Sentenza n. 571/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, n. 3, del

d.P.R.S. 20 agosto 1960, n. 3 (Approvazione del Testo unico delle

leggi per l'elezione dei Consigli comunali nella Regione siciliana),

promossi con ordinanze emesse il 7 febbraio 1986 (n. 3 ordd.) e il 7

giugno 1986 dal Tribunale di Catania e rispettivamente iscritte ai

nn. 361, 362, 363 e 364 del registro ordinanze 1989 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie

speciale, dell'anno 1989;

Udito nella camera di consiglio del 16 novembre 1989 il Giudice

relatore Mauro Ferri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile avente ad oggetto la

questione della eleggibilità a consigliere comunale di un dipendente

del Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Catania con

qualifica di assistente amministrativo, l'adito Tribunale di Catania

ha sollevato - con ordinanza del 7 febbraio 1986 pervenuta alla Corte

l'11 luglio 1989 -, in riferimento agli artt. 3 e 51 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 5,

n. 3, del Decreto del Presidente della Regione siciliana 20 agosto

1960, n. 3, il quale sancisce l'ineleggibilità a consigliere

comunale di "coloro che ricevono uno stipendio o salario dal comune o

da enti, istituti o aziende dipendenti o sottoposti a vigilanza o

sovvenzionati dal comune stesso, nonché gli amministratori di tali

enti, istituti o aziende".

Rileva, in primo luogo, il giudice a quo che la norma censurata,

rispetto alla corrispondente disciplina statale (art. 2, n. 11 della

legge 23 aprile 1981, n. 154), amplia i casi di ineleggibilità, in

quanto mentre quest'ultima limita le ipotesi di ineleggibilità agli

amministratori e ai dipendenti "con funzioni di rappresentanza o con

poteri di organizzazione o coordinamento del personale", quella

regionale vi ricomprende anche i dipendenti puri e semplici: così

facendo, la norma impugnata viola gli indicati parametri

costituzionali in quanto pone i cittadini siciliani in una situazione

deteriore, quanto al diritto costituzionale di accedere ai pubblici

uffici e alle cariche elettive, rispetto ai cittadini residenti in

altre regioni dello Stato, senza che ricorrano peculiari situazioni

locali o esigenze esclusive della regione siciliana che possano

giustificare tale trattamento differenziato (cfr. sentt. nn. 108/69 e

162/85).

Altro profilo di incostituzionalità, sempre in riferimento agli

stessi parametri costituzionali, andrebbe rinvenuto, prosegue il

giudice remittente, nel fatto che, mentre l'art. 2, secondo comma,

della citata legge statale dispone che le cause di ineleggibilità

previste nel comma precedente (tra cui quella di cui al n. 11 cit.)

non hanno effetto se l'interessato cessa dalle funzioni per varie

cause, tra cui il collocamento in aspettativa non oltre il giorno

fissato per la presentazione delle candidature, la norma regionale

censurata nulla invece prevede al riguardo.

La questione, conclude il giudice a quo, è rilevante in quanto il

convenuto, da un lato, come detto, è semplice dipendente di un ente

da ritenere dipendente e/o sottoposto a vigilanza del Comune di

Catania e, dall'altro, risulta posto in aspettativa per mandato

parlamentare di deputato della Regione siciliana sin dal 1° luglio

1976 e almeno fino al 21 gennaio 1986.

2. - Con altra ordinanza emessa in pari data (e pervenuta

anch'essa alla Corte l'11 luglio 1989), il Tribunale di Catania ha

sollevato identica questione di costituzionalità nel corso di un

procedimento avente ad oggetto l'eleggibilità a consigliere comunale

di un dipendente di una u.s.l., collocato in aspettativa sin da epoca

anteriore alla presentazione delle candidature. Anche nel caso di

specie, rileva il Tribunale, vi è disparità di trattamento rispetto

alla legislazione statale, in quanto l'art. 2, n. 8 della citata

legge n. 154 del 1981 limita l'ineleggibilità ai dipendenti della

u.s.l. facenti parte dell'ufficio di direzione e ai coordinatori

dello stesso, mentre la norma regionale estende l'ineleggibilità a

tutti i dipendenti e non prevede alcuna ipotesi di rimozione di tale

ineleggibilità.

3. - Con una terza ordinanza emessa in pari data (e pervenuta

anch'essa alla Corte l'11 luglio 1989) il Tribunale di Catania ha poi

sollevato, sempre in riferimento agli art. 3 e 51 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale del citato art. 5, n. 3 del

D.P.R.S. 20 agosto 1960, n. 3 "nella parte in cui considera

ineleggibili gli amministratori di enti, istituti o aziende

dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza del Comune che

abbiano fatto venir meno tale situazione prima della convalida

dell'elezione".

Nel caso di specie si controverte sulla eleggibilità di un

amministratore (componente del comitato di gestione) di una u.s.l.

dimessosi in data anteriore alla convalida delle elezioni.

Ad avviso del giudice a quo gli indicati parametri costituzionali

sarebbero violati in quanto, a seguito della sentenza di questa Corte

n. 45 del 1977 (la quale ha dichiarato l'illegittimità della stessa

norma ora censurata nella parte in cui considera ineleggibili coloro

che ricevono uno stipendio o salario dagli enti indicati che abbiano

fatto venir meno questa situazione prima della convalida della

elezione), si è verificata una disparità di trattamento nel

godimento del diritto costituzionale di accesso ai pubblici uffici e

alle cariche elettive tra i dipendenti degli enti anzidetti, i quali

possono rimuovere tempestivamente la causa di ineleggibilità, e gli

amministratori, cui tale facoltà non è riconosciuta.

4. - Con ordinanza emessa il 7 giugno 1986 (anch'essa pervenuta

alla Corte l'11 luglio 1989), il Tribunale di Catania ha, infine,

sollevato, nel corso di un procedimento concernente l'eleggibilità a

consigliere comunale del Presidente di un'associazione sportiva

sovvenzionata dal Comune dimessosi prima della convalida delle

elezioni, questione identica a quella esaminata sub 3.

5. - In nessuno dei giudizi dinanzi a questa Corte si sono

costituite parti private, né è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri. Considerato in diritto

1. - Le quattro ordinanze del Tribunale di Catania di cui in

epigrafe sollevano alcune questioni di legittimità costituzionale

dell'art. 5 n. 3 del Testo unico delle leggi per l'elezione dei

Consigli comunali nella Regione siciliana (approvato con D.P.R.S. 20

agosto 1960 n. 3) in riferimento agli artt. 3 e 51 della

Costituzione. L'identità o la stretta analogia ratione materiae

delle questioni proposte consente che i giudizi siano riuniti e

decisi con unica sentenza.

2.1. - Con la prima ordinanza (r.o. n. 361) il giudice a quo

dubita, in riferimento ai suddetti parametri costituzionali, della

legittimità dell'art. 5 n. 3 del Testo unico citato, nella parte in

cui sancisce la ineleggibilità a consigliere comunale di tutti gli

stipendiati o salariati da enti, istituti o aziende dipendenti o

sottoposti a vigilanza o sovvenzionati dal Comune, a differenza di

quanto dispone la legge nazionale, e precisamente la legge 23 aprile

1981 n. 154, la quale all'art. 2 n. 11 sancisce la ineleggibilità

soltanto per i dipendenti con funzioni di rappresentanza o con poteri

di organizzazione o coordinamento del personale delle aziende

dipendenti dal comune.

Sostanzialmente identica questione è posta con la seconda

ordinanza (r.o. n. 362), nella quale, concernendo la fattispecie un

dipendente di una u.s.l., il tertium comparationis è costituito

dall'art. 2 n. 8 della citata legge statale, il quale sancisce

l'ineleggibilità soltanto per i dipendenti della u.s.l. "facenti

parte dell'ufficio di direzione" e per i "coordinatori dello stesso".

2.2. - Le questioni sono fondate.

È giurisprudenza consolidata di questa Corte (cfr. sentenze nn.

108/69, 45/77, 171/84, 162/85, 130/87, 432/87, 235/88, 1062/88) che

in tema di elettorato passivo, diritto politico fondamentale

riconosciuto e garantito a tutti i cittadini in condizioni di

uguaglianza dall'art. 51 della Costituzione e riconducibile

nell'ambito dei diritti inviolabili di cui all'art. 2 della

Costituzione stessa, la Regione siciliana - che gode in materia di

potestà legislativa primaria - può introdurre deroghe alla

normativa vigente in tutto il territorio dello Stato soltanto in

relazione a situazioni peculiari della Regione, e in ogni caso per

motivi adeguati e ragionevoli finalizzati alla tutela di un interesse

generale.

Nulla consente di ritenere che una siffatta ipotesi si verifichi

nei casi in esame: non si vede infatti per quali particolari ragioni

i dipendenti di enti, istituti o aziende che dipendono o sono

sottoposti a vigilanza o sono sovvenzionati dal Comune debbano

soltanto in Sicilia essere ineleggibili a consiglieri comunali anche

quando non abbiano funzioni di rappresentanza o poteri di

organizzazione o coordinamento del personale, ovvero, se dipendenti

di una u.s.l., non facciano parte o non coordinino l'ufficio di

direzione di cui all'art. 15 della legge n. 833 del 1978.

D'altra parte non può non rilevarsi che la successiva legge

regionale 24 giugno 1986, n. 31 si è perfettamente adeguata (v. art.

9) alla legge statale anche sui punti qui in discussione.

La limitazione dell'elettorato passivo che deriva dalla norma

impugnata, non prevista dalla legislazione statale, concreta pertanto

indubbiamente una violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione.

2.3. - Accertata la fondatezza della questione relativa

all'ineleggibilità, resta assorbito il secondo profilo prospettato

dai giudici remittenti con riguardo alla mancata previsione nella

legge regionale, a differenza di quella statale, della inefficacia

della causa di ineleggibilità per il dipendente che sia collocato in

aspettativa non oltre il giorno di presentazione delle candidature.

3.1. - Con la terza e la quarta ordinanza (r.o. nn. 363 e 364), i

giudici a quibus dubitano della legittimità costituzionale dell'art.

5 n. 3 del Testo unico sopra richiamato, nella parte in cui sancisce

l'ineleggibilità a consigliere comunale degli amministratori di

enti, istituti o aziende dipendenti o sottoposti a vigilanza o

sovvenzionati dal Comune, senza che per essi sia possibile far venir

meno tale ineleggibilità rimuovendone la causa prima della convalida

della elezione, a differenza di quanto è invece previsto, a seguito

della sentenza di questa Corte n. 45 del 1977, per coloro che

ricevono uno stipendio o salario dagli enti, istituti o aziende

suddetti.

3.2. - La questione non è fondata.

In effetti la violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione è

ipotizzata dal giudice remittente in ordine alla diversa disciplina

che regola la posizione dell'amministratore rispetto a quella dello

stipendiato o salariato. In quest'ultimo caso, la disciplina

risultante dalla sopra ricordata sentenza n. 45 del 1977 di questa

Corte prevede che basti, ai fini dell'eleggibilità, la cessazione

del rapporto non oltre il momento della convalida dell'elezione; in

tal modo la originaria causa di ineleggibilità è venuta

sostanzialmente a trasformarsi in una causa di incompatibilità. A

siffatta soluzione la Corte è pervenuta ritenendo che nei confronti

dei dipendenti la ratio della norma sia quella di eliminare ogni

possibile conflitto di interessi, e non già quella di ovviare al

pericolo di una deformazione del risultato elettorale derivante dalla

possibilità di esercitare pressioni e condizionamenti sugli

elettori, in ragione delle cariche ricoperte o delle funzioni svolte

dal candidato. Ma quanto è stato ritenuto nei confronti dei

dipendenti degli enti previsti dalla norma censurata, pur se dotati

di rappresentanza o di poteri di organizzazione o coordinamento del

personale (giacché per i dipendenti che non si trovano in tali

posizioni l'ineleggibilità a seguito della presente pronuncia viene

esclusa in radice), non può di per sé estendersi agli

amministratori degli enti medesimi. Il ruolo e la funzione

dell'amministratore restano infatti pur sempre distinti da quelli del

dipendente, anche se quest'ultimo ricopra una posizione dirigenziale.

Ne consegue che una diversità di disciplina delle due situazioni non

è censurabile sotto il profilo dell'art. 3 della Costituzione.

3.3. Alla stregua delle suesposte considerazioni, appare poi non

irragionevole la preoccupazione che l'amministratore di ente

dipendente dal comune possa, se candidato, influenzare in ragione

della sua carica la scelta dell'elettore e determinare così un

eventuale pericolo di deformazione del risultato elettorale. Non può

quindi neanche ravvisarsi una violazione dell'art. 51 della

Costituzione nella limitazione all'elettorato passivo imposta dal

legislatore regionale nei confronti degli amministratori degli enti

suddetti.

È appena il caso di rilevare che comunque, in linea di principio,

la ineleggibilità viene meno quando l'interessato venga a cessare

dalla carica prima dell'elezione, in una data che, in mancanza di una

norma espressa, deve identificarsi, in base ad un criterio generale

(codificato anche nell'art. 2 della legge n. 154 del 1981), nel

momento della presentazione delle candidature, quando cioè inizia il

confronto elettorale vero e proprio e l'elettore è posto dinanzi

alle diverse opzioni possibili.