Sentenza n. 57/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma secondo

bis , del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86, convertito, con

modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160 (Norme in materia

previdenziale, di occupazione giovanile e di mercato del lavoro,

nonché per il potenziamento del sistema informatico del Ministero

del lavoro e della previdenza sociale), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanza emessa il 12 maggio 1992 dal Pretore di Torino nel

procedimento civile vertente tra Menna Antonio ed altri e

l'I.N.P.D.A.I., iscritta al n. 342 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

2) ordinanza emessa il 16 giugno 1992 dal Pretore di Milano nel

procedimento civile vertente tra Tedeschi Uberto e l'I.N.P.D.A.I.,

iscritta al n. 499 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,

dell'anno 1992.

Visti gli atti di costituzione di Menna Antonio, Gallian Claudio

ed altro, di Tedeschi Uberto e dell'I.N.P.D.A.I., nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 1° dicembre 1992 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Renato Scognamiglio per Menna Antonio, Gallian

Claudio ed altro e Tedeschi Uberto, Mario Capaccioli e Nunzio Izzo

per l'I.N.P.D.A.I. e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di un giudizio in cui i ricorrenti, tutti

dirigenti di aziende industriali collocati in pensione anteriormente

al 31 dicembre 1987, avevano richiesto l'applicazione del più

vantaggioso criterio di calcolo della pensione stabilito dall'art. 3,

comma 2 bis , del decreto-legge 21 marzo 1988, n. 86 (convertito, con

modificazioni, nella legge 20 maggio 1988, n. 160), secondo il quale,

ai fini di detto calcolo, per le pensioni liquidate dall'INPDAI "con

decorrenza a partire dal 1° giugno 1988", le retribuzioni annue relative al quinquennio precedente sono prese in considerazione entro il

limite pari al doppio dei massimali annui in vigore nel quinquennio

suddetto, il Pretore di Torino, con ordinanza emessa il 12 maggio

1992, ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale della norma citata, nella

parte in cui limita gli effetti del raddoppio dei massimali

esclusivamente ai dirigenti collocati in pensione a partire dal 1°

gennaio 1988.

Premette il giudice a quo di aver rigettato la domanda dei

ricorrenti collocati in pensione prima del quinquennio anteriore al

1° gennaio 1988, anche in ossequio alla giurisprudenza costituzionale

in tema di "tetti" pensionistici e di scelte legislative circa le

demarcazioni temporali delle prestazioni previdenziali.

La questione concerne tre dirigenti, andati in pensione prima del

1° gennaio 1988 ma nel corso di quei cinque anni, cioè proprio quel

periodo che i dirigenti, viceversa, collocati in pensione

successivamente a tale data, si sono visti raddoppiare quanto a

computabilità dei massimali ai fini del calcolo pensionistico. Ed è

appunto in tale ingiustificata differenziazione che il Pretore

ravvisa irragionevolezza e violazione dell'art. 3 della Costituzione

sotto il profilo della disparità di trattamento;

Osserva in proposito il giudice a quo come coloro che siano andati

in pensione dopo il 31 dicembre 1987 beneficiano di un calcolo della

pensione basato sul raddoppio del tetto retributivo del precedente

quinquennio, mentre chi sia andato in pensione prima della data

indicata percepisce una pensione commisurata al previgente massimale

e, malgrado le successive perequazioni, è ben lontano dal giovarsi

del sostanziale raddoppio della base contributiva di riferimento.

In sostanza le contribuzioni afferenti il quinquennio 1983-1987, a

parità di tetto retributivo e di versamenti previdenziali, finiscono

per incidere in misura diversa a seconda che l'interessato sia andato

in pensione prima o dopo la data indicata.

Il Pretore rimettente dubita della ragionevolezza della scelta

legislativa, richiamando alcune decisioni della Corte costituzionale

ed esemplificando altresì la prospettata disparità attraverso

l'ipotesi di due dirigenti, collocati in pensione, rispettivamente,

il 1° gennaio 1987 ed il 1° gennaio 1988. In tal caso i tre anni

contributivi comuni e per i quali i versamenti sono stati identici,

vengono a "pesare" in maniera ben diversa nel calcolo della pensione

e precisamente per il doppio soltanto nel secondo caso. Ciò

esclusivamente in ragione della data del pensionamento.

Conclude il giudice a quo suggerendo una pronuncia caducatoria

dell'inciso - contenuto nella norma che limita la sfera dei

beneficiari del ricalcolo - che recita: "con decorrenza a partire dal

1° gennaio 1988"; in tal modo tutti coloro che siano andati in

pensione nel quinquennio godrebbero, per gli anni utili, del

raddoppio disposto dalla norma.

1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso

per la manifesta infondatezza richiamandosi alla sentenza n. 72 del

1990 in cui la Corte costituzionale avrebbe deciso analoga questione;

1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite le

parti private.

I ricorrenti hanno sostanzialmente ripetuto le argomentazioni

della ordinanza di rimessione.

L'INPDAI, in un'ampia memoria, corredata da allegati, ha premesso

alcuni cenni circa la specificità del trattamento pensionistico

erogato dall'Istituto che è sempre corrispondente alla retribuzione

assoggettata a contribuzione previdenziale (che costituisce a sua

volta una parte della complessiva retribuzione), secondo un massimale

- periodicamente stabilito - a differenza del regime gestito

dall'INPS e di quello dei dipendenti statali ove i contributi vengono

corrisposti sull'intera retribuzione percepita.

Circa la rilevanza della questione, la difesa dell'Istituto ha

eccepito "l'inammissibile commistione" tra la perequazione e la

liquidazione, esponendo come la norma impugnata attenga ad

un'innovazione dei meccanismi di quest'ultima, mentre le pensioni

anteriori al 1° gennaio 1988 (liquidate con il regime giuridico in

vigore al momento del pensionamento) resterebbero assoggettate alla

normativa perequativa. La ratio della censura sarebbe riferibile non

già ai nuovi criteri di liquidazione, bensì all'inadeguatezza delle

perequazioni medio tempore intervenute in favore dei ricorrenti e che

dovrebbero essere eliminate in caso di accoglimento (onde evitare una

duplicazione di vantaggi). Del tutto indebito sarebbe poi l'intento

di operare un frazionamento all'interno del sistema di liquidazione

instaurando raffronti tra singole parti del quinquennio di

riferimento.

Osserva poi la difesa dell'Istituto come la norma impugnata abbia

demandato al Ministro del lavoro il ricalcolo delle pensioni entro il

limite del raddoppio dei massimali, ma che tale raddoppio sarebbe

stato in realtà effettuato soltanto dal successivo decreto

ministeriale 25 luglio 1988, n. 422. Tale atto regolamentare - che

astrattamente avrebbe anche potuto contenere l'incremento entro una

misura inferiore - costituirebbe il vero oggetto della doglianza e da

ciò scaturirebbe un profilo ulteriore d'inammissibilità.

Nel merito l'INPDAI rileva come, a partire dal 1° gennaio 1988,

massimali ed aliquote contributive siano stati sensibilmente elevati,

con conseguente versamento di maggiori contributi, onde parrebbe

ragionevole la scelta del legislatore, volta ad escludere

gl'interessati dal beneficio del raddoppio dei massimali. Più in

generale si richiamano la discrezionalità nella scelta della data di

decorrenza di un beneficio, la tendenza attuale a contenere

gl'incrementi perequativi entro il tasso di inflazione programmato ed

ad innalzare l'età pensionabile e l'eccezionalità del momento

economico-finanziario.

In conclusione, si afferma in memoria, la vera irragionevolezza

sarebbe rintracciabile non già nella mancata estensione retroattiva

del raddoppio dei massimali per il quinquennio, bensì nella stessa

concessione "gratuita" del raddoppio al di fuori di un'effettiva

contribuzione.

2. - Nel caso di un analogo giudizio, il Pretore di Milano, con

ordinanza emessa il 16 giugno 1990, ha sollevato, negli stessi

termini, identica questione.

L'Avvocatura dello Stato è intervenuta e le parti si sono

costituite con atti in tutto simili a quelli di cui sopra.

3. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura si è richiamata al

proprio atto d'intervento, mentre entrambe le parti private hanno

presentato ulteriori memorie.

L'INPDAI ha insistito sulla congruità dei trattamenti percepiti

dai ricorrenti come risultanti dalla normativa in tema di

perequazione, dando quindi atto del beneficio accordato ad una certa

categoria di dirigenti, ma contestando la ragionevolezza di

un'estensione di questo a coloro che ne sono esclusi, come richiesto

dal giudice a quo.

Le parti attrici nei giudizi a quibus hanno replicato alle difese

dell'INPDAI.

In primo luogo si rileva nelle memorie come la variazione delle

prestazioni in ragione del decorso del tempo sia cosa ben diversa del

repentino raddoppio dei massimali, di cui si controverte e come il

fatto che i dirigenti (e del resto altre categorie) dispongano in

alcuni casi anche di previdenze integrative, sia del tutto

irrilevante, riguardando tali forme la retribuzione eccedente i

massimali, in piena autonomia contrattuale.

In secondo luogo si afferma la completa disponibilità dei

ricorrenti ad effettuare tutte le integrazioni contributive

eventualmente necessarie a godere del più favorevole trattamento

riservato ai beneficiari della norma impugnata. Si esclude poi che la

censura tenda a confondere i concetti di liquidazione e di

perequazione delle pensioni, posto che l'accoglimento delle

doglianze, determinando l'estensione del computo raddoppiato del

quinquennio, comporterebbe la caducazione degli effetti, per quel

periodo, del meccanismo perequativo.

La difesa argomenta a sostegno della soluzione offerta in

ordinanza di rimessione (secondo cui la denunciata illegittimità

potrebbe essere eliminata sopprimendo l'inciso "con decorrenza a

partire dal 1° gennaio 1988") ed osserva che la retrodatazione del

beneficio non implicherebbe alcun profilo di ulteriore disparità di

trattamento.

Quanto all'oggetto della censura, le parti private, dopo aver

precisato che essa si appunta sull'impugnato art. 3 della legge n.

160 del 1988 e non su disposizioni regolamentari o riguardanti la

perequazione, rilevano che la diversa misura contributiva introdotta

dal 1° gennaio 1988 sarebbe ininfluente per la decisione ed insistono

sull'irragionevolezza di una diversificazione di trattamenti

pensionistici che, applicandosi a situazioni determinate da pari

condizioni, non sarebbe giustificabile sulla base della

discrezionalità legislativa. Considerato in diritto

1. - È impugnato l'art. 3, secondo comma bis , del decreto-legge

21 marzo 1988, n. 86, convertito, con modificazioni, nella legge 20

maggio 1988, n. 160 (Norme in materia previdenziale, di occupazione

giovanile e di mercato del lavoro, nonché per il potenziamento del

sistema informatico del Ministero del lavoro e della previdenza

sociale), nella parte in cui, ai fini del calcolo della pensione dei

dirigenti di aziende industriali, consente il raddoppio dei massimali

contributivi annui del quinquennio 1983-1987, soltanto a beneficio

dei dirigenti collocati in pensione successivamente al 1° gennaio

1988.

I giudizi riguardano la medesima questione e possono quindi essere

riuniti e congiuntamente decisi.

2. - La questione è inammissibile.

Per la peculiarità del sistema previdenziale in esame, la

retribuzione dei dirigenti di aziende industriali è soggetta a

contribuzione ed è pensionabile soltanto nel limite di un massimale

fissato periodicamente con provvedimento del Ministro del lavoro;

della quota di retribuzione eccedente tale massimale non si tiene

conto né ai fini contributivi, né per il computo della pensione, la

quale viene, come già detto, calcolata in ragione del massimale.

L'importo di quest'ultimo era originariamente più che doppio

rispetto al minimo contrattuale, sì che la quasi totalità delle

retribuzioni risultava contenuta al di sotto del medesimo, restando

interamente assoggettata a contributi: in tal modo era assicurata una

sostanziale corrispondenza tra pensioni e stipendi.

Con il succedersi delle tornate contrattuali, tuttavia, il minimo

garantito dal contratto collettivo si incrementava progressivamente,

mentre il massimale non veniva adeguato secondo un'eguale dinamica.

Dal 1981, in particolare, i due valori tendono quasi a coincidere con

la conseguenza che quote sempre maggiori delle retribuzioni reali,

ormai ben al di sopra dei massimali, non rientravano più nel calcolo

della pensione.

Il problema, seppure di diversa origine, si presentava quindi

analogo, quanto ad effetti, al più generale tema dei "tetti

pensionistici", dove il crescente divario tra retribuzione imponibile

e limite massimo di retribuzione annua pensionabile produceva una

compressione sempre maggiore dei trattamenti medio-alti. Di qui

l'intento legislativo di correggere il meccanismo della perequazione

- ormai inidonea a garantire l'adeguatezza delle pensioni -

tradottosi nella legge 27 dicembre 1983, n. 730, in base alla quale

la perequazione tornò ad operare in misura percentuale e,

soprattutto, nell'art. 10 della legge 15 aprile 1985, n. 140. Tale

norma si proponeva di eliminare gli effetti negativi dell'anzidetto

meccanismo attraverso una rivalutazione dei trattamenti aventi

decorrenza anteriore al 1° luglio 1982, con separati provvedimenti

che tenessero conto della specificità delle singole gestioni.

Questa Corte ha avuto già modo di rilevare "la natura del

precetto come mera 'cautio prodita de futuro', in quanto promessa di

interventi migliorativi avvenire" (cfr. sentenza n. 23 del 1989). In

effetti né gli indici di rivalutazione delle pensioni erogate

dall'INPDAI fissati dal d.P.R. 11 febbraio 1987, n. 32, né gli

interventi disposti da successivi provvedimenti (in particolare il

d.P.R. 24 ottobre 1989, n. 369, conseguente all'art. 4 della legge 29

dicembre 1988, n. 544, e il d.P.R. 8 agosto 1991, n. 294, a sua volta

derivato dall'art. 2 bis, ultimo comma, della legge 27 febbraio 1991

n. 59) valsero a riavvicinare la curva d'incremento delle pensioni -

sempre più costrette dai massimali - all'andamento, ben più

crescente, delle retribuzioni. Ma se per le altre categorie di

lavoratori la definitiva correzione del sistema dei "tetti"

pensionistici veniva segnata dall'art. 21 della legge 11 marzo 1988,

n. 67 nella interpretazione adeguatrice datane da questa Corte con la

sentenza n. 72 del 1990, non altrettanto può dirsi per i dirigenti

di aziende industriali, esclusi dall'applicabilità di queste norme

proprio per l'anzidetta peculiarità della loro forma di previdenza.

Per la categoria de qua venne dettata la norma impugnata.

Si leggono, nell'art. 3, secondo comma bis, tre distinte

proposizioni: la prima a'ncora all'ultimo quinquennio lavorativo il

criterio di calcolo delle retribuzioni pensionabili; la seconda

stabilisce che, a partire dal 1° gennaio 1988 , le pensioni dei

dirigenti sono calcolate entro il limite del doppio dei massimali

vigenti nel quinquennio anteriore a tale data; la terza disposizione

delega al Ministro del lavoro le modalità applicative di tale

operazione.

In concreto, il decreto ministeriale 25 luglio 1988, n. 422 dispose che i massimali fossero presi in considerazione tout court per

il doppio del loro importo, senza alcun aggravio contributivo per i

beneficiari.

Pertanto i dirigenti di azienda collocati in pensione nel dicembre

del 1987 si sono visti calcolare il trattamento sulla base dell'80%

della media dei massimali vigenti nel previgente quinquennio, mentre

i colleghi pensionati nel gennaio del 1988 si sono giovati degli

stessi importi raddoppiati, senza che ciò abbia comportato alcuna

diversità nelle contribuzioni: a parità di situazioni si è perciò

realizzato un trattamento nettamente diversificato.

A partire dal 1° gennaio 1988 (ma solo da quella data), sono poi

variate le aliquote contributive, ragguagliate ai nuovi massimali che

da quel momento hanno preso a divergere nuovamente in modo sensibile

dai minimi contrattuali.

3. - È la stessa ricostruzione della vicenda a porre in luce da un

lato l'irragionevolezza della normativa de qua e della sua

esecuzione, e d'altro canto gli elementi che non consentono di

ammettere il giudizio di legittimità costituzionale.

Questa Corte ha già censurato, proprio sul tema in esame, nella

citata sentenza n. 72 del 1990, la situazione che vede aggiungersi

"al permanere di un trattamento inadeguato ( ..) l'aggravante di una

sua consistente divaricazione rispetto a quello riservato a soggetti

versanti nelle medesime condizioni, e ciò sulla base del mero dato

temporale del collocamento a riposo".

Del pari, in riferimento all'analogo tema dell'inadeguatezza del

trattamento di quiescenza, si è escluso che "si possa attuare un

riequilibrio di pensioni solo a favore di coloro le cui esigenze sono

meno pressanti" (sentenza n. 1 del 1991).

Nel caso in esame al medesimo arco di tempo (quinquennio

1983-1987) è stato attribuito un valore doppio esclusivamente per il

computo della pensione e soltanto per coloro che concludevano

l'attività lavorativa dopo il 1° gennaio 1988: costoro avevano in

comune il quinquennio considerato con i colleghi pensionati prima di

tale data ed avevano versato gli stessi contributi. In loro favore è

stato quindi disposto un trattamento privilegiario ponendo una cesura

temporale tanto brusca quanto ingiustificata.

Ma appare assai dubbio che la norma impugnata abilitasse realmente

l'Amministrazione a porre in essere una situazione così palesemente

contrastante con la logica, ancor prima che con le richiamate

affermazioni di questa Corte.

Il nuovo calcolo era prescritto "entro il limite pari al doppio

dei massimali", mentre il citato decreto ministeriale n. 422 del

1988, oltre a raddoppiare senz'altro gli stessi, non ha poi previsto

alcuna forma di recupero contributivo a carico dei dirigenti

interessati (così lasciando un "vuoto" di contribuzione nella vita

lavorativa degli stessi, utile per il calcolo delle prestazioni

pensionistiche).

L'illegittimità costituzionale, nell'ottica necessariamente

circoscritta offerta dalla prospettazione, sembrerebbe sostanziarsi

nella concessione stessa del beneficio o meglio nella previsione

regolamentare che ne ha determinato le modalità, più che nella

mancata estensione del medesimo.

A tale duplice ragione d'inammissibilità devono poi aggiungersi

altre considerazioni.

L'eliminazione dell'inciso "con decorrenza a partire dal 1°

gennaio 1988" non varrebbe a risolvere il problema del trattamento

pensionistico dei dirigenti d'azienda in quanto, con l'effetto di

retrodatare il raddoppio dei massimali, ricondurrebbe una

ingiustificata, seppur meno brusca, demarcazione temporale al periodo

anteriore al 1° gennaio 1983, in cui - come si è detto - era già in

atto una sensibile compressione delle pensioni.

Ma, soprattutto, il raddoppio dei massimali senza un correlativo

recupero delle perequazioni medio tempore intervenute ed in assenza

di un'equa regola di contribuzione, determinerebbe un assetto

incoerente del sistema.

Compete viceversa al legislatore un intervento di

razionalizzazione complessiva, volto a ripristinare la legittimità

costituzionale del tessuto normativo, intervento che non appare

ulteriormente dilazionabile: la questione non potrà infatti non

essere riconsiderata, anche sotto profili diversi, ove non si

provveda ad armonizzare e non già a segmentare nel tempo la linea

diagrammatica che segna l'andamento dei trattamenti pensionistici in

argomento.