto estranea all'esercizio della caccia e, in quanto tale,

sottratta alla competenza regionale.

A questo proposito va in primo luogo rilevato che anche i volatili

di allevamento possono, in certi casi, assumere le caratteristiche

proprie della selvaggina, ove risultino appartenenti alla fauna

selvatica protetta dalla legge-quadro n. 968 del 1977. Tale legge,

all'art. 2, include, infatti, nella fauna selvatica, con riferimento

alla categoria dei volatili, "gli uccelli dei quali esistono

popolazioni viventi, stabilmente o temporaneamente, in stato di

naturale libertà, nel territorio nazionale". Dal che la conseguenza

che anche i volatili nati od allevati (a seguito di cattura) in stato

di cattività non per questo perdono la loro naturale qualità di

"fauna selvatica", ove risultino appartenenti a specie viventi in

stato di naturale libertà nel territorio nazionale: il loro

abbattimento mediante il tiro a volo non può, pertanto, non

integrare, sotto tutti i profili richiamati, un'attività

qualificabile come venatoria in senso proprio.

Ma anche nei confronti dei volatili di allevamento non

appartenenti a specie riconducibili alla "fauna selvatica" (come il

piccione nelle sottospecie addomesticate) la tesi della oggettiva

diversità (e della conseguente separazione delle competenze) tra

attività di tiro a volo ed esercizio della caccia non viene a

trovare una giustificazione adeguata. Il tiro a volo realizza,

infatti, anche in questo caso - per le azioni adottate, i mezzi

impiegati ed il fine perseguito - un'attività assimilabile, nei suoi

maggiori elementi caratterizzanti, a quella venatoria in senso

proprio, cui risulta altresì solitamente collegata in funzione

propedeutica o strumentale.

Il fatto che tale attività venga diretta, in certi casi,

all'abbattimento di volatili di allevamento non appartenenti alla

fauna selvatica non può, dunque, ritenersi preclusivo ai fini

dell'esercizio della competenza regionale, tanto più ove si

consideri che i contenuti della "caccia" (definita nell'art. 99 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con riferimento anche alla "protezione

faunistica" ed alla "polizia venatoria e di difesa del patrimonio

zootecnico"), si sono andati arricchendo, negli orientamenti recenti

della giurisprudenza costituzionale, con riferimento alla "protezione

dell'ambiente naturale e di ogni forma di vita, a cui viene

subordinata qualsiasi attività sportiva" (cfr. sentenza n. 63 del

1990, par. 6).

Le osservazioni che precedono conducono, di conseguenza, a

respingere la questione di legittimità della norma impugnata sotto

il profilo del difetto di competenza regionale, anche in relazione al

fatto che l'art. 20, lettera q), della legge-quadro sulla caccia, nel

mentre vieta in generale il tiro a volo nei confronti dei volatili

non di allevamento, non esclude che la Regione possa adottare

discipline più restrittive anche con riferimento ai volatili di

allevamento.

Contro tale conclusione non può, infine, valere il richiamo,

compiuto nell'ordinanza di rinvio, ai profili di ordine pubblico e di

sicurezza pubblica che vengono posti in gioco dall'attività di tiro

a volo, quando questa si svolga nelle forme della gara o della

manifestazione pubblica (cfr. art. 70 R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e

art. 727 codice penale), dal momento che tali profili incidono su

oggetti e interessi diversi da quelli direttamente inerenti

all'esercizio dell'attività venatoria e restano in ogni caso

riservati alla competenza statale.